Требования, предъявляемые к стилю нормативных актов.

а) Логичное изложение норм права.

Нормативный материал должен быть правильно и логично изложен. Присутствие логики должно быть обязательным, ибо ее законы и правила подчиняют операции законодателя правилам русского языка логическую основу текста закона. При этом, данное требование должно соблюдаться автором проекта нормативного акта на всем протяжении создания документа, как в начале текста, так и в конце. Так, например, ч. 4 ст. 78 Федерального закона от 2 октября 2007 г. «Об исполнительном производстве» содержит норму о том, что «при недостаточности у должника имущества для удовлетворения требований всех взыскателей взыскание на заложенное имущество может быть обращено на основании судебного акта об обращении взыскания на заложенное имущество в интересах не являющихся залогодержателями взыскателей…». В результате принятия этой нормы теряется логика федерального законодательства о том, что заложенное имущество должно выделяться из всей массы должника специально для первоочередного удовлетворения требований залогодержателя независимо от наличия или отсутствия у должника иного имущества и иных кредитов.

Соблюдение требования логичного изложения норм права выражается в соблюдении запретов на использование алогизмов, тавтологии, перескакивания смысла и других противоречий, приводящих к такой правотворческой ошибке как смысловой разнобой.

Чтобы избежать подобных лексических ошибок, законодатель должен внимательно относиться не только к правилам, в которых закрепляются конкретные требования законодательной техники, но и ко всему набору средств законодательной техники. В частности, не менее важную роль здесь играет нормативное построение. Оно предполагает, что внутренняя структура правовой нормы должна содержать не только сами правила поведения и те жизненные условия, при которых эти правила начинают действовать, но и предусматривать наличие определенных юридических последствий, иными словами санкций. Нормативное построение способствует тому, чтобы в нормативном акте не было коллизий и других правотворческих ошибок.

Кроме этого, логичному изложению норм права способствуют также и юридическая терминология, а именно нормы-дефиниции, которые раскрывают значение специфических, не понятных обывателям юридических терминов. Не менее важно и такое средство юридической техники как отраслевая типизация, ориентирующая юристов, к какой отрасли права следует отнести тот или иной нормативный документ. Так, например, в проекте Федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» подготовленном Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в ст. 2 содержатся нормы-дефиниции, раскрывающие содержание основных понятий, применяемых в данном законе.

б) Компактное изложение норм права.

Текст любого закона, должен быть четким, без лишних рассуждений, научных дискуссий и без эмоциональных характеристик. Например, нельзя использовать такие термины, как: «тесное взаимодействие», «высокая эффективность» и т. п., которые широко могут применяться в отчетах и других ненормативных документах. Отход от этого требования неминуемо приведет к правотворческим ошибкам логико-структурного вида, сделает текст нормативного акта не понятным, нечитаемым. В этой связи следует заметить, что даже процедурные нормы законов не должны изобиловать мельчайшими деталями. Такие особенности лучше закреплять в нормах таких подзаконных актов как: приказы, инструкции, правила.

Текст любого нормативного акта должен быть не только ясен и доступен, но и краток. Не напрасно древние говорили: «Краткость сестра таланта!». В данном случае краткость – это оптимальный результат применения правил законодательной техники, одно из главных требований, предъявляемых к нормативным актам. Поэтому, законодателям необходимо выражать свои мысли более четко, используя ограниченное количество юридических терминов и фраз. Пространные рассуждения в нормативных актах не допустимы – это также следует отнести хоть и не к явным, но все же к правотворческим ошибкам.

Помимо этого, необходимо избегать при построении норм права применения сложных предложений, состоящих из множества составных компонентов, изобилующих причастными и деепричастными оборотами, сложноподчиненными предложениями, которые образуют несколько частей грамматического подчинения, что приводит только к загромождению нормативного материала и вызывает трудности при его прочтении, иными словами, это приводит к структурно-логическим правотворческим ошибкам.

в) Системное изложение норм права.

Данный вид требований основывается на том, что нормы права, как первичные элементы системы права, то есть особого социального формирования, должны быть внутренне взаимосвязанными, взаимосогласованными и соответственно взаимозависимыми. Нормы, регламентирующие однородные общественные отношения должны быть объединены в правовые институты (примерами могут служить - институт парламентаризма в конституционном праве, институт необходимой обороны в уголовном праве, институт аренды в гражданском праве и т. п.), а те в свою очередь должны быть скомпонованы в отрасли права, т. е. в своды правил поведения, регламентирующие определенную сферу общественных отношений. В свою очередь правовые институты, объединяясь в подотрасли и отрасли права осуществляют функции дополнения и согласования с другими частями системы права.

Выполнение требования системного изложения норм права способствует понятному, логическому изложению правил поведения, предотвращает такие правотворческие ошибки законодателя как разбалансированность и несогласованность норм права.

Однако в последнее время в некоторых отраслях права наблюдается такая правотворческая ошибка как несоблюдение принципа системности в построении норм права. Так, например, общепризнанным является тот факт, что в последние годы Уголовный кодекс утратил качество акта строго и системно выстроенного. Его системность была нарушена принятием 27 июля 2006 г. Федерального закона № 153-ФЗ, который внес изменения в Уголовный кодекс принятием главы 15⁹⁰ «Конфискация имущества». Если раньше до принятия 8 декабря 2003 г. известного федерального закона № 162-ФЗ институт конфискации успешно применялся как дополнительный вид наказания за тяжкие и особо тяжкие преступления, то согласно федеральному закону № 153-ФЗ от 27 июля 2006 г. конфискация применяется в случаях совершения виновным таких преступлений, как бандитизм (ст. 209 УК РФ) и еще ряда составов преступлений, среди которых мы не находим кражу (ст. 158), присвоение или растрату (ст. 160), грабеж (161), разбой (ст. 162), вымогательство (ст. 163). Такие пробелы в Уголовном кодексе прямо говорят преступникам: «Грабьте! Воруйте! Даже если вы будете наказаны за эти преступления, никто у вас награбленное не заберет!». Данный пример ярко показывает к каким социальным последствиям могут привести правотворческие ошибки системно-структурного характера.

г) Унификация юридической терминологии.

С помощью юридических терминов конкретные понятия приобретают словесное выражение в тексте нормативного акта. В юридической литературе термины, которые применяются при создании нормативных актов, обычно подразделяются на три вида: общеупотребительные (земля, вода, мать и т.п.), специально-юридические (договор, оферта в гражданском праве; акциз в финансовом праве, административный штраф и административный арест в административном праве и т.д.) и технические, которые используются в нормах права для раскрытия содержания каких-либо технических названий.

Для того чтобы юридические термины стали понятны всем субъектам правовых отношений, автор законопроекта должен использовать нормы-дефиниции – специальные нормы права, которые не регулируют общественные отношения, то есть не содержат правила поведения общего характера, а раскрывают значение того или иного термина.

При подготовке проекта федерального закона законодатель должен либо отменить ранее использованный в законодательстве термин, специально сделав указание на это в соответствующей статье закона, либо применять уже унифицированные термины. Так, например, с 1 июня 2007 г. вступил в юридическую силу Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», который внес ряд новел в нормативное регулирование вопросов муниципальной службы. В данном законе в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» был использован термин «представитель нанимателя», что способствовало его унификации.

Данное правило следует применять и при подготовке подзаконных актов, в которых необходимо использовать те дефиниции, которые содержатся в нормативных актах, обладающих большей юридической силой, чем подготавливаемый проект.

Правотворческой ошибкой является использование устаревших понятий, которые утратили свое значение и практически не употребляются гражданами, а многие граждане эти понятия и не понимают. На уровне федерального закона необходимо закрепить запрет на использование устаревших понятий, которые были отменены и не действуют. Такие правотворческие ошибки характерны в большей степени для тех органов власти, в которых не осуществляется правовой мониторинг, где не созданы серьезные юридические службы.

Помимо этого, нельзя использовать не утвердившиеся, как в юридической науке, так и на практике иностранные термины, что также приводит к ошибочным, не верным действиям, направленным на подготовку необходимых дефиниций, то есть к ошибочному правовому выбору. Поэтому, если есть возможность применения русского слова, то ее нельзя упускать. Целесообразно использовать только такие иностранные термины, у которых нет замены в русском языке и которые легко воспримут не только юристы-профессионалы, но и граждане. Таким образом, следует заимствовать только ясные, не двусмысленные иностранные термины, которые понятны гражданам, а их формулировки не вызывают никаких сомнений. Отступление от данного требования приводит к такой правотворческой ошибке как неясность норм права.

В юридической науке неоднократно звучала идея о необходимости разработки терминологического словаря, содержащего официальные дефиниции, которые бы использовали все «нормодатели».

Помимо этого, важнейшим требованием, предъявляемым к расположению в тексте проекта нормативного акта норм-дефиниций, является их помещение только в начале нормативного документа. Конечно, расположение норм-дефиниций в конце нормативного акта может показаться не такой уж серьезной ошибкой, но к чему это приведет? Люди, которые думают и говорят на русском языке, начинают читать, как правило, документы сначала, а не с конца, поэтому и нормы-дефиниции следует располагать в начале нормативных актов. Выполнение данного правила будет способствует ясному пониманию текста нормативного акта, логической завершенности его нормативных предписаний.

Если в нормативном акте используется большое количество дефиниций, то их следует поместить в одной статье нормативного акта, расположенной в начале нормативного акта, иначе это можно рассматривать как правотворческую ошибку.

д) Ясность.

Текст нормативного акта должен быть написан ясным, доступным и убедительным языком, что в итоге составит такой стиль нормативных актов, который будет способствовать наибольшей убедительности содержащихся в них нормативных предписаний. Нормы права должны быть понятны всем гражданам, а не только специалистам.

Соблюдение требования ясности, предъявляемого к языку закона предотвратит возможность расширительного толкования норм права, что в итоге может привести к искажению содержания, то есть «духа» нормативного акта. Так, например, в связи с возникающими в судебной практике вопросами, связанными с применением неясных положений Налогового кодекса Российской Федерации о налоге на добычу полезных ископаемых, налоговая база по которым определяется исходя из их стоимости Арбитражный Суд Российской Федерации вынужден был принять акт официального толкования права в форме Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах, связанных с применением положений Налогового кодекса Российской Федерации о налоге на добычу полезных ископаемых, налоговая база по которым определяется исходя из их стоимости».

Нельзя применять также синонимичные юридические термины. Данное требование вытекает из того, что одни и те же явления могут раскрываться с помощью разных понятий. Использование таких терминов – это серьезная правотворческая ошибка.

Юридический язык – это язык определенных «штампов», этим он отличается от литературного языка, именно эта особенность предотвращает нормы права как от расширительного толкования, так и правотворческих ошибок.

е) Конкретность.

В период построения и регламентации новых общественных отношений в области экономики, политики, социальной сферы и т. п. законодатели, пытаясь показать себя демократами, и гуманистами, стремятся приукрасить свои нормативные установки, поэтому они часто стараются придать им торжественность, некую помпезность, в результате чего на свет появляются декларативные нормы. Такие результаты нормотворчества, как правило, не регулируют общественные отношения, а только закрепляют определенные нормы-декларации, которые также называют лозунгами. Однако декларативные нормы не всегда являются правотворческими ошибками, они иной раз необходимы, поскольку способствуют разъяснению целей и мотивов нормативного акта. Тем не менее, помещать их в месте с нормативным материалом не представляется целесообразным, поэтому законодатели используют правовые конструкции, состоящие из вступительная части (преамбулы), в которой закрепляются декларативные предписания и основной, то есть нормативной части документа.

Правотворческая ошибка проявляется когда нормы-декларации, помещенные в нормативную часть документов тормозят развитие и динамичность норм права, поскольку лозунговый, декларативный характер нормативных предписаний вызывает необходимость официального толкования предписаний данных актов.

Помимо этого в проектах законов и подзаконных актов не должны содержаться различные пожелания, советы, а также рассуждения, что также является ошибочным явлением.

Проект нормативного акта, выступает определенным жанром языкового произведения, поэтому он должен быть написан на общепринятом государственном языке. В связи с этим конкретность нормативных предписаний является одним из значимых требований, предъявляемых к языку закона, так как его выполнение защищает нормативные предписания от такой правотворческой ошибки, как декларативность стиля изложения, от использования ненужных фраз и предложений, загромождающих тексты нормативных документов.

ё) Непротиворечивость.

Непротиворечивость нормативного документа – это одно из главных требований, предъявляемых к тексту нормативного акта. Противоречивость нормативного акта является серьезной ошибкой законодателя, так как способствует возникновению коллизий норм, нарушает логическое построение нормативного материала, что в итоге не только затрудняет применение этого акта, которое становится невозможным без дополнительного толкования, но и приводит к тому, что акт полностью либо частично будет признан незаконным.

В свою очередь, противоречия можно классифицировать на явные, т.е. видимые, легко обнаруживаемые, а также скрытые, которые трудно распознать при первом прочтении акта и которые проявляются в процессе его реализации. Кроме этого, следует выделить и кажущиеся противоречия, возникающие при невнимательном, как правило, первом прочтении нормативного документа.

Следующую группу требований составляюттребования, предъявляемые к структуре нормативных актов.Здесь можно выделить такие правила.

а) Требования, предъявляемые к реквизитам нормативных актов.

1) На первом листе нормативного документа в соответствии Государственным стандартом организационно-распорядительной документации должны быть указаны: форма (вид) документа; его название, кратко раскрывающее его содержание; название органа власти, принявшего нормативный акт; дата принятия акта; порядковый номер; изображение Государственного герба Российской Федерации.

2) В конце документа указывается место его принятия; ставится подпись лица, принявшего акт, включающая личную подпись (только на подлиннике), его фамилию, инициалы.

Несоблюдение данных требований – это серьезная ошибка законодателя, а ее результат признание акта ничтожным, то есть недействительным, а значит и не влекущим правовых последствий. Однако, несмотря на важность и серьезность последствий несоблюдения данного требования, такая правотворческая ошибка легко устранима.

б) Требования, предъявляемые к преамбулам нормативных актов.

Преамбулы, то есть вступительные части нормативных актов создаются законодателями в тех случаях, когда существует необходимость разъяснения целей и мотивов принятия нормативного акта. В преамбуле отмечается актуальность принимаемого акта, обозначается политическая обстановка, причины принятия акта, правовые последствия его принятия. При этом, обозначая причины принятия того или иного законопроекта, следует использовать унифицированные термины. Так, например, в проекте федерального закона «О разведении и содержании собак агрессивных пород в Российской Федерации» инициированного в Государственную Думу говорится, что «на территории России собаки бойцовых пород атакуют людей с угрожающей частотой». По нашему мнению, данный термин более приемлем для такой науки как физика, поэтому его нельзя использовать в тексте нормативного документа.

Также необходимо отметить, что не следует включать во вступительную часть нормативные положения, что также является правотворческой ошибкой. Помимо этого, не следует помещать в преамбулах требования к отдельным субъектам правоотношений, перечень актов, подлежащих отмене или внесению в них изменений и дополнений, нормы-дефиниции. Последние, целесообразно формулировать в отдельной статье нормативного акта (пункте). В преамбулах не должно присутствовать и деление на статьи, пункты и подпункты.

Несоблюдение данного требования, несомненно, приведет к логико-структурным правотворческим ошибкам, что в результате затруднит применение нормативного акта.

в) Требования, предъявляемые к структурному построению нормативного материала.

Нормы права, содержащиеся в законах и подзаконных актахдолжны излагаться не сплошным текстом, для более четкого и ясного их понимания нормативные акты подразделяются на составные части. К примеру, в законах, - это разделы, главы, статьи, части статей, абзацы. Помимо этого разграничения, кодексы подразделяются также на общую и особенную части. А такие ведомственные нормативные акты, как приказы структурно состоят из: пунктов, подпунктов и абзацев. Положения, инструкции, правила подразделяются на: главы, пункты, подпункты, абзацы. Нумерация глав производится римскими цифрами, а пунктов и подпунктов – арабскими цифрами с точкой. Номер главы и пункта должен состоять из одного числа: I; X; 5; 12. Нумерация пунктов по тексту проекта является сквозной. Номер подпункта включает в себя номер соответствующего пункта и номер собственно подпункта, которые разделяются точкой. Например, 1.1; 2.5. При более мелком делении допускается буквенное обозначение абзацев, отделенных от текста абзацев круглой скобкой, например: а), б). Главы должны иметь заголовок, отражающий в краткой форме их содержание.

г) Требования, предъявляемые к приложениям нормативных актов. Приложения располагаются после текста нормативного документа, им присваивается соответствующий порядковый номер, он обозначается арабскими цифрами. Если в проекте нормативного акта приводятся таблицы, графики, образцы документов, бланки, то они помещаются в приложениях и в тексте проекта делаются ссылки на них. Помещение в текст нормативного акта таблиц, графиков и т. п. можно также отнести к правотворческим ошибкам, которые допускают в большинстве своем разработчики норм права низкой квалификации.

По нашему мнению, решать вопрос о подготовке квалифицированных специалистов следует на федеральном уровне. В современных условиях увеличения нагрузки на законодателя нужны только квалифицированные специалисты, обладающие необходимыми знаниями, умениями, а также навыками осуществления правотворческой деятельности. В этом отношении не лишним будет обращение к опыту Саратовской государственной академии права, где еще в 1999 году был образован Поволжский региональный институт законотворческой деятельности, в структуру которого входит факультет нормотворческой деятельности. Актуальность создания таких факультетов очевидна, поскольку сейчас обучение юристов ориентируется на подготовку в основном правоприменителей, а не специалистов в области правотворчества.

Однако, несмотря на то, что в последнее годы субъектный состав разработчиков норм права значительно увеличился, качество нормативных актов от этого не стало лучше. Квалифицированных «правотворцев» не так уж много. Низкая квалификация разработчиков норм права прямо отражается на результатах правотворчества, как на качестве, так и эффективности нормативных актов, которые нередко изобилуют правотворческими ошибками.

Последние, создают определенную микросреду негативных правил поведения, то есть норм, содержащих различные правотворческие ошибки, которые выступают не как эталоны человеческого поведения, но даже иной раз и как его антиподы, иными словами «неправо», имея серьезные качественные недостатки, то есть не соответствуют нормативно установленным, либо доктринально обоснованным определенным стандартам. Несмотря на их незначительность, что может показаться на первый взгляд, они могут привести к печальным правовым результатам. Как показывает практика, цепочка на этом не прекращается, правотворческие ошибки вызывают практически цепную реакцию, они корреспондируются в ошибки правоприменителей различного уровня. Так, например, «допущенные при производстве предварительного следствия ошибки часто приводят к ошибкам в судебном следствии и влияют на постановление неправосудного приговора. В результате уголовное дело годами пересматривает в вышестоящих инстанциях»⁹¹. В итоге это приводит не только к правовым, но и иным социальным последствиям, что сказывается на обеспечении и защите прав и свобод человека и гражданина, потом на установлении различных правовых режимов, потом режима законности, правопорядка, а затем уже и общественного порядка.

В этой связи, в ближайшее время на государственном уровне следует решить проблему подготовки высококвалифицированных специалистов создателей норм права. При этом первой ступенью в решении данной проблемы является включение в учебные планы юридических вузов и факультетов курса нормографии, учебной дисциплины, изучающей проблемы теории и практики нормотворчества и нормотворческой техники. Однако «Нормография» - это не просто учебная дисциплина и научная школа, котораясочетает в себе теоретическую, прикладную и методологическую проблематику, связанную с нормотворчеством, а самостоятельное научное направление, которое претендует называться юридической наукой. Такая наука будет носить в основном прикладной характер не только для общей теории права, но и для таких отраслевых юридических наук, как: конституционное, административное, муниципальное и трудовое право. На Западе такая наука уже существует, у нас же она находится лишь на стадии становления. В этом направлении российским ученым еще много нужно поработать. Необходимо обобщить ранее накопленный нормотворческий положительный опыт, выработать конкретные критерии качества различных нормативных актов, современные научно обоснованные методики подготовки всех видов нормативных документов, изучить нормотворческую практику зарубежных стран, что также способствует предотвращению возможных правотворческих ошибок.

Тем не менее, в заключении следует сказать, несмотря на то, что на протяжении настоящей статьи позициировалась важность соблюдения требований, предъявляемых к нормативным актам, отмечалось, что данные правила, то есть их выполнение, способны стать определенным правовым заслоном от правотворческих ошибок (гносеологических, компетенционных, логико-структурных, лингвистических и др.) как непреднамеренных, так и запланированных лоббистами правовых изъянов. Однако перечисленные выше требования, с точки зрения истории, не являются каноническими правилами. Данная мысль основана, прежде всего, на историческом опыте, который свидетельствует, что не существует правил, даже если они и закреплены нормативно, которые пригодны во всех случаях.

Между тем, соблюдение законодателем перечисленных выше требований, несомненно, поможет повышению качества нормативных актов, предотвратит различные правотворческие ошибки, поскольку данные правила, в большинстве своем, вытекают из действующего законодательства, а также из теоретических положений, которые прошили необходимую проверку временем, поэтому они послужат основой для проведения мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Хотя, увеличение правил законодательной техники приведет и к увеличению числа правотворческих ошибок.

С другой стороны, вовремя выявленные ошибки способствуют дальнейшей работе законодателя по их устранению. Проблема возникает, когда ошибки сразу не видны и необходимо время на их выявление. В этой связи, следует разработать специальные методики как выявления, так и устранения правотворческих ошибок.

По существу перечисленные выше требования выступают определенными гарантами обеспечения законности нормативных актов, что в итоге способствует осуществлению главной задачи государства - реализации прав и свобод человека и гражданина. Из этого следует, что в условиях интенсивности трансформирования правового регулирования, в целях обеспечения единого правового пространства законодателю необходимо опираться на перечисленные выше требования-гарантии как в подготовительный период, то есть перед подготовкой нормативного акта, так и в процессе его создания, но этого также будет недостаточно. По нашему мнению, система гарантий законности за нормативными актами должна включать в себя следующие элементы:

- нормы федерального закона, регламентирующие нормотворческий процесс;

- требования законности, вытекающие как из законодательства, так и юридической науки;

- систему правового мониторинга, включающую в себя мониторинг законодательства, нормотворчества и правоприменительной практики;

- юридическую ответственность органов власти и должностных лиц за умышленное принятие ничтожных (незаконных) нормативных актов⁹².

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Процесс изменения большинства сторон жизни и деятельности российского общества, обусловленный сменой общественного и государственного строя, реанимированием частной собственности, децентрализацией общества, реализацией принципов федерализма и другими факторами привел к осуществлению и правовой реформы. При этом значительные изменения, связаны и с нормотворческой деятельностью и его результатами. Ни для кого не секрет, что сегодня федеральное законотворчество переживают настоящий бум. Наблюдается создание новых отраслей права и отраслей законодательства. С 1990 г. было принято более тысячи законопроектов. При этом, тенденции, связанные с сокращением данного вида юридической деятельности не прослеживается, а наоборот факты свительствуют о расширении масштабов нормотворческого процесса.

Несмотря на то, что существенные изменения в российской государственности предъявляют современные требования к различным видам нормотворческого процесса действующее законодательство часто страдает такими пороками, как: коллизии, пробелы, нарушение законности, техническое несовершенство и т. п. Еще худшее положение наблюдается в региональном нормотворчестве. Так, по данным Министерства юстиции Российской Федерации в 19 из 21 республик-субъектов Федерации, были приняты конституционные акты, противоречащие Конституции Российской Федерации.

Много эмпирических проблем связано также с ведомственным нормотворчеством, так как ведомственные нормативные акты не всегда являются образцом законности, нередко они возлагают обязанности, как на органы государственной власти, государственных служащих, так и на граждан, что и создает определенные проблемы в сфере охраны и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Много вопросов связано с проблемой выбора форм ведомственных нормативных актов, так как они не закреплены федеральным законом и в различных федеральных органах исполнительной власти действуют свои правила подготовки ведомственных нормативных актов. Важной проблемой системы законодательства является правовая нестабильность, поскольку в отдельные ведомственные нормативные акты внесено большое количество различных изменений и дополнений. Естественно, что разобраться в них не под силу даже опытным юристам. В связи с этим Министерством юстиции Российской Федерации и другими федеральными министерствами проводится значительная работа по систематизации (консолидации, кодификации) ведомственных нормативных актов. Тем не менее, на сегодняшний день продолжают действовать ведомственные нормативные акты, не соответствующие нормам морали, современным общественным отношениям. Остается значительным объем ведомственных актов, противоречащих правилам, приемам и средствам законодательной техники, что приводит к серьезным правотворческим ошибкам, в результате чего нарушается весь процесс правообразования. Не на должном уровне находится и локальное нормотворчество. Зачастую корпоративные акты противоречат нормам и принципам Конституции и другим нормативным актам Российской Федерации. Масса вопросов связана и с нормотворческой деятельностью органов муниципальной власти. Это обусловлено, не только низким уровнем подготовки муниципальных служащих, но и федеративной природой современного государства, так как федеральные интересы порой расходятся с муниципальными проблемами. Фактом является недооценка значения органов местного самоуправления, их роли в регулировании местных отношений. В сфере муниципального нормотворчества просматриваются факты, говорящие о несогласованности федерального центра, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Столь нерадостные результаты говорят о том, что реформировать правовую систему реально, возможно только осуществляя государственную политику, направленную на законодательное упорядочение всех видов нормотворческого процесса. При этом осуществить, данные реформы возможно только при качественном повышении уровня правовой культуры всего корпуса государственных служащих. В связи с этим необходимо на юридических факультетах высших учебных заведений и на курсах повышения квалификации государственных служащих ввести учебный курс под названием "Нормография», тогда в своей работе нормодатели будут опираться на общие и ведомственные принципы нормотворчества, а также специальные требования, предъявляемые к нормативным актам. Субъектов нормотворчества и субъектов, обеспечивающих нормотворческий процесс необходимо готовить специально, на основе современных программ и методик.

Из этого следует, что если будет вводиться учебная дисциплина, то и подходы к ней должны быть научно обоснованными. Сегодня проблема теории нормотворчества уже явно выходит за пределы курса общей теории права и государства. В связи с этим автор этого пособия говорит о необходимости сосредоточения в рамках отдельной науки системы научно обоснованных знаний о нормотворчестве, которые и составят предмет самостоятельной науки – нормографии. Данная наука и естественно, учебная дисциплина, займет достойное место в системе юридических наук, поскольку, наподобие правовой герменевтики, правовой компаративистики и других прикладных наук будет носить вспомогательный характер по отношению как к общей теории права и государства, так и к отраслевым наукам (конституционному праву, административному праву, муниципальному праву, трудовому праву).

Настоящее пособие носит название «Введение в нормографию», в связи с этим оно не претендует на роль методических рекомендаций, применяемых при подготовке всех видов нормативных актов, так как не существуют клише законодательной техники приемлемые во всех ситуациях. Тем не менее, рассмотренные в данном пособии средства законодательной техники, требования, предъявляемых к проектам нормативных актов и основные способы изложения нормативных документов, несомненно, окажут существенную помощь депутатам федеральных, региональных, местных органов власти, должностным лицам, занимающимся подготовкой и принятием различных видов проектов нормативных актов, а также студентам, аспирантам, докторантам, преподавателям и всех, кто интересуется проблемами нормотворчества и юридической техники.

В приложении содержатся не абстрактные образцы документов, необходимые для внесения в законодательный орган вместе с федеральными законами, а реальный набор документов совместно с авторским проектом федерального закона «О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти». Принять такой видовой федеральный закон парламентариям, по мнению автора, необходимо одним пакетом с федеральным законом «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» и законом «О Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации».

ПРИЛОЖЕНИЕ

Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации»

В современных условиях проведения административной реформы ведомственным нормативным актам уделяется особое значение. Это обуславливается в первую очередь тем, что построение четкой вертикали государственных органов, направленное на усиление президентской власти с целью установления режима законности в России, реально опирается на действие ведомственных нормативных актов. Свидетельством тому служит Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», где отмечается, что «федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности».

Однако здесь сразу возникает проблема определения полномочий субъектов ведомственного нормотворчества, поскольку иной раз министерства и ведомства выходят за рамки своей компетенции, принимая нормы, не конкретизирующие законы, нормативные акты Президента Российской Федерации и Правительства, а «первичные» нормы.

В связи с этим актуальной проблемой является законность ведомственных нормативных актов. Необходимо на уровне федерального закона закрепить требования, предъявляемые к ведомственным нормативным актам. Главное, чтобы данные акты принимались на основании и во исполнение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и нормативных актов Правительства и не ограничивали права и свободы граждан. В современной ситуации ведомственные нормативные акты иной раз возлагают обязанности, как на органы государственной власти, государственных служащих, так и на граждан, что создает определенные проблемы в сфере охраны и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Российская Федерация в отличие от большинства правовых государств не имеет единых, закрепленных федеральным законом правил подготовки и принятия ведомственных нормативных актов. Данный пробел в законодательном регулировании отчасти заполняется такими актами, как: Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правила подготовки ведомственных нормативных актов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009. Такая регламентация не основательна, поскольку осуществляется подзаконными актами, носящими фактически временный характер.

Тем не менее, если совершить экскурс в недавнее прошлое, то можно констатировать, что нормотворческие полномочия министерств в бывшем СССР были регламентированы более основательно, чем сегодня, поскольку право издания приказов министерствам и ведомствам было установлено статьей 17 Общего положения о министерствах СССР 1967 года⁹³. Нормотворческая компетенция определялась не многочисленными актами различной юридической силы, как сегодня, а конкретным документом, что, несомненно, оказывало существенную помощь правоприменителям.

В связи с этим, актуальной проблемой является разработка и принятие сводного, кодифицированного акта, а именно, федерального закона, регламентирующего нормотворческую деятельность всех федеральных органов исполнительной власти. Инициируемым законом необходимо определить порядок осуществления нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, виды ведомственных нормативных актов, порядок их опубликования и вступления в юридическую силу.

Кроме этого, как показывают данные статистики, на сегодняшний день объем ведомственных нормативных актов в системе правового регулирования непомерно велик. Так, по экспертным оценкам он составляет более 60000, а в государственном реестре числится чуть более 3000 ведомственных нормативных актов.

Серьезные проблемы в правовом регулировании возникают также из-за правовой нестабильности, поскольку в ведомственные нормативные акты, которые только, что вступили в юридическую силу, часто вносятся существенные добавления и изменения. Так, на сегодняшний день действуют ведомственные нормативные акты, в которые внесено более 40 изменений и дополнений. Естественно, что разобраться в них не под силу даже опытным юристам. Подобные факты приводят к правовому дисбалансу и как результат к сбоям в формировании российской правовой системы.

В связи с этим, необходимо провести серьезную, большую по объему, работу по систематизации (консолидации, кодификации и т. д.) ведомственных нормативных актов.

Помимо этого, у государственных служащих в министерствах нередко возникают проблемы, связанные с выбором формы ведомственного нормативного акта. Как правило, они появляются в связи с тем, что формы ведомственных нормативных актов, как и порядок осуществления систематизации ведомственных актов не закреплены на уровне федерального закона и в различных федеральных министерствах действуют свои правила подготовки ведомственных нормативных актов. Во многих федеральных органах исполнительной власти не отлажена система учета и хранения ведомственных нормативных актов. В результате это приводит к неразберихе в правоприменительной деятельности, так как большое разнообразие форм ведомственных нормативных актов затрудняет их поиск.

Много проблем связано и с содержанием ведомственных нормативных актов, так как еще продолжают действовать ведомственные нормативные акты, не соответствующие нормам морали, современным общественным отношениям, что наносит серьезный удар по формированию современной правовой системы, по демократизации государства. Не во всех министерствах осуществлена работа по приведению ведомственных нормативных актов в соответствие с международными стандартами в области прав и свобод человека и гражданина. Нередко действуют ведомственные нормативные акты несоответствующие нормам российского законодательства. В связи с этим, важное значение, имеет закрепление на уровне федерального закона общих для всех федеральных органов исполнительной власти принципов нормотворческой деятельности, на которые будут опираться разработчики нормативных актов.

Актуальными на сегодняшний день являются вопросы, касающиеся технико-юридической стороны ведомственных нормативных актов, поскольку значительным еще остается объем данных актов, противоречащих правилам, приемам и средствам юридической техники. Довольно часто в ведомственных нормативных актах отсутствует сам механизм для выполнения того или иного нормативного документа. Указанные факты говорят о необходимости совершенствования всей системы контроля за ведомственными нормативными актами и закрепления данного вида деятельности на уровне акта, обладающего высшей юридической силой. Так, например, Министерство юстиции Российской Федерации, которое осуществляет контрольные и регистрационные функции за ведомственными нормативными актами, после проведения правовой экспертизы ведомственного нормативного акта может отказать федеральному органу исполнительной власти в регистрации нормативного акта в случаях, если, акт ущемляет права и свободы граждан или возлагает на них обязанности непредусмотренные законодательством, либо - выходит за пределы компетенции органа, его принявшего, не согласован с заинтересованными министерствами и ведомствами.

Но на практике появляются и другие, не перечисленные здесь причины, по которым ведомственные нормативные акты не регистрируются. Анализ книг учета регистрации ведомственных нормативных актов выявил ряд причин не указанных в законодательстве, на основании которых нормативным документам было отказано в государственной регистрации. Например, в заключениях о регистрации содержались следующие формулировки: «акт носит ведомственный характер" или "акт носит нормативно-технический характер".

В связи с тем, что практически невозможно найти ведомственный нормативный акт, который бы прямо, косвенно, либо опосредованно не выходил на проблему прав и свобод человека и гражданина практическое решение обозначенных проблем видится в следующем. Необходимо внести соответствующие изменения в законодательство, то есть все ведомственные нормативные акты должны проходить процедуру государственной регистрации.

На основании сказанного следует вывод о необходимости обсуждения и принятия данного проекта федерального закона «О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти», поскольку отсутствие такого жизненно необходимого федерального закона является пробелом в праве и негативно влияет на осуществление правового регулирования.

Целью данного закона является упорядочение нормотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти, повышение эффективности данного вида деятельности и качества ведомственных нормативных актов.

Предметом законодательного регулирования данного закона должны быть вопросы, касающиеся порядка осуществления нормотворческих функций федеральными органами исполнительной власти, виды ведомственных нормативных актов, порядок их опубликования и вступления в юридическую силу, толкования, а также регламентация порядка их хранения и других видов систематизации.

Возможность альтернативного регулированиярассматриваемого федерального законабыла бы вероятна, если бы в федеральном законе, прошедшем первое чтение в Государственной Думе Федерального Собрания, регламентирующим подготовку нормативных актов в Российской Федерации, содержались бы нормы о ведомственных нормативных актах.

Структура данного федерального закона состоит из двенадцати глав.

В главе 1 «Общие положения» определен предмет регулирования и цели настоящего Закона, содержатся дефиниции основных понятий, применяемых в настоящем Законе, закреплены правовые основы разработки и принятия ведомственных нормативных актов, принципы нормотворчества, нормотворческие функции федеральных органов исполнительной власти, а также субъекты нормотворческой инициативыфедеральных органов исполнительной власти, установлена системанормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

Вовторой главе «Прогнозирование и планирование в ведомственном нормотворчестве» раскрываются понятие и задачи прогнозирования в ведомственном нормотворчестве, регламентируется порядок осуществления прогнозов в ведомственном нормотворчестве, подготовки планирующих документов и порядок отчетности по данным планам.

В главе 3 «Подготовка нормативных актов» регламентированы стадии подготовки ведомственных нормативных актов, определен статус экспертов проектов нормативных актов и срокиподготовки проектов нормативных актов, установлен порядокподготовки альтернативных проектов ведомственных нормативных актов.

В главе 4«Согласование и визирование проектов нормативных актов» регламентируется порядок согласования и визирования проектов ведомственных нормативных актов, а также порядок подписания (утверждения)проектов ведомственных нормативных актовруководителями федеральных органов исполнительной власти, либо лицами, исполняющими их обязанности. Помимо этого в пункте 7. данной главы установлены условия, при которых руководитель федерального органа исполнительной власти несет персональную ответственность.

В главе 5 «Оформление ведомственных нормативных актов»закреплен порядокоформления реквизитов ведомственных нормативных актов,требования к структуре, языку ведомственных нормативных актов, а также к наименованиям государственных органов, предприятий, учреждений, организаций и должностей, употребляемым в ведомственных нормативных актах.

В главе 6 «Государственнаярегистрация ведомственных нормативных актов» определен круг субъектов государственной регистрации ведомственных нормативных актов, структура государственной регистрации ведомственных нормативных актов, установлен порядок и сроки представления документов на государственную регистрацию, определен круг случаев отказа в государственной регистрации ведомственных нормативных актов, регламентирован порядок обжалования отказа в государственной регистрации ведомственных нормативных актов.

В главе 7. «Опубликование и вступление в юридическую силу ведомственных нормативных актов»регламентированыоснования и порядок опубликования ведомственных нормативных актов, установлены официальные источники их опубликования, порядок вступления в юридическую силу ведомственных нормативных актов.

В главе 8 «Толкование ведомственных нормативных актов» раскрывается понятие толкования ведомственных нормативных актов, его виды и пределы, определен порядок осуществления запросов о толковании ведомственных нормативных актов.

Глава 9, посвящена систематизации ведомственных нормативных актов, в ней определены субъекты, виды систематизации ведомственных нормативных актов, порядок издания сборников актов официального толкования ведомственных нормативных актов, а также порядок учета и ведомственных нормативных актов в федеральных органах исполнительной власти.

В главе 10, закреплен порядок финансирования нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти.

В главе 11 «Контроль за нормотворческой деятельностью и нормативными актами федеральных органов исполнительной власти» закреплена система контроля за ведомственным нормотворчеством и законностью ведомственных нормативных актов, определены субъекты и виды, а также порядок осуществления контроля за нормотворческой деятельностью федеральных органов исполнительной власти, регламентирован порядок координации контроля за ведомственным нормотворчеством и за законностью ведомственных нормативных актов.

В главе 12 «Заключительные положения» определен порядок вступления в юридическую силу настоящего закона, а также порядок приведения ведомственных нормативных актов в соответствие с настоящим Законом.

Автор инициативного проекта:

профессор кафедры теории права и сравнительного правоведения Государственного университета - Высшая школа экономики, доктор юридических наук Ю.Г. Арзамасов

Перечень нормативных актов подлежащих отмене в связи с принятием федерального закона «О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации»

1. Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»;
2. Правила подготовки ведомственных нормативных актов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.