Понятие и виды связей между нормативными правовыми актами

Весьма важным элементом законодательной техники являет­ся система связей между нормативными правовыми актами и от­дельными нормами права, которые позволяют избежать повторов, дублирования и перенасыщения правового материала.

В литературе выделяют следующие виды таких связей:

1) отсылки;

2) бланкетные нормы;

3) предписания принять какой-либо нормативный правовой акт или осуществить правовое регулирование определенной об­ласти общественных отношений;

4) указание на более высокий или равный по юридической силе законодательный акт, во исполнение которого принят закон.

Отсылочные нормы

Отсылки являются наиболее распространенным видом связи нормативных правовых актов. Отсылки можно классифицировать следующим образом:

1. По юридической силе нормативных правовых актов, к кото­рым делается отсылка:

а) отсылки к нормативным правовым актам более высокой юридической силы;

б) отсылки к нормативным правовым актам равной юриди­ческой силы;

в) отсылки к нормативным правовым актам более низкой юри­дической силы.

2. По степени конкретизации:

а) отсылки к неопределенному законодательному акту;

Пример: «Избирательное объединение — политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической пар­тии, имеющие в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня» (пункт 25 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях из­бирательных прав и права на участие в референдуме граж­дан Российской Федерации»).

б) отсылки к определенному законодательному акту;

Пример: «Отношения, связанные с назначением, подготовкой и проведением референдума Российской Федерации, регу­лируются Конституцией РФ, Федеральным конституцион­ным законом «О референдуме РФ» и настоящим законом» (пункт 2 статьи 11 вышеназванного Федерального закона);

в) отсылки к отдельным нормам права;

Пример: «Документы, указанные в пунктах 1—3 настоящей статьи, кандидат (кроме кандидата, выдвинутого в списке канди­датов) обязан представить лично» (пункт 5 статьи 33 выше­названного Федерального закона).

3. По сфере действия нормативных правовых актов, к которым делается отсылка:

а) отсылки к нормативным правовым актам субъектов Рос­сийской Федерации;

Пример: «Законом субъекта Российской Федерации может быть установлено, что на выборах в представительные органы муниципальных образований при определенном числе из­бирателей в избирательном округе (но не более пяти тысяч избирателей) зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной службе, на время их участия в выборах могут не освобождаться от выполнения должностных или служебных обязанностей» (пункт 2 статьи 40 вышеназван­ного Федерального закона).

б) отсылки к федеральным нормативным правовым актам;

Пример: «Федеральным законом инициатива проведения референ­дума может быть предоставлена иным субъектам» (пункт 2 статьи 14 Федерального закона);

в) отсылки к международным нормативным правовым актам и договорам;

Пример: «На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностран­ные граждане, постоянно проживающие на территории со­ответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными...» (пункт 10 статьи 4 Феде­рального закона).

Малоисследованным является вопрос о том, в каких случаях использование отсылки является оправданным и необходимым. Выделяют два таких случая:

1) когда нормативное предписание, на которое ссылается за­конодатель, находится в другом нормативном правовом акте, вы­падающем из общей связи нормативных актов, и самим интер­претатором может быть не обнаружен;

2) когда законодатель хотел особо подчеркнуть важность нор­мативных предписаний, находящихся за пределами данного за­кона, при применении норм проектируемого закона.

Данный список может быть расширен. Так, оправданно ис­пользование отсылок с целью избежание дублирования право­вых предписаний. В то же время возникает опасность злоупотре­блений отсылками, что нередко встречается в законодательстве. Примером может служить такая отсылка: «Лица путем насилия, обмана, угроз, подлога или иным способом препятствующие сво­бодному осуществлению гражданином РФ права избирать и быть избранным... несут уголовную, административную либо иную от­ветственность в соответствии с федеральными законами». Данное положение несет лишь информационную нагрузку, но никак не регулятивную или охранительную.

Распространенными ошибками при изложений отсылочных норм являются:

- формулирование отсылки к правовой норме, которая, в свою очередь, содержит отсылку;

- отсылка к нормативному правовому акту, который уже при­знан утратившим силу;

- неправильное указание реквизитов, в том числе наименования, нормативного правового акта, к которому делается отсылка.

Неправильное построение отсылочных норм приводит к несогласованности проектируемого акта с действующим законода­тельством, правовое регулирование становится разбалансированным и противоречивым.

Иные способы связи

Бланкетные нормы, как и отсылочные, не содержат в своей структуре полного изложения тех или иных предписаний, но ука­зывают на другие правовые установления, которые приняты или могут быть приняты. Отличие бланкетных норм от отсылочных состоит в том, что если любую отсылочную норму можно сформу­лировать как определенную, включив в нее соответствующие час­ти других правовых норм, то с бланкетной нормой этого сделать нельзя, поскольку такие части могут не существовать (например, правила пользования служебным транспортом).

Пример: «Нарушение ветеринарных правил, повлекшее распро­странение эпизоотии или иные тяжкие последствия, - на­казывается...» (часть 1 статьи 249 УК РФ).

Довольно часто в законах и подзаконных актах содержатся нор­мативные предписания уполномоченным органам принять или разработать тот или иной нормативный правовой акт или осущес­твить правовое регулирование определенной области обществен­ных отношений. Подобные предписания могут также содержать указание на сроки принятия необходимых актов и их форму.

Пример: «Поручить Правительству Российской Федерации раз­работать нормативные правовые акты, предусмотренные настоящим Федеральным законом, и привести свои нор­мативные правовые акты в соответствие с настоящим Фе­деральным законом» (пункт 4 статьи 30 ФЗ от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»).

Выделяют следующие требования формулирования поручений-предписаний принять нормативные правовые акты:

- в поручениях указывать только вопросы, требующие норма­тивно-правового регулирования;

- называть орган, которому предлагается подготовить соот­ветствующий нормативно-правовой акт;

- устанавливать дату и срок, в течение которого органы должны подготовить и принять соответствующий нормативно-правовой акт.

Указание на нормативный правовой акт, во исполнение ко­торого принят тот или иной закон или подзаконный акт, также имеет большое значение. Такие указа­ния закрепляют иерархические связи между нормативными пра­вовыми актами, определяют законодательную основу действую­щих актов, фиксируют наиболее глубокую степень связанности между нормативными правовыми актами, регулирующими одну сферу общественных отношений.

Пример: «Настоящий Федеральный конституционный закон в соответствии с частью 2 статьи 65 Конституции Российской Федерации устанавливает основные условия и процедуру принятия в Российскую Федерацию и образования в ее со­ставе нового субъекта Российской Федерации» (преамбула Федерального конституционного закона от 17.12.2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Фе­дерации»).

Данный способ связи между нормативными правовыми акта­ми в большей степени характерен для подзаконных норматив­ных правовых актов, нежели для законов. Учитывая, что подзаконные акты принимаются именно в развитие положе­ний законов, такое указание на нормативный правовой акт, во исполнение которого принят подзаконный акт, является обяза­тельным.