Лекция 3. Источники конституционного права

Источник права в теории государства и права принято рассматривать в двух аспектах. Под источником права в широком смысле понимается совокупность потребностей гражданского общества в правовом регулирова­нии отношений на конкретном этапе исторического развития. В узком, юридическом смысле термина источниками права признаются официальные государственные формы выражения юридических норм, т.е. официальные письменные документы, из­данные от имени государства, в которых фиксируется содержание отдельных норм, институтов и отраслей права.

Источники конституционного права носят как писаный, так и неписаный характер, они состоят из нормативных правовых актов, общих принципов права, естественного права, обычаев, судебных прецедентов и определенных международно-правовых актов.

Источники конституционного права образуют две основные сферы: естественное право и позитивное право. Естественное право происходит из природы человека, человеческого разума, всеобщих нравственных принципов, поэтому оно разумно и справедливо, вечно и неизменно, распространяется на все времена и народы. Естественные законы – это прирожденные неотчуждаемые права человека; их охрана должна быть целью любого государства, поэтому позитивное право, противоречащее требованиям естественного, должно быть заменено на такое, которое бы основывалось на естественных законах, способствовало реализации идей и принципов естественного права. Только в этом случае позитивное право может рассматриваться как разумное и справедливое. Естественное право – это этический идеал позитивного права, и в настоящее время нормы естественного права частично содержатся в позитивном праве. В частности, в Декларации прав и свобод человека (принята Съездом народных депутатов СССР 5 сентября 1991 г. N 2393-I) говорится о «естественных, неотъемлемых и ненарушимых правах и свободах». В статье 2 Конституции РФ закреплено, что «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Часть 2 статьи 17 Конституции РФ устанавливает, что «основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения».

В области позитивного права можно выделить следующие источники конституционного права.

1. Конституции.Это основнойисточник позитивного конституционного права, основной закон государства. Может существовать как в писаной (кодифицированной), так и в неписаной форме (в Великобритании, например). Конституция (constitutio — «устройство») устанавливает базовые нормы и принципы системы права, из которых затем развивается детальное правовое регулирование в рамках специальных отраслей.

В Российской Федерации действует Конституция, которая была принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. и вступила в силу со дня официального опубликования результатов референдума – 25 декабря 1993 г. На сегодняшний день Конституция РФ действует в несколько измененной по сравнению с первоначальным текстом редакции, с учетом ряда поправок, внесенных в нее следующими законами:

1) Закон РФ о поправке к Конституции РФ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ;

2) Закон РФ о поправке к Конституции РФ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ;

3) Закон РФ о поправке к Конституции РФ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» от 05 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ;

4) Закон РФ о поправке к Конституции РФ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ.

Наряду с федеральной Конституцией на территориях республик, входящих в качестве субъектов в состав Российской Федерации, действуют свои конституции, которые обладают на их территории высшей юридической силой. Например, Конституция Республики Татарстан (принята на всенародном голосовании 6 ноября 1992 г.), Конституция Республики Марий Эл (принята Конституционным Собранием Республики Марий Эл 24 июня 1995 г.), Конституция Республики Мордовия (принята Конституционным Собранием Республики Мордовия 21 сентября 1995 г.) и др. При этом следует учитывать, что Конституция Российской Федерации обладает свойством верховенства на всей территории федеративного государства, а следовательно, конституции республик, входящих в состав Российской Федерации, должны соответствовать ей и не противоречить.

Уставы как высшие учредительные документы на территориях других субъектов РФ (краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов) также не могут противоречить Конституции РФ, поскольку она обладает высшей юридической силой.

2. Законы. Конституция РФ предусматривает три категории законов, которые могут приниматься на федеральном уровне:

1) Законы о поправке к Конституции РФ;

2) Федеральные конституционные законы;

3) Федеральные законы.

Законы о поправке к Конституции РФ принимаются в соответствии со ст. 136 Конституции РФ в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Они имеют особое предназначение, которое предопределяет их более высокое положение в общей иерархии законодательных актов – они оформляют поправки в главы 3 – 8 Конституции РФ. На сегодняшний день таких законов насчитывается четыре: от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014г. №11-ФКЗ.

Федеральные конституционные законы обладают большей юридической силой по отношению к федеральным законам. Часть 3 статьи 76 Конституции РФ устанавливает, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. В свою очередь это определяет более усложненный порядок их принятия (ч. 2 ст. 108 Конституции РФ: «Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию»). Как следует из ч. ст. 108 Конституции РФ, федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, а именно:

1) об условиях и порядке введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях (ст.ст. 56 и 88);

2) о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации (ст.ст. 65, 66 и 137);

3) о государственных флаге, гербе и гимне Российской Федерации, их описании и порядке официального использования (ст.70);

4) о референдуме (ст.84);

5) о режиме военного положения (ст.87);

6) об Уполномоченном по правам человека (ст.103);

7) о порядке деятельности Правительства РФ (ст.114);

8) о судебной системе Российской Федерации (ст.118);

9) о полномочиях, порядке образования и деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и иных федеральных судов (ст.128);

10) о Конституционном Собрании (ст.135).

На сегодняшний день пока остается не принятым федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании». По остальным вопросам федеральные конституционные законы приняты:

- Федеральный конституционный закон «О государственном флаге РФ» от 25 декабря 2000г. №1-ФКЗ

- Федеральный конституционный закон «О государственном гербе РФ» от 25 декабря 2000г. №2-ФКЗ

- Федеральный конституционный закон «О государственном гимне РФ» от 25 декабря 2000г. №3-ФКЗ

- Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ

- Федеральный конституционный закон «О судебной системе РФ» от 31 декабря 1996г. №1-ФКЗ

- Федеральный конституционный закон «О Конституционном суде РФ» от 21 июля 1994г. №1-ФКЗ

- Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в РФ» от 28 апреля 1995г. №1-ФКЗ

- Федеральный конституционный закон «О судах общей юрисдикции в РФ» от 7 февраля 2011г № 1-ФКЗ

- Федеральный конституционный закон «О военных судах РФ» от 23 июня 1999г. №1-ФКЗ

- Федеральный конституционный закон «О правительстве РФ» от 17 декабря 1997г. №2-ФКЗ

- Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в РФ» от 26 февраля 1997г. №1-ФКЗ

- Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ

- Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001г. №3-ФКЗ

- Федеральный конституционный закон «О военном положении» от 30 января 2002г. №1-ФКЗ

- Федеральный конституционный закон «О Верховном Суде Российской Федерации» от 05 февраля 2014 г. N 3-ФКЗ.

Кроме того, статья 137 Конституции РФ предусматривает, что федеральные конституционные законы могут также приниматься по вопросам принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, в результате чего вносятся изменения в статью 65 Конституции РФ, определяющую состав Российской Федерации. В рамках этого основания также был принят ряд федеральных конституционных законов, среди них:

- Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ;

- Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ

- Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ;

- Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ;

- Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ;

- Федеральный конституционный закон «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ.

Федеральные законы следует признать источниками конституционного права, но в отличие от федеральных конституционных законов, не в полном объеме. Источниками конституционного права являются лишь те федеральные законы, которые несут в себе конституционно-правовое содержание, т.е. регулируют вопросы реализации прав и свобод человека и гражданина, а также устройства государственной власти. К числу таковых, в частности, можно отнести:

- Федеральный закон «О гражданстве РФ» от 31 мая 2002г. №62-ФЗ

- Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ» от 18 июля 2006 г. №109-ФЗ

- Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ

- Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ

- Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ

- Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 22 февраля 2014 г. N 20-ФЗ

- Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ

- Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ

- Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ

- Федеральный закон «О политических партиях» от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ

- Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ

- Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ

- Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ

- Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ

- Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ и др.

3. Акты палат Федерального Собрания. Как установлено в статьях 102 и 103 Конституции РФ по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к их ведению, Государственная Дума и Совет Федерации вправе принимать постановления. Из смысла п. «а» ч.2 ст. 125 Конституции РФ следует, что постановления Государственной Думы и Совета Федерации могут носить нормативный характер. Например:

- Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утв. Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД

- Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утв. Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ

4. Законы субъектов РФ.Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации уполномочены принимать законы и иные нормативные акты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст.ст. 5, 76 Конституции РФ). Например:

- Устав Нижегородской области от 30 декабря 2005г. №219-З

- Закон Нижегородской области «О местном референдуме в НО» от 30 декабря 2005г. №226-З

- Закон Нижегородской области «Об уполномоченном по правам ребенка в НО» от 28 декабря 2012г. №167-З.

Законы субъектов Федерации не должны противоречить федеральным конституционным законам, а также федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия в этом случае действует федеральный закон. Если же противоречие происходит между федеральным законом и законом субъекта РФ по вопросам, не отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Федерации по предметам совместного ведения, то действует закон субъекта Федерации.

5. Указы Президента Российской Федерации. Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, т.е. относятся к категории подзаконных нормативных актов. Указами оформляется реализация конституционных полномочий Президента РФ. Например, Указ Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 21 мая 2012 г. N 636.

Указы Президента могут носить и ненормативный характер и являться по сути актами правоприменения, т.е. ограничиваться по времени действия, по кругу лиц и т.п. Например, указы Президента о назначении на должность федеральных судей, прокуроров субъектов РФ, о награждении государственными наградами Российской Федерации и т.п.

Распоряжения Президента РФ – это ненормативные акты индивидуального характера, принимаемые им по организационным, кадровым, оперативным вопросам, по вопросам деятельности Администрации Президента. На основании распоряжения Президента учреждаются штатные расстановки федеральных государственных органов, назначаются на должность и освобождаются от должности руководители управлений Администрации Президента, их заместители, формируются рабочие группы при Президенте и т.д.

6. Постановления Правительства РФ. Правительство осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации, в рамках которой оно издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации (ст. 115 Конституции). Все они являются подзаконными актами, т.е. должны соответствовать Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ.

При этом к числу источников конституционного права относятся только те постановления Правительства, которые носят нормативный характер, т.е. содержат общеобязательные нормы, направленные на неоднократное применение, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и регулирующие отношения в сфере конституционного права. Например, Постановление Правительства РФ «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» от 9 сентября 1999 г. N 1024, Распоряжение Правительства РФ от 25 декабря 2012 г. N 2524-р «О Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы РФ».

7. Акты органов местного самоуправления. Конституция РФ постановляет, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12). В том числе это означает, что органы местного самоуправления вправе издавать свои нормативно-правовые акты. Свойством общеобязательности они наделяются посредством общего санкционирования государством всех решений, принимаемых органами местного самоуправления в рамках предметов их ведения. Так, Конституция РФ, а также Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ устанавливают право органов местного самоуправления и их должностных лиц самостоятельно принимать (издавать) правовые акты. Источниками конституционного права являются те акты органов местного самоуправления, которые направлены на регулирование общественных отношений, входящих в предмет конституционного права. Например, Устав города Нижнего Новгорода, утв. постановлением Городской Думы г. Н.Новгорода от 23.11.2005 N 91.

8. Конституционно-правовые договоры и соглашения. Это специфический вид источников конституционного права, который охватывает как международные договоры и соглашения, заключаемые Российской Федераций с другими государствами, так и внутренние договоры и соглашения, заключаемые между Федерацией и ее субъектами либо субъектами Федерации.

Часть 4 статьи 15 Конституция РФ устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и при том обладают приоритетом по отношению к нормам национального права. К числу международных договоров – источников конституционного права следует отнести Договор между РФ, Республикой Беларусь и Республикой Казахстан «О Евразийском экономическом союзе» от 29 мая 2014 г.

Внутренние конституционно-правовые договоры и соглашения обусловлены федеративным устройством нашего государства. Именно в этой форме впервые разрешались вопросы распределения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами – 31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Он продолжает действовать в настоящее время в части, не противоречащей Конституции РФ. В его состав входят: Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ (Москва, 31 марта 1992 г.), Протокол к Федеративному договору (Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ) (Москва, 13 марта 1992 г.), Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации (Москва, 31 марта 1992), Протокол к Федеративному договору (Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ) (Москва, 31 марта 1992 г.) и Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ (Москва, 31 марта 1992 г.).

По тем же вопросам заключаются договоры с конкретными субъектами Федерации (республикой, областью и т.д.), в которых пределы разграничения полномочий определяются с учетом особенностей конкретного региона. Например, Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан (подписан в г. Москве 15 февраля 1994 г.).

9. Декларации. Основные декларации были приняты еще представительными органами РСФСР, в них закреплялись общие принципы развития конституционно-правовых отношений, ключевые ориентиры конституционно-правового регулирования в условиях новой демократической государственности. В их числе: Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Декларация «О языках народов России» от 25 октября 1991 г. N 1808/I-I, Декларация прав и свобод человека (принята Съездом народных депутатов СССР 5 сентября 1991 г. N 2393-I), Декларация прав и свобод человека и гражданина (принята ВС РСФСР 22ноября 1991 N 1920-1).

10. Судебные решения. Конституционный Суд РФ в рамках осуществления конституционного контроля решает вопросы о соответствии нормам Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций и уставов, а также других нормативных актов субъектов РФ, разрешает споры о компетенции и дает официальное толкование Конституции РФ. Вопрос о том, являются ли акты Конституционного Суда РФ источниками конституционного права остается дискуссионным. С одной стороны, Конституционный Суд РФ не является правотворческим органом, он относится к судебной ветви государственной власти. Но при этом решения Конституционного Суда РФ являются общеобязательными на всей территории РФ, а признанный не соответствующим Конституции РФ нормативно-правовой акт не подлежит применению с момента признания его таковым. Следовательно, Конституционный Суд РФ принимает нормы, отменяющие принятые правотворческим органом нормы, не соответствующие Конституции РФ. Например, Постановление Конституционного Суда РФ от 10 октября 2013 г. N 20-П «По делу о проверке конституционности подпункта "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", части первой статьи 10 и части шестой статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Г.Б. Егорова, А.Л. Казакова, И.Ю. Кравцова, А.В. Куприянова, А.С. Латыпова и В.Ю. Синькова» подпункт "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» был признан не соответствующим Конституции РФ в той мере, в какой им установлено бессрочное и недифференцированное ограничение пассивного избирательного права в отношении указанной категории граждан, а также в той мере, в какой они служат основанием для отказа в восстановлении пассивного избирательного права гражданам, которые были осуждены к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и судимость которых снята или погашена, в случае принятия нового уголовного закона, в соответствии с которым совершенные ими деяния более не признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями.