Понятие, принципы, методы

Основной понятийный аппарат программно-целевого планирования включает следующие элементы: программно-целевой подход, программно-целевое планирование, комплексная целевая программа, программно-целевой метод.

Программно-целевой подход – это наиболее общее понятие, характеризующее применение отдельных элементов программно-целевого планирования в практике принятия плановых решений по экономическому и социальному развитию объекта управления (особенно на начальных этапах разработки планов при формировании целей и определении основных путей их достижения). В частности программно-целевой подход может быть использован не только при разработке комплексных целевых программ, но и в бизнес – планировании, в долгосрочных и среднесрочных планах.

Программно-целевое планирование – это метод управления экономическим и социальным развитием страны (региона, отрасли, комплекса предприятий) с помощью разработки и осуществления специфических плановых документов – комплексных целевых программ. Программно-целевое планирование построено по логической схеме: «цели-пути- способы-средства». При этом цели, в отличие от внутрифирменного планирования, формируются для решения важной проблемы и носят более конкретный характер.

Комплексная целевая программа (КЦП) представляет собой директивный и адресный документ, увязывающий по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических, производственных, научно-исследовательских, организационно-хозяйственных и других заданий и мероприятий, направленных на решение наиболее важной и насущной проблемы эффективными путями в установленные сроки.

Программно-целевой метод определяет приёмы и способы разработки программ и отражает последовательность принятия программных решений во времени и пространстве.

Особенностью данного метода является не прогнозирование будущих состояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых результатов.

Еще одной особенностью программно-целевого планирования является способ влияния на планируемую систему. Во главу угла ставится не система уже сложившиеся и ее структура, а элементы программы, которые могут не совпадать с системой.

Основным достоинством программно-целевого метода в современных условиях является концентрация ресурсов на реализацию взаимосвязанных мероприятий, возможность контроля за их расходованием, корректировки и стимулирования их эффективного использования.

Программа (КЦП) может иметь сроки не связанные с плановыми периодами. В то же время показатели программ находят своё отражение в планах исполнителей программных заданий и мероприятий, что предопределяет разбивку программного периода на сроки, совмещённые с плановыми периодами. В России программы в основном разрабатываются и реализуются с привлечением бюджетного финансирования (из федерального, регионального или местного), что отразилось на структуре программ и на сроках выполнения заданий (они привязаны к системе государственного планирования, разработке и исполнению бюджетов). В соответствии с этим были разработаны и утверждены приказом Минэкономразвития РФ (от 17 июня 2002 г. №170) Типовой макет программы экономического и социального развития субъекта РФ и Порядок согласования с федеральными органами исполнительной власти мероприятий (объектов) программ экономического и социального развития субъектов РФ.

В последующем практически в каждом регионе были разработаны программы развития той или иной сферы деятельности, наиболее важной для региона. В частности, практически повсеместно разработаны и реализуются региональные программы поддержки малого предпринимательства. На Федеральном уровне разработано и реализуется в настоящее время около 100 целевых программ (национальных проектов), в том числе «Доступное жилье», развитие образования и другие.

На предприятиях наиболее серьёзные и стратегически важные проблемы в основном решаются с помощью бизнес-планов инвестиционного или предпринимательского проектов. В то же время предприятия участвуют в процессе разработки и согласовании мероприятий программ (КЦП), если задания или мероприятия касаются деятельности предприятия, или оно участвует в их реализации. В то же время в последнее время и на уровне крупных предприятий начали разрабатываться и реализовываться комплексные целевые программы, что сформировало новое направление в менеджменте – управление по программам. Это вызвано тем, что КЦП – это достаточно универсальный документ, с помощью которого возможно целенаправленно и эффективно решать наиболее важные проблемы.

Наиболее интенсивно программно-целевое планирование используется в России с 2000 года для решения социально-экономических проблем, связанных с качеством жизни, демографией, приоритетным развитием наукоёмких отраслей, а также отраслей сферы услуг (туризма, культуры, гостиничного хозяйства и т.д.).

Отличительными особенностями программы как планового документа являются:

- программа решает наиболее важную, приоритетную проблему, которая чётко очерчена и локализована (перечень проблем и выделение из них наиболее важных, требующих программного решения определяется в стратегическом плане, когда обосновываются различные варианты развития предприятий, отраслей, комплексов в перспективе и определяется разрыв между возможным и необходимым их развитием. Этот разрыв и указывает на проблему, которая оценивается по степени влияния на результативность экономики страны, региона, межотраслевого комплекса, предприятия);

- цели, задачи и мероприятия программы конкретизированы под программную проблему, обеспечивая ее решение в необходимые, установленные сроки;

- мероприятия и выделенные для их реализации ресурсы носят адресный характер, что повышает подконтрольность и ответственность за реализацию мероприятий и целевое использование средств и ресурсов;

- программа обеспечивается ресурсами в приоритетном порядке, в полном объеме и в установленные сроки - как по количеству, так и по качеству;

- программы в основном носят межотраслевой, межрегиональный характер и не привязаны к возможностям развития конкретных предприятий и их объединений;

- программы носят локальный характер, что предопределяет состав ее участников независимо от формы собственности и отраслевой принадлежности;

- программы носят эпизодический характер и её необходимость отпадает при решении проблемы.

Правила, требования, границы разработки и организации выполнения программ определяются принципами, которые формируются исходя из методологии программно-целевого планирования. Эти принципы можно условно разделить на две группы: 1 – общие, на основе которых разрабатываются все плановые документы, в том числе и целевые комплексные программы (директивность планов и программ, научность и реальность плановых и программных мероприятий, преемственность планов и программ различных временных границ и другие); 2 – специфические, присущие в большей степени только программам. К таким специфическим принципам относятся: комплексность мероприятий, обеспечивающих решение проблемы, целенаправленность программных мероприятий на решение проблемы, единство целей и ресурсов.

Общие принципы планирования изложены в главе 1 учебника, поэтому в этой главе основное внимание уделяется специфическим принципам.

Принцип комплексности программных решений определяет необходимость отражения в программе мероприятий и заданий в во взаимосвязи по исполнителям независимо от их отраслевой принадлежности. Таким образом, обеспечивается более строгая, чем в плане, межотраслевая увязка программных показателей, отражения в программе не только заданий отраслевого характера, но и заданий для других отраслей, предприятий, обеспечивающих достижение поставленных целей. Требование этого принципа может быть обеспечено при условии чёткой формулировки цели программы и определении основных путей её реализации. При этом необходимо более зримо очерчивать границы решаемой проблемы и круг организаций и предприятий, включаемых в программу.

Следующим принципом разработки программ, тесно взаимосвязанных с принципом комплексности, является целенаправленность. Принцип целенаправленности означает обеспечение приоритета цели, определяемой в виде конечного результата, над ресурсами.

Программа потому и называется целевой, что она направлена на достижение определённой цели. При формулировке цели программы, учитывается, во-первых, долговременная цель развития объекта программно-целевого планирования, во-вторых, функции и задачи, выполняемые объектом планирования в перспективе, в-третьих, локальная проблема, на решение которой направлена программа.

Принцип единства целей и ресурсов предопределяет взаимоувязку намеченных заданий и мероприятий программы с ресурсами, исполнителями и сроками. Целесообразно по каждому заданию программ проводить расчёт необходимых ресурсов (финансовых, трудовых по квалификационному составу, материальных по их структуре) при условии обеспечения повышения эффективности их использования. При этом необходимо определить и источники поступления ресурсов по их видам, объему, качественному составу.

Эти основополагающие принципы разработки программ определяют основные меры использования программно-целевого подхода для решения задач эффективного решения проблем в социально-экономическом развитии страны, региона, межотраслевого комплекса, предприятия.

Принципы программно-целевого планирования находят своё конкретное проявление в методах, приёмах и порядке разработки КЦП как документа.