Вопрос № 4: О расширении компетенции административных судов

В связи с разработкой Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Россий­ской Федерации" и административно-процессуального зако­нодательства специалистами высказываются неоднозначные, порой диаметрально противоположные мнения, как по воп­росу о компетенции таких судов, так и о соотношении адми­нистративного процесса и производства по делам об админи­стративных правонарушениях. Это ощутимо проявилось на проведенной 15-16 марта нынешнего года в Российской правовой академии Министерства юстиции РФ научно-прак­тической конференции "Проблемы защиты публичных и ча­стных интересов в административных судах".

Согласно проекту ФКЗ "О федеральных административных судах в Российской Федерации", предметом рассмотрения федеральных окружных и межрайонных административных судов, а также соответствующих судебных коллегий Верхов­ного Суда РФ, верховных судов республик, судов других субъектов РФ должны стать административные дела. При разъяснении понятия административного дела. В законопро­екте особо подчеркивается, что в эту категорию дел, среди прочих, не включаются дела об административных правона­рушениях, Такое положение, на наш взгляд, противоречит главному аргументу, высказываемому в защиту необходимо­сти создания административных судов как самостоятельных структурных образований в системе судов общей юрисдик­ции, — целесообразности их специализации.

Безусловно, квалифицированное рассмотрение дел об спа­ривании действий органов государственной власти и местно­го самоуправления, дел по спорам, связанным с применени­ем налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой и других дел, отнесенных законопроектом к компетенции административных судов, помимо глубоких знаний комплекса специальных административно-правовых актов, тонкостей их многих положений требует хорошего владения предметом деятельности соответствующих органов, наличия опыта анализировать решения должностных лиц с учетом возможных противоречий в правовой базе, регламен­тирующей их работу. Требовать от судей обычных судов об­щей юрисдикции подобным образом ориентироваться во всем обширном административном законодательстве, которое к тому же постоянно изменяется и развивается, в многогран­ной деятельности различных субъектов административных правоотношений нереально. Для этого необходима специали­зация судов.

Конечно, существенная роль в разрешении административ­ных споров ложна принадлежать экспертам, специализиру­ющимся в конкретных, достаточно узких, областях законо­дательства и сферах управления. Однако, грамотно оценить, наряду с заключением эксперта, прочие, имеющиеся по делу доказательства сможет только суд, также специализирую­щийся на рассмотрении соответствующей категории дел.

Аналогичная специализация субъектов юрисдикции требу­ется и при рассмотрении значительного числа административ­ных правонарушений. Ведь многие из них связаны с наруше­ниями норм в области: охраны окружающей природной среды и природопользования; промышленности, строительства и энергетики; связи и информации; предпринимательской де­ятельности; финансов, налогов и сборов; рынка ценных бумаг; таможенного дела; антимонопольной политики и др. С приня­тием доработанного варианта Кодекса РФ об административ­ных правонарушениях и вступлением его в силу количество составов правонарушений в указанных сферах, особенно совершаемых юридическими лицами, резко возрастет.

Все эти нарушения допускаются в основном в процессе экономической, организационно-хозяйственной деятельности субъектов административных правоотношений и являются достаточно специфичными. Подавляющее большинство норм, устанавливающих административную ответственность за совершение подобных нарушений, являются бланкетны­ми (в явной и завуалированной форме): правонарушения пря­мо или косвенно связываются с неисполнением многочислен­ных специальных правил, положений, регламентов, стандар­тов, инструкций и др.

Признаки составов таких правонарушений, как правило, могут быть выявлены лишь должностными лицами, облада­ющими достаточно хорошими, нередко до тонкостей, знани­ями соответствующих актов, ибо без этого фактически невоз­можно правильно и полно описать существенно правонарушения, точно определить какие из нормативных требований нарушены. Естественно, подобными знаниями могут обладать только лица, специализирующиеся в узких областях административного законодательства, в конкретных сферах управленческой деятельности.

По большинству составов административных правонаруше­ний подобными знаниями административного законодатель­ства должны обладать также лица, уполномоченные рассмат­ривать такие дела. В противном случае многие доказательства могут быть исследованы без надлежащей полноты и оценены недостаточно объективно.

Например, субъектами юрисдикции по делам об админис­тративных правонарушениях, связанных с незаконной выда­чей лицензии, произвольным изменением условий выданной лицензии на осуществление деятельности на континентальном шельфе (это ст. 56-1 Кодекса РСФСР об административ­ных правонарушениях), и делам о нарушении действующих стандартов, норм и правил, регламентирующих деятельность на континентальном шельфе (это ст. 56-2 Кодекса), являют­ся как районные суды, так и по подведомственности феде­ральный орган по геологии и использованию недр, федераль­ный орган по охране окружающей среды и природных ресурсов, органы государственного горного надзора.

Анализ 82 материалов по делам о соответствующих адми­нистративных правонарушениях, рассмотренных должност­ными лицами указанных органов системы исполнительной власти в 9 приморских субъектах РФ, и 96 материалов. Рас­смотренными судьями районных судов в этих же регионах, показал следующее. Тогда, когда данные правонарушения рассматривались сотрудниками органов исполнительной вла­сти, в подавляющем большинстве случаев постановления по делу были значительно лучше аргументированы и обоснованы обстоятельствами, установленными при рассмотрении дела, чем соответствующие постановления судей.

Так, из 82 постановлений, вынесенных должностными ли­цами федерального органа по геологии и использованию недр. Федерального органа по геологии и использованию недр, федерального органа по охране окружающей среды и природ­ных ресурсов, органов государственного горного надзора, 71 постановление ( 86,6% всех постановлений) не вызывает сомнений. И лишь в 11 случаях (в 13,4%) при рассмотрении дела доказательства были исследованы без надлежащей полноты и всесторонности, что обусловило их недостаточно объектив­ную оценку, и как следствие, - необоснованность принятых по этим делам решений. После обжалования 8 постановлений и повторного рассмотрения соответствующих дел вышесто­ящими должностными лицами 6 постановлений были отмене­ны, в двух случаях - изменена мера взыскания. На остальные постановления по делу жалобы не подавались.

Изучение материалов, рассмотренных в судах, показыва­ет, что доказательства были исследованы без надлежащей полноты и всесторонности в 33 случаях из 96 (более, чем в трети всех случаев). Однако, к сожалению, необоснованно принятые решения в соответствии с ранее действовавшими положениями Кодекса РСФСР об административных право­нарушениях не могли быть обжалованы.

Подобные результаты анализа материалов по делам об административных правонарушениях объясняются тем, что должностные лица Министерства природных ресурсов РФ и Госгортехнадзора России, безусловно, обладают куда более глубокими знаниями административного законодательства в названных сферах, чем судьи, рассматривающие такие дела. Ведь при рассмотрении указанных правонарушений помимо норм, закрепленных в Федеральном законе "О континенталь­ном шельфе Российской Федерации", Федеральном законе "О недрах", Федеральном законе "Об исключительной эконо­мической зоне Российской федерации", Указе Президента РФ от 22 ноября 1994 г. "О деятельности российских физичес­ких и юридических лиц по разведке и разработке минераль­ных ресурсов морского дна за пределами континентального шельфа", Женевской конвенции о континентальном шельфе от 29 апреля 1958 г. необходимо ориентироваться в положениях ряда других подзаконных и многочисленных ведомственных актах, в специальных нормах международного права.

Поскольку судьи районных судов не в состоянии конкури­ровать со специалистами соответствующих органов исполни­тельной власти в знании тонкостей административного зако­нодательства и в других сферах, можно привести еще немало подобных примеров.

Проблема усугубится после принятия доработанного вари­анта Кодекса РФ об административных правонарушениях и вступления его в силу. В новый Кодекс включено значитель­ное количество составов правонарушений, рассмотреть ко­торые и принять по которым обоснованные решения без глу­боких знаний в определенных областях законодательства крайне трудно. Не случайно этим Кодексом рассмотрение ряда правонарушений, связанных с предпринимательской деятельностью, и некоторых других правонарушений возла­гается на судей арбитражных судов. Они в силу специфики рассматриваемых ими экономических споров, возникающих из административных правоотношений, безусловно, обладают необходимыми знаниями соответствующего административ­ного законодательства.

Как известно, новым Кодексом административная юрисдик­ция судов значительно расширяется. Рассмотрение многих из административных правонарушений будет входить в компе­тенцию мировых судей, а наиболее сложных - в компетенцию судей районных судов. При этом районные суды должны бу­дут рассматривать все дела об административных правонару­шениях, производство по которым осуществляется в форме административного расследования. Это правонарушения: в области антимонопольного законодательства, налогов и сбо­ров, таможенного дела, охраны окружающей среды, произ­водства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосо­держащей продукции и некоторые другие дела. Безусловно, для квалифицированного рассмотрения подобных правонару­шений необходимы глубокие знания в этих узких сферах административного законодательства, которыми судьи рай­онных судов обладают крайне редко.

Районные суды призваны также рассматривать жалобы на постановления по делам об административных правонаруше­ниях, вынесенные как мировыми судьями, так и всеми осталь­ными субъектами административной юрисдикции, в том чис­ле органами исполнительной власти, специализирующимися в этих сферах, т.е. субъектами, обладающими в большинстве случаев такими знаниями административного законодатель­ства, которыми сам судья может не обладать.

Таким образом, с одной стороны, мы преследуем благую цель - пытаемся улучшить рассмотрение дел об администра­тивных правонарушениях, обеспечить принятие по ним обо­снованных и объективных решений (за счет передачи их из юрисдикции органов исполнительной власти в юрисдикцию судов). Но, с другой стороны, осложняем ситуацию, переда­вая рассмотрение этих дел от специалистов к людям, не яв­ляющимся специалистами в этих узких сферах.

Указанные административные правонарушения связаны, как правило, с экономической, хозяйственной деятельностью юридических лиц. Новым Кодексом РФ об административных правонарушениях установлены достаточно большие санкции

за совершение юридическими лицами административных правонарушений. Как правило, это административный штраф, размер которого составляет до одной тысячи мини­мальных размеров оплаты труда. Однако за нарушение зако­нодательства о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономи­ческой зоне РФ, антимонопольного, таможенного законода­тельства, законодательства РФ об охране окружающей при­родной среды, о государственном регулировании производ­ства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодер­жащей продукции устанавливаются в несколько раз большие штрафы.

Кроме того, административный штраф за ряд правонару­шений исчисляется объектом административного правонару­шения, или суммы неуплаченных налогов, сборов, достигая иногда трехкратного размера стоимости соответствующего предмета, суммы неуплаченных налогов, сборов. Так. Напри­мер, перемещение товаров, в том числе транспортных средств, через таможенную границу РФ помимо таможенного контроля или с сокрытием от него различными способами влечет наложение административного штрафа на юридичес­ких лиц в размере до трехкратной стоимости перемещенных товаров. А неуплата таможенных платежей в установленные сроки влечет наложение административного штрафа на юри­дических лиц в размере до двукратной суммы неуплаченных таможенных платежей. В подобных случаях суммы админи­стративного штрафа, налагаемого на юридических лиц, мо­гут составлять баснословные размеры.

Помимо штрафных санкций за целый ряд правонарушений юридических лиц Кодексом в качестве дополнительного адми­нистративного взыскания предусмотрена конфискация предме­та, являвшегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения. Так, например, осуществление юридическими лицами предпринимательской деятельности без лицензии может повлечь помимо администра­тивного штрафа в значительных размерах конфискацию изго­товленной продукции, производственного оборудования, сы­рья, полуфабрикатов и иных предметов.

Апробация Кодексом института административной ответ­ственности юридических лиц, квалификация в качестве пра­вонарушений значительного числа совершаемых ими деяний, установление столь жестких административных санкций обуславливаются следующими обстоятельствами.

Необходимые мероприятия по выполнению положений норм и правил, направленных на: обеспечение жизни и здо­ровья граждан; охрану собственности; обеспечение безопас­ности в промышленности, строительстве, энергетике, на транспорте; охрану окружающей природной среды; обеспе­чение политики государства в области предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг; соблюдение порядка в таможенном деле и некоторых других, зачастую не только выходят за рамки основной де­ятельности юридических лиц, но и требуют от них существен­ных материальных, трудовых и иных затрат, противоречат экономическим интересам этих организаций.

Естественно, такие нарушение юридических лиц нередки в процессе их экономической и организационно-хозяйствен­ной деятельности. Применение при совершении подобных пра­вонарушений административных санкций (как правило, пре­вышающих возможные затраты организаций, которые необходимы для выполнения ими ответствующих требова­ний), призвано обеспечить соблюдение юридическими лица­ми установленных норм и правил вопреки их экономическим интересам.

Институт административной ответственности юридических лиц в силу значимости для них применяемых санкций становится мощным рычагом государственного регулирования экономики. Причем этот институт имеет не только правоохранительную, но и ярко выраженную фискальную направленность.

С учетом изложенного представляется целесообразным включение рассмотрения некоторых категорий дел об адми­нистративных правонарушениях в компетенцию администра­тивных судов, судьи которых будут специализироваться как в определенных сферах административного законодатель­ства, так и в деятельности соответствующих субъектов адми­нистративных правонарушений. При этом производство по делам об административных правонарушениях следует рас­сматривать как неотъемлемую составную часть всего админи­стративного процесса.

Такое решение, на наш взгляд, обусловливало бы реаль­ную возможность повышения качества производства по мно­гим делам об административных правонарушениях, в том числе нарушениях, совершенных юридическими лицами. В конечном итоге это способствовало бы усилению роли судеб­ной власти вообще, и административных судов в частности, в обеспечении развития экономики страны, судебной защите субъектов экономической деятельности.