Принцип всеобщности избирательного права. Избирательные цензы

Представляя избирательное право (в объективном смысле) как институт конституционного права, необходимо говорить о сложности и неоднозначности подходов к регулированию избирательного права. Традиционно институт избирательного права включает в себя нормы, регулирующие: принципы избирательного права; требования, предъявляемые к избирателям и кандидатам; порядок формирования и деятельность органов, непосредственно организующих выборы; процедуру выборов; порядок определения результатов выборов, их обжалования и др.

В современном мире можно признать наличие двух основных подходов к конституционному регулированию института выборов.

В первом случае закрепление институтов избирательного права происходит на конституционном уровне. Непосредственно в тексте конституции государства закрепляются не только базовые принципы избирательного права, но и многие иные вопросы избирательного права. В структуре таких конституций выделяются целые главы или разделы, посвященные выборам.

Главным недостатком указанного подхода является отсутствие возможности оперативного изменения избирательного законодательства (например, вследствие изменения политической обстановки) по причине сложности изменения конституционного текста.

Второму же подходу характерна законодательная регламентация института выборов. В этом случае конституционные нормы практически не содержат указание на избирательное право, а его регулирование осуществляется специальными законами или кодексами.[121]

К числу негативных моментов указанного способа регулирования избирательного права относятся недостаточная защищенность избирательных норм, отсутствие их должной правовой охраны.

Наиболее целесообразным видится подход, при котором в тексте конституции закрепляются базовые принципы избирательного права, являющиеся руководящими при принятии специализированных избирательных кодексов. Причем статус (юридическая сила) этих кодексов должна быть выше обычных законов.

На сегодняшний день прослеживается противоположная тенденция – исключение из конституционного текста «демократического» набора принципов избирательного права. По мнению В.Е.Чиркина, закрепление всех принципов избирательного права в конституциях характерно только некоторым развивающимся странам, население которых сохранило еще живое воспоминание о прежних колониальных порядках и тех временах, когда шла борьба за всеобщее, равное и прямое избирательное право, тайное голосование и свободные выборы по принципу: один человек – один голос.[122]

Анализ избирательного законодательства большинства демократических стран позволяет сделать вывод о том, что основными принципами избирательного права являются: всеобщность, равенство и тайна голосования. В последнее время большинство стран добавили к этому перечню свободу осуществления избирательного права, равенство избирательного права и прямое волеизъявление при голосовании. Все перечисленные принципы относятся к субъективному избирательному праву (даже равенство избирательного права, включающее равенство избирательных округов).

Раскроем сущность принципов избирательного права.[123]

Принцип всеобщности избирательного права. Развитие избирательного права государства традиционно основано на эволюции всеобщности избирательного права. Указанный принцип заключается в том, что граждане могут избирать и быть избранными по достижении определенного возраста независимо от пола, расы, национальности, отношения к религии и убеждений, иных обстоятельств.

Французский ученый М.Дюверже дает следующее определение всеобщего избирательного права: «Строго юридически всеобщее избирательное право – это такое избирательное право, которое не ограничено никакими условиями, связанными с имуществом или способностями. Это не означает, что все члены нации имеют право голоса».[124]

Принцип всеобщности был введен во многих государствах не так давно. Воплощение принципа всеобщности в конституционную действительность можно проследить на примере США:

1) 1870 год – XV поправкой к Конституции США был установлен запрет ограничения права голоса граждан по признаку расы, цвета кожи или в связи с прежним нахождением в рабстве;

2) 1920 год – XIX поправкой запрещено ограничивать право голоса граждан по признаку пола;

3) 1964 год – XXIV поправкой отменен налог на участие в федеральных выборах;

4) 1970 год – законом снижен ценз оседлости для активного избирательного права;

5) 1971 год- XXVI поправкой снижен возрастной ценз для активного избирательного права до 18 лет;

6) 1975 год – законом отменен ценз грамотности.[125]

Однако всеобщее избирательное право (особенно пассивное избирательное право) ограничено рядом дополнительных условий, связанных с возрастом, гражданством, проживанием и другими юридическими факторами.

Подобные требования, которые именуются цензами или квалификациями, позволяют устранить так называемое «тотальное избирательное право», которое предполагает предоставление избирательного права всем гражданам, включая грудных детей (за них должны голосовать матери).[126]

Эволюция избирательных цензов осуществляется в направлении либерализации и отмены большинства цензов – расового, имущественного, национального, полового и др.

Традиционно деление избирательных цензов на три группы: технические, охранные и дискриминационные.

Технические цензы представляют собой условия, выводящие из числа избирателей тех лиц, которые не могут «адекватно» голосовать, т.е. они позволяют упорядочить процедуру и итоги выборов. К числу таких ограничений относятся: возрастной ценз, оседлость, гражданство, дееспособность, судимость (нахождение в местах лишения свободы), образование, языковой ценз, религиозный и др.

Наибольшее число разногласий возникает при определении возраста, с которого человеку необходимо предоставлять избирательное право. Развитие избирательного права в этом направлении ведет к снижению возрастного порога как пассивного, так и активного избирательного права. Так, предоставление избирательного права с 15-16 лет характерно для Бразилии, Ирана, Кубы, Никарагуа и др. Тенденция снижения возрастного ценза связана со снижением возраста гражданского совершеннолетия.

Вместе с тем по Конституции Бразилии 1988 года граждане старше 70 лет участвуют в голосовании лишь в том случае, если по собственной инициативе подадут заявку в качестве избирателей. По мнению А.С.Автономова, это имеет положительную сторону. Ведь отдельные граждане в преклонном возрасте по состоянию здоровья не всегда могут сделать осознанный выбор или попросту не имеет интереса к политике. Поэтому их не лишают избирательного права, но оставляют на их собственное усмотрение, а также практически ставят в зависимость от их состояния здоровья реальное участие в голосовании.[127] История знает примеры и однозначного лишения избирательного права пожилых граждан.

Ценз гражданства означает, что избирательные права как разновидность политических прав предоставляются только гражданам государства. В ряде государств (Испания, Финляндия, Венгрия и др.) к выборам местных органов власти допускаются «неграждане», которые постоянно (длительное время) проживают в стране, уплачивают налоги и т.п.

В ряде государств, не закрепляющих принцип равного гражданства, при определении избирательных прав граждан делается различие по основанию приобретения гражданства и времени нахождения в гражданстве. Например, в США правом избрания в Президенты страны обладают лишь урожденные граждане, натурализованные такого права лишены, а желающие быть избранными в Сенат или Палату представителей должны состоять в гражданстве США не менее 9 и 7 лет соответственно. А в Аргентине предоставляется избирательное право натурализованному гражданину только лишь через 3 года.

Основываясь на гражданстве, в ряде стран избирательный корпус был расширен при формировании высших органов власти за счет граждан, проживающих за границей (1979 год – Тунис, 1989 год – Исландия, 1991 год – Швейцария). Решение вопроса голосования таких избирателей различно. В Швейцарии эту проблему решили путем голосования по почте (приказ Федерального Совета от 16 октября 1991 года), в Италии были созданы избирательные округа за рубежом (ст.8 Закона «О выборах в сенат» от 4 августа 1993 года), в Турции избирателям, проживающим за границей более шести месяцев и не внесенным в списки избирателей, было предоставлено право голосовать на пограничных пунктах при въезде или выезде из страны в течение 70 дней до выборов и до 17 часов в день выборов.[128]

Ценз оседлости обозначает необходимость проживания на территории государства определенный срок для получения избирательного права. Этот срок может варьироваться от нескольких месяцев (6 – во Франции, 3 – в Японии и др.) до нескольких лет (США: кандидат в Президенты должен проживать на территории страны не менее 14 лет).

Технический охранный ценз предполагает, что лица, находящие в местах лишения свободы, а также обладающие судимостью, не участвуют в выборах. Так, в большинстве штатов США бывшие заключенные в течение нескольких лет по отбытии наказания не участвуют в выборах.[129] Технический ценз судимости не нужно путать с охранным цензом судимости, при котором лишение избирательного права осуществляется за совершение преступлений против государственного строя и т.п.

Языковой ценз и ценз грамотности практически всегда рассматривались в качестве антидемократических. В США ценз грамотности и знания языка был отменен лишь в 1975 году, когда в Акт об избирательном праве 1970 года, были внесены поправки: наложен запрет на использование тестов и иных средств проверки способности читать, понимать и толковать вопросы, связанные с проведением выборов.[130]

От этих цензов многие страны стараются избавиться, а если и сохраняют их, то только в отношении пассивного избирательного права. Например, владение государственным языком необходимо для выборов в Молдавии, Украине, Казахстане; высшее образование должен иметь кандидат в Президенты Турции и т.д.

Религиозный ценз требует, чтобы носитель избирательного права исповедовал определенную религию. Это требование – относительная редкость и обычно распространяется на пассивное избирательное право. В частности, в Иране быть избранным может только мусульманин. Рассматриваемый ценз в некоторой мере обладает дискриминационной направленностью.

Охранные цензы представляют собой условия, выводящие из числа избирателей тех лиц, голос которых не угоден (не желателен) государству, которые могут «негативно» проголосовать. К числу таких ограничений относятся: должностной ценз (ценз рода занятий), судимость за преступления против государства, банкротство и др.

По мнению К.В.Арановского, применение охранных цензов выводит из числа участвующих в выборах те категории лиц, влияние которых на политику может оказаться опасным для государственного строя, противоречит существу политического режима, но не связано с нарушением представлений о справедливости.[131]

Наиболее распространено среди этой категории цензов ограничение избирательного права военных и государственных служащих. Конституция Эквадора 1977 года закрепляет положение, согласно которому лица, находящиеся на действительной военной службе, не могут пользоваться правом голоса. В других латиноамериканских странах (Перу, Панама, Аргентина, Бразилия и др.) лишены права участия в голосовании унтер-офицеры и рядовой состав армии, флота, полиции, служители тюрем, военнообязанные, не прошедшие обязательную военную подготовку, и др. Отстранение военнослужащих от участия в голосовании формально объясняется концепцией «армия – вне политики».[132]

Иногда ограничение избирательного права касается священнослужителей, что обуславливается светским характером власти.

В странах, где проводится политика консолидации общества, разрушения трайбализма (племенных отношений), охранные цензы ограничивают избирательные права вождей племен и кланов. С их помощью политические отношения между депутатами и избирателями по возможности освобождаются от клановых, племенных привязанностей.[133]

Дискриминационные цензы представляют собой условия, выводящие из числа избирателей ряд лиц по дискриминационным признакам: имущества, пола, расы, национальности и др.

По мнению К.В.Арановского, действительно дискриминационными можно считать лишь те ограничения, которые воспринимаются значительной частью общества как несправедливость, неосновательное ущемление прав.[134]

Введение полового ценза в арабских странах (Кувейт, Иран, ОАЭ) обосновывалось предписаниями ислама о статусе женщин. Первоначально почти во всех странах выборы были чисто «мужским делом». Официальная трактовка этого ценза объяснялась широко распространенным мнением, что уделом женщины всегда должна быть рутина домашнего хозяйства (известное сочетание трех «К» – Kirche, Kuche, Kinder).

Лишь в 1893 году половой ценз был отменен в Новой Зеландии. До 1917 года женщины имели активное избирательное право также в Австралии, Дании, Исландии. И только в 1918 году женщины обрели избирательное право в Великобритании, в 1920 году – в США, в 1944 году – во Франции, в 1945 году – в Италии, в 1956 году – в Греции, в 1971 году – в Швейцарии.[135]

Дискриминационные цензы имели место в ЮАР, где чернокожее население было лишено избирательного права, в США до 1963 года представители коренных малочисленных народов, проживающие в резервации, не участвовали в выборах.

Однако существуют условия, ограничивающие избирательное право, не относящиеся ни к техническим, ни к охранным, ни к дискриминационным цензам.

Среди таких ограничений – моральный ценз. В Пакистане кандидат должен быть благоразумным, справедливым и не склонным к расточительству, и честным, и амином («ameen» можно перевести как «заслуживающий доверия», «надежный», «правоверный»).[136] В Мексике не голосуют лица, употребляющие наркотики, а в Нидерландах – лица, лишенные родительских прав.

В Исландии от избирателя требуется, чтобы он вел хороший образ жизни и обладал добрым нравом, свободно распоряжался свои имуществом (т.е. не находился под опекой). Так, статья 34 Конституции Республики Исландия 1944 года гласит: «Всякий гражданин, обладающий правом голоса на выборах в Альтинг и незапятнанной репутацией, может быть избран в Альтинг».

Следующим цензом является ценз несовместимости. Заключается он в том, что не подлежит избранию лицо, занимающее определенную должность либо занимающееся определенной деятельностью. Например, согласно французскому Избирательному кодексу нельзя одновременно быть депутатом и сенатором. Данный ценз очень схож с должностным охранным цензом (ценз занятий), но преследует несколько иную цель.

В отношении пассивного избирательного права во многих странах устанавливается ценз неизбираемости. Так, в США нельзя участвовать в президентских выборах лицу, занимающему эту должность более двух сроков подряд.

По мнению В.Е.Чиркина, различают абсолютную (невозможность баллотировать во всех избирательных округах) и относительную (запрет баллотироваться во всех избирательных округах) неизбираемость. Примером первой может служить запрет баллотироваться в Генеральные кортесы членам королевской семьи Испании, внесенным в гражданский реестр (ст.6 «Органического закона №5 о режиме всеобщих выборов» от 19 июня 1985 года). К относительной неизбираемости относится положение Конституции Мексиканских соединенных штатов о том, что губернаторы штатов не могут быть избранны в состав Палаты депутатов по округу подведомственного им штата в течение всего срока исполнения своих обязанностей, даже в том случае, если они уйдут в отставку (п.V ст.55).[137] Как отмечается в литературе, если целью закрепления абсолютной неизбираемости является обеспечение независимости члена представительного органа, то относительная неизбираемость направлена на охрану свободы избирателя, ограничение возможностей кандидата использовать служебное положение при проведении избирательной кампании.[138]

Встречаются и иные цензы, природу которых оценить очень сложно. Так, по закону 1965 года в Руанде пассивного избирательного права были лишены граждане, практикующие полигамию и внебрачное сожительство.

Таким образом, несмотря на формальную всеобщность выборов, фактически избирательное право ограничено участием в выборах только лишь избирательного корпуса. Избирательный корпус (от лат. corpus – тело) – совокупность избирателей, обладающих активным избирательным правом и участвующих в выборах.[139]