Общее понятие о расходах и их классификация в традиционной системе государственных финансов

Расходы федеральных, региональных и муниципальных органов управления в традиционной системе государственных финансов рас сматриваются как платежи, связанные с осуществлением этими органа­ми своих функций. С их помощью реализуются политические, социаль ные и экономические цели. Общий объем платежей органов власти опре деляется не только расходами, но и кредитованием. Поэтому расходы и чистое кредитование объединяются в общую категорию «расходов и чис того кредитования». Целесообразность объединения расходов и чистого кредитования в общую категорию «расходов и чистого кредитования» . обусловлена тем, что кредитование ведет к увеличению государственных платежей и вместе с расходами определяет величину дефицита.

Расходы органов управления — это платежи, не подлежащие возврату, т. е. платежи, которые не создают и не погашают финансовых требований независимо от того, являются ли они возмездными или безвозмездными, текущими или капитальными. Расходы складываются в основном из за-1 купок товаров и услуг, оплаты труда государственных и муниципальных служащих, социальных выплат, официальных трансфертов другим орга­нам государственного и муниципального управления и обслуживания (процентных выплат) государственного долга. В расходы включаются также переданные официальные трансферты. Категория расходов не включает платежи в счет погашения государственного долга, которые рассматриваются как финансирование, а также чистое кредитование. При формировании финансов сектора государственного управления рас­ходы отражаются на валовой основе.

Органы власти осуществляют расходы как из бюджетов различных уровней, так и из внебюджетных фондов. Поступающие в бюджеты сред­ства обезличиваются. Это позволяет органам власти свободно маневри­ровать имеющимися финансовыми ресурсами. Бюджетным кодек­сом РФ также законодательно закреплен принцип общего (совокупного) покрытия расходов, в соответствии с которым все расходы бюджета должны обеспечиваться общей суммой доходов бюджетной системы и поступлениями из источников финансирования его дефицита, а доходы бюджета не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета.

Чистое кредитование. Государственное финансирование осуществ­ляется в форме безвозвратных расходов и форме кредитования. Кредито-

5.1. Общее понятие о расходах и их классификация* 141

вание отличается от расходов тем, что при выдаче кредита возникают обязательства по его возмещению. Различают валовое и чистое кредито­вание. Чистое кредитование определяется как разность валового предос­тавления ссуд и приобретения акций и валовой величины погашенных кредитов, выданных ранее, и выручки от продажи акций. При этом по­купки, оплачиваемые за счет кредита в форме договорного обязательства с фиксированным сроком погашения, отражаются как расходы и одно­временно как операция заимствования. Чистое кредитование охватывает операции органов государственного управления с финансовыми требо­ваниями в целях реализации государственной социальной и экономиче­ской политики, содействия реализации проблем научно-технического развития и финансирования дефицита бюджетов.

В кредитование за вычетом погашения включаются операции орга­нов государственного управления с финансовыми требованиями к ин­ституциональным единицам других секторов экономики, осуществляе­мые в целях выполнения государственных задач. Это, в частности, креди­ты населению для строительства или покупки жилья, восстановления объектов, разрушенных в результате стихийных бедствий или военных действий. Как правило, такие кредиты выдаются под низкие проценты. К категории кредитования не относятся операции, производимые для управления ликвидностью и получения прибыли. Эти операции, осуще­ствляемые с обязательствами других секторов экономики, рассматрива­ются как операции финансирования дефицита бюджета.

Расходы государственных финансов отражают отношения между го­сударством и получателями бюджетных средств. Часть этих отношений имеет непосредственно денежное выражение (пенсии, пособия, заработ­ная плата государственных служащих, кредиты и т. п.), в то же время зна­чительная часть услуг, предоставляемых органами власти их получателям, не имеет для них непосредственно денежного выражения (расходы на здравоохранение, поддержание общественного порядка, оборону и др.).

Для того чтобы расходами органов власти можно было управлять, они должны быть сгруппированы в экономически однородные группы на основе классификаций. В этих целях используются ведомственная, Функциональная, экономическая и перекрестная классификации. Ведом­ственная классификация расходов отражает распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального, региональ­ных и местных бюджетов (министерствам, ведомствам, агентствам, служ­бам и т. п.). Она связана со структурой органов государственного управ­ления в соответствующем бюджетном году. На региональном и местном Уровнях распределение средств отражается применительно к организа­ции системы органов управления в каждом конкретном регионе и муни­ципальном образовании. Таким образом, в бюджете фиксируются сред-

142 • Глава 5. Расходы государственных финансов

ства по каждому учреждению, получающему бюджетные ассигнования и существующему на момент утверждения бюджета. Перечень прямых получателей бюджетных средств является первым уровнем ведомствен­ной классификации. Вторым уровнем является классификация (группи­ровка) целевых статей расходов, отражающая финансирование по кон­кретным направлениям деятельности прямых получателей средств, третьим уровнем является выделение видов расходов, детализирующих направление финансирования по целевым статьям.

Плюсом ведомственной классификации является ее адресность, на­личие соответствующих счетов, минусом — постоянное изменение струк­туры управления. Эти изменения делают невозможным какие-либо ди­намические или территориальные сопоставления и прогнозирование це­левых расходов применительно к выполняемым органами управления функциям. Кроме того, ведомственная классификация не дает представ­ления об экономической характеристике расходов. Ответы на эти вопро­сы дают две другие классификации:

— функциональная классификация расходов;

— экономическая классификация расходов.

Содержащееся в ведомственной классификации распределение средств по конкретным функциональным направлениям деятельности и видов расходов по экономическим элементам обеспечивает исходные данные для построения функциональной и экономической классифика­ций. Эти классификации основываются на следующих моментах: назна­чение или функция, с выполнением которой связаны расходы (функцио­нальная классификация); экономическая характеристика операций, по­средством которых эти расходы осуществляются (экономическая классификация). Сочетание экономической и функциональной класси­фикаций представляет собой перекрестную классификацию, в которую • входят основные категории из обеих вышеуказанных классификаций.

Общие подходы к формированию ведомственной, функциональной, экономической и перекрестной классификаций расходов, как к инстру­ментам, обеспечивающим объединение расходов в экономически одно­родные группы, позволяющие организовать управление ими в соответст­вии с целями государственной финансовой политики, одинаковы как в традиционной, так и в реформированной системе государственных фи­нансов. Различия вытекают из разных подходов к определению момента регистрации операций и стремления в реформированной классификации увязать движение государственных доходов и расходов с изменениями активов.

В этой главе рассматриваются расходы в их традиционном понима­нии и в перестроенной системе государственных финансов.

5^2. Основные категории расходов по функциональному назначению -143

5.2. Основные категории расходов по функциональному назначению в традиционной системе государственных финансов

В любом государстве существуют и решаются проблемы, ради кото­рых и существует государство. В гражданском демократическом общест­ве предполагается, что государство призвано осуществлять функции, по­рученные ему его гражданами. Такими функциями являются, например, обеспечение общественного порядка и безопасности, образования, здра­воохранения, внешнеэкономической деятельности и др. независимо от того, какими министерствами и ведомствами они осуществляются. В сис­теме государственных финансов эти функции систематизированы в функциональной классификации расходов и чистого кредитования.

Функциональная классификация расходов и чистого кредитования в традиционном понимании обеспечивает распределение финансирования в денежной форме по функциям органов государственного и муниципально­го управления, связанным прежде всего с оказанием нерыночных услуг и пе­рераспределением доходов и собственности. Кредитование также может классифицироваться в соответствии с функциональным назначением кре­дитов. Расходы органов власти носят целевой характер и направлены на реализацию конкретных функций. Именно из этого вытекает необходи­мость в функциональной классификации расходов. Она используется для расчета объемов ресурсов, выделяемых органами управления на осу­ществление различных видов деятельности и выполнение государствен­ных задач, и является инструментом, позволяющим реализовать приори­теты политики органов власти в области расходов.

Функциональная классификация не зависит от организационно-структурных изменений в системе органов управления. Ее использова­ние позволяет анализировать динамику и выявлять тенденции измене­ния расходов различного функционального назначения, прогнозировать расходы на перспективу и проводить международные сравнения в целях определения степени участия органов управления отдельных стран в осу­ществлении экономических и социальных функций. Классификация расходов по функциональному назначению представлена в табл. 5.1.

Таблица 5.1