Принципы систематизации финансовых операций и основные категории государственных финансов в традиционном понимании

В государственных финансах в традиционном понимании отражают­ся потоки денежных средств. Соответственно государственные финансы базируются на операциях, отражающих денежные потоки. В них не отра­жаются операции, в которых присутствуют потоки товаров иуслуги, а также потоки обязательств.

Для планирования, учета исполнения и анализа множества финансо­вых операций, осуществляемых органами государственного управления, и оценки воздействия государственных финансов на экономику страны,

3.5. Принципы систематизации финансовых операций • 73

состояние финансов и платежный баланс это множество нуждается _в объединении в однородные группы на основе классификаторов, позво­ляющих агрегировать их в определенной экономической системе.

Каждая операция органов государственного управления может рас­сматриваться как комбинация двух потоков — потока, поступающего к органам государственного управления, и потока, выходящего от них. Каждый поток представляет собой товары (услуги), деньги либо финан­совые обязательства. Для государственных финансов во многих случаях характерно наличие лишь одного потока — трансферта, входящего или исходящего из сектора государственного управления, например налого­вых поступлений, выплаты пенсий, бесплатной медицинской помощи и т. п. Трансферты — финансовые операции, осуществляемые без ком­пенсаций, т. е. не имеющие встречного потока товаров, услуг, обяза­тельств и т. п. В этом случае в обратном направлении не поступает ниче­го. Это «ничего» в целях формального соблюдения логики изложения рассматривается как «нулевой поток». С учетом этого потоки, входящие и выходящие из органов государственного управления, могут быть пред­ставлены в виде пяти категорий. Этими категориями являются товары и услуги, деньги, «нулевой поток», договорные обязательства с фиксиро­ванным сроком других секторов перед сектором государственного управ­ления и договорные обязательства сектора государственного управления перед другими секторами экономики. Все множество операций может быть подразделено на потоки, направленные в сектор государственного управления, и потоки, выходящие из него. При этом, как уже говорилось, в случаях, когда в одном направлении поступают платежи или товары и услуги, а в обратном направлении не поступает ничего, что характерно для сектора государственного управления, в целях обеспечения систем­ного анализа «ничего» полезно представить в виде «нулевого потока».

Дополнительное разграничение поступлений и платежей может быть связано с выделением текущих и капитальных операций. Кроме того, в отношении потоков договорных обязательств существует различие ме­жду операциями в целях проведения государственной политики и опера­циями, проводимыми в целях управления ликвидностью. Поступления и платежи результируются в остатках денежных средств, которые также Должны найти свое место в общей системе государственных финансов. С учетом изложенного основные принципы, позволяющие сгруппиро­вать финансовые операции органов государственного управления в од­нородные группы в соответствии с различиями в природе операций, вы­глядят следующим образом:

— поступления в систему государственных финансов или платежи
из нее;

— возвратность или невозвратность поступлений и платежей;

74 • Глава 3. Роль и основные принципы формирования государственных финансов

— возмездность или безвозмездность поступлений и платежей;

— деление финансовых операций на текущие или капитальные;

— разграничение финансовых активов и обязательств;

— разграничение операций в целях проведения государственной по­
литики или для управления ликвидностью.

Эти понятия сохраняют свое значение и при новых подходах к фор­мированию государственных финансов. Это обусловлено тем, что денеж­ные потоки являются составной частью всех потоков средств в сфере го­сударственных финансов. Кроме того, сохраняется настоятельная по­требность в управлении образованием и расходованием денежных ресурсов, определяющих текущую платежеспособность органов государ­ственной власти. Рассмотрим эти понятия более подробно.

Поступления и платежи.Основным является деление операций на поступления и платежи. Ключевое различие в природе этих операций за­ключается в характере воздействия на финансовые активы государства. Поступления их увеличивают, а платежи уменьшают. Поступающие и расходуемые средства отражаются в полном объеме по валовому мето­ду, не допускающему включения сальдированных данных о доходах и расходах при проведении любых финансовых операций, поскольку при сальдировании искажается как объем доходов, так и объем расходов. Как правило, такое разграничение проводится во всех статьях. Исключение могут составлять категории кредитования и финансирования, где не все­гда можно разграничить заимствование и погашение или представляется целесообразным показывать чистые (сальдированные) результаты в свя­зи с быстрым прохождением большого потока операций.

Возвратность или невозвратность поступлений и платежей.Плате­жи и поступления могут быть возвратными или невозвратными.

Под возвратными операциями понимают операции по приобретению (продаже) финансовых активов и предоставлению (погашению) креди­тов. Это операции, в результате которых образуются или погашаются фи­нансовые требования. Возвратными поступления и платежи считаются в том случае, если имеет место обратный поток в форме договорных обя­зательств с фиксированным сроком возврата. В договорные обязательст­ва с фиксированным сроком погашения в системе государственных фи­нансов условно включаются также акции.

Невозвратные операции — это операции, не требующие возврата пла­тежей. Невозвратными считаются платежи и поступления, в отношении которых отсутствует обратный поток в виде договорных обязательств с фиксированным сроком (трансферты и т. п.). Осуществление невоз­вратных операций ведет к изменению наличных денежных средств и де­позитов.

3.5. Принципы систематизации финансовых операций • 75

Возмездность или безвозмездность поступлений и платежей.Не­возвратные операции могут быть возмездными или безвозмездными.

Возмездными невозвратными операциями являются операции, преду­сматривающие осуществление платежей в обмен на что-либо, например на товары, услуги, пользование собственностью, на право на пользования собственностью и т. д. Таким образом, возмездные (двусторонние) опе­рации предусматривают платежи на условиях компенсации. К возмезд­ным невозвратным платежам относятся, в частности, такие неналоговые поступления, как доходы от собственности (например, дивиденды по ак­циям), поступления от продажи товаров и услуг, проценты по размещен­ным депозитам.

Безвозмездные невозвратные операции являются односторонними и не предусматривают получения взамен какого-либо эквивалента. Это невозвратные платежи, не предполагающие выплат в денежной форме или поставок товаров и услуг в обмен на такой платеж. Соответственно, если встречный поток отсутствует, невозвратные платежи и поступления рассматриваются как безвозмездные. К безвозмездным поступлениям и платежам относятся, в частности, трансферты, штрафы, частные по­жертвования.

Текущие и капитальные финансовые операции.К текущим опера­циям относятся операции с относительно небольшим сроком действия. Превышение суммы текущих доходов и полученных трансфертов над ве­личиной текущих расходов характеризует величину сбережений сектора государственного управления, которые могут быть использованы для чистого приобретения финансовых активов и средств производства, оп­латы долговых обязательств и чистых капитальных трансфертов. Нали­чие категории сбережений сектора государственного управления позво­ляет определить общую величину сбережений в экономике путем объе­динения со сбережениями частного сектора. Если из сбережений сектора государственного управления исключить текущие полученные офици­альные трансферты, то получится величина собственных сбережений.

Под капитальными операциями понимают поступления и платежи, связанные с покупкой, созданием или продажей нефинансовых активов, срок использования которых в производстве составляет более года, а стоимость превышает минимальную установленную величину. Б ка­питальные активы включается ряд видов нефинансовых материальных активов, земля и нематериальные активы. Нематериальные активы рас­сматриваются в качестве нефинансовых в силу того, что для них нет со­ответствующих обязательств на стороне пассивов. К капитальным опе­рациям относятся также операции, связанные с валовым накоплением капитала (капиталообразованием): формирование товарных запасов го­сударственных органов и валовое накопление основного капитала в сфе-

76 • Глава 3. Роль и основные принципы формирования государственных финансов

ре государственного управления (операции с землей и нематериальными I активами к капиталообразованию не относятся). К основному капиталу I (основным фондам) относятся, в частности, здания, гражданские соору- i жения и оборудование невоенного назначения. В системе государствен- • ных финансов, базирующейся на принципе фактических (кассовых) по- •. ступлений и платежей, отражаются только операции, связанные с вало-1 вым накоплением основного капитала.

Под валовым накоплением основного капитала понимают величин приобретенных или созданных собственными силами капитальных акт вов (кроме земли) за минусом сумм, полученных от их реализации. Под] чистым накоплением основного капитала понимается его валовое накоп­ление за минусом потребления. Чистое накопление в государственнь финансах не отражается в силу того, что потребление (амортизацию) I можно определить только путем расчетов, и оно не может рассматривать­ся как финансовая операция, связанная с поступлениями и платежами.-Под государственными запасами понимают стратегические и чрезвычай­ные запасы, запасы государственных органов, регулирующих деятель­ность рынка, запасы зерна и других товаров, имеющих большое значение для экономики, запасы товаров, приобретаемых ведомственными пред­приятиями. Эти запасы формируются и регулируются государственны­ми организациями, не являющимися корпоративными и не занимающи­мися реализацией товаров в крупных масштабах. Платежи за обычные запасы материальных оборотных средств рассматриваются как расходы и в государственные запасы товаров не включаются.

Таким образом, к капитальным операциям относятся невозвратные I возмездные платежи и поступления, в обмен на которые существует встречный поток капитальных активов, земли, товарных запасов, а также безвозмездные платежи и поступления для финансирования расходов на приобретение такого рода активов и их восстановление в случае разруше­ния. Капитальные расходы могут быть выделены в самостоятельный раз­дел или бюджетный счет операций с капиталом.

Деление операций на текущие и капитальные исходит из предполо­жения о различиях в их воздействии на величину будущих доходов и на настоящую стоимость материальных активов. Предполагается, что ис­пользование средств на капиталообразование отражает деятельность государственных органов, направленную на достижение экономическо­го роста. Экономический рост при таком подходе напрямую увязывает­ся с накоплением основных фондов. Такое деление и его трактовка со-' пряжены с рядом условностей. По существу объем приобретенных ка­питальных активов, срок использования которых превышает один год, не характеризует реальный объем ресурсов, направленных на обеспече-

3.5. Принципы систематизации финансовых операций • 77

ни экономического роста. Так, текущие затраты на здравоохранение существенно влияют на количество и физическое состояние работни­ков, рост расходов на образование сказывается на квалификации работ­ников и производительности труда, текущие расходы на поддержание дорог способствуют сохранению капитальных активов. В то же время расходы на создание долговечных памятников никак не содействуют экономическому росту. Тем не менее использование категории капи­тальных операций дает определенную характеристику деятельности ор­ганов государственного управления, направленной на достижение эко­номического роста.

Финансовые активы и обязательства.При осуществлении возврат­ных (возмездных) операций возникают финансовые активы и финансо­вые обязательства. Финансовые активы государственных финансов — это обязательства других секторов экономики по отношению к сектору государственного управления. Финансовые обязательства — это требова­ния других секторов к сектору государственного управления.

Проведение возвратных операций оказывает воздействие на объем наличных средств и депозитов, изменяет состояние финансовых активов и обязательств органов государственного управления и других секторов экономики. Состояние государственных финансовых активов и обяза­тельств предопределяет предстоящие поступления и платежи, их движе­ние, изменение спроса и предложения, оказывает воздействие на сбере­жения и инвестиции, уровень процентной ставки.

Органы государственного управления должны обеспечивать такую структуру активов, которая дает возможность своевременного погаше­ния своих долговых обязательств. Вместе с тем они имеют непосредст­венный доступ к кредитам центрального банка страны. В этой связи ор­ганы государственного управления обладают определенной свободой маневра в поддержании определенного уровня резервов ликвидных фи­нансовых активов.

Осуществляемое государственными органами кредитование, как правило, нацелено на проведение государственной политики, а не на управление ликвидностью. Исходя из этого чистое кредитование рас­сматривается аналогично расходам и объединяется с ними в общую кате­горию «расходы и чистое кредитование».

Разграничение операций в целях проведения государственной по­литики или для управления ликвидностью.Финансовые активы госу­дарства используются либо в целях проведения государственной полити­ки, либо в целях управления ликвидностью. Возвратные операции, свя­занные с обязательствами органов государственного управления, ^относятся к операциям в целях управления ликвидностью. Возвратные

78 • Глава 3. Роль и основные принципы формирования государственных финансов

операции, осуществляемые с обязательствами других секторов экономи­ки, могут осуществляться как в целях проведения государственной поли­тики, так и в целях управления ликвидностью. Операции в целях управле­ния ликвидностью и получения прибыли могут осуществляться, в частно­сти, стабилизационными фондами, фондами погашения, нуждающимися в средствах для погашения обязательств.

С учетом изложенного мы можем уточнить ранее данное определение трансфертов. Они могут быть связаны как с передачей денежных средств хозяйствующими субъектами, так и с деятельностью органов государст­венного и муниципального управления. Основной составляющей транс­фертов являются официальные трансферты, т. е. трансферты, связанные с государственными и муниципальными финансами. Официальные трансферты полученные — это все невозвратные, безвозмездные плате­жи, полученные от других органов государственного управления, между­народных организаций или наднациональных органов: репарации, даре­ния, средства, предназначенные для осуществления особых проектов или программ, поддержки основного бюджета или другой цели. К трансфер­там от других уровней управления относятся невозвратные безвозмезд­ные платежи, поступающие от одних уровней управления другим уров­ням. Для организаций, предоставляющих трансферты, они рассматрива­ются как «переданные официальные трансферты». Не включается получение кредитов от других уровней, которые должны показываться как финансирование. Включаемые сюда трансферты могут идти на об­щую финансовую поддержку деятельности органов управления, обеспе­чение выполнения отдельных государственных функций или финанси­рования. В России они имеют форму финансовой поддержки субъектов Федерации в виде дотаций, субвенций, субсидий либо иной безвозврат­ной и безвозмездной передачи средств. Различают трансферты на теку­щие цели и на капитальные цели. При определении дефицита или профи­цита доходов в сравнении с расходами официальные трансферты объеди­няются с доходами в категорию «доходы и официальные трансферты».

Объединение финансовых операций органов государственного управления в однородные группы в соответствии с различиями в приро­де операций позволяет определять категории государственных и муни­ципальных финансов, являющиеся в то же время статьями бюджетов и структуру бюджетов. Основными категориями государственных фи­нансов являются доходы, полученные официальные трансферты (теку­щие и капитальные), расходы, чистое кредитование, дефицит или превы­шение доходов над расходами, государственный долг.

Общая система государственных финансов в традиционном понима­нии выстраивается на основе системы показателей, приведенной в табл. 3.1.

3.5. Принципы систематизации финансовых операций • 79

Таблица 3.1