Институциональный охват (границы сферы государственных финансов)

Основные принципы формирования государственных финансов по­зволяют отграничить их от финансов других секторов экономики, опре­деляют их структуру, связанную с уровнями управления, принципы сис­тематизации финансовых операций, а также понятия и категории, ис­пользуемые в этой сфере.

Границы сферы государственных финансов определяются кругом: институциональных единиц, относящихся к органам государственного управления. Поэтому рассмотрение государственных финансов связано в первую очередь с определением сектора государственного управления, : т. е. сектора экономики, финансы которого подлежат анализу, и с его от­граничением от других секторов экономики. Систему государственного управления страны составляют создаваемые в результате политических процессов органы государственной власти и их структуры, наделенные монопольным правом на власть в пределах данной территории или ее частей. Соответственно совокупность всех государственных институцио­нальных управленческих единиц, функционирующих в стране, образует сектор государственного управления.

Институциональная единица является первичным звеном организа-; ции государственных финансов. Она составляет также основу построе-; ния системы национальных счетов. Выбор институциональной единицы в качестве первичного звена обусловлено тем, что она располагает всей документацией, необходимой для формирования системы национальных: счетов и государственных финансов. В институциональных единицах формируются полные комплекты счетов, позволяющие определять все^; потоки средств и составлять балансы активов и пассивов. Это создает предпосылки для интеграции потоков средств с наличием активов и пас­сивов. Институциональные единицы органов государственного управле­ния — это институциональные единицы, основным видом деятельности которых является выполнение функций государственного управления. Это означает, что они выполняют функции законодательной, судебной или исполнительной власти.

Сектор государственного управления отличается от других секторов I экономики по методу финансирования затрат, средства для которых со-] бираются с помощью обязательных налогов и сборов от институциональ­ных единиц других секторов экономики. Государственные органы управ­ления, как правило, осуществляют свои функции не в целях извлечения финансовой или иной коммерческой выгоды. В том случае, когда ими осуществляются операции коммерческие по своей природе, целью этих операций не является получение прибыли.

3.2. Институциональный охват (границы сферы государственных финансов) • 57

Границы сектора государственных финансов. Исходной точкой орга­низации государственных финансов является установление институцио­нальных единиц и видов деятельности, относящихся к сектору государ­ственного управления. Основным критерием при отграничении сектора государственного управления от других секторов экономики являются функции сектора государственного управления. Институциональные единицы, выполняющие эти функции в качестве основной деятельности, входят в состав сектора государственного управления не потому, что их деятельность отражается в бюджете или других государственных финан­совых планах, а вследствие самого характера этой деятельности. Учреж­дения и организации финансируются государством, поскольку они вы­полняют функции государственного управления.

Следует различать понятия «государственный сектор» и «сектор го­сударственного управления». Понятие «государственный сектор» опре­деляется с позиций прав собственности на имущество, а не выполняемых функций. При этом объединяются сектор государственного управления, а также принадлежащие ему или контролируемые им нефинансовые и финансовые государственные предприятия и учреждения. Нефинансо­вые и финансовые государственные предприятия и учреждения согласно системе национальных счетов относятся к государственному сектору, однако не рассматриваются в качестве органов государственного управ­ления, а их финансы не являются финансами органов государственного управления. При распределении по секторам экономики такие единицы относятся соответственно к сектору нефинансовых корпоративных пред­приятий или составляют часть сектора финансовых учреждений.

Нефинансовые государственные предприятия занимаются производ­ством и реализацией тех видов товаров и услуг, которые, как правило, производятся частными предприятиями. Они функционируют на ком­мерческой основе. В связи с этим в финансы сектора государственного управления не должны включаться финансовые показатели, связанные с производственной деятельностью, осуществляемой принадлежащими государству или контролируемыми им корпоративными и квазикорпора­тивными единицами или единицами, реализующими свою продукцию ^в больших масштабах. Крупной сферой деятельности нефинансовых го­сударственных предприятий являются отрасли естественных монопо­лий, оборонные предприятия и др.

Также не относится к государственным финансам финансовая дея­тельность принадлежащих государству финансовых учреждений, заклю­чающаяся в одновременном принятии обязательств и приобретении фи­нансовых активов на рынке капитала, принятии срочных и сберегатель-^HbIx вкладов и депозитов до востребования или выполнении функций °рганов денежно-кредитного регулирования. Финансовые операции,

58 • Глава 3. Роль и основные принципы формирования государственных финансов

осуществляемые органами государственного управления, также рассмат- • риваются в системе государственных финансов как операции, относя--щиеся к сектору финансовых учреждений.

Функциями такого рода являются кредитно-денежное регулирова- i
ние, управление международными резервами, прием переводных депози-;
тов до востребования, прием срочных и сберегательных вкладов, одно-!
временное принятие обязательств и приобретение финансовых активов
на рынке капитала. Все операции, связанные с осуществлением таких!
функций, не входят в состав операций сектора государственного управ-1
ления и должны отражаться в составе операций сектора финансовых уч­
реждений. ,

Исключение таких финансовых функций из сектора государственно­го управления необходимо для более полного и четкого представлен* результатов финансовой деятельности собственно государственных ор­ганов управления, которые выражаются также в форме их операций с фи­нансовым сектором, чтобы не смешивать между собой эти два сектора.

Разграничение системы государственных финансов с кредитно-де-! нежным регулированием позволяет правильно оценить роль сектора го­сударственного управления в регулировании кредитно-денежного обра­щения и платежного баланса, а также разграничивать финансирование дефицита (или использования активного сальдо) платежного баланса и финансирование государственных органов. Поэтому функции органов кредитно-денежного регулирования, выполняемые как центральным банком, так и правительственными органами, рассматриваются как вы-1 полняемые финансовым сектором экономики.

В сектор финансовых учреждений входят следующие подсекторы:] органы денежно-кредитного регулирования (центральный банк), ком-*] мерческие банки, депозитные банки, страховые компании, негосударст-1 венные пенсионные фонды, прочие финансовые учреждения. Вместе| с тем исходя из особенностей России Пенсионный фонд и другие вне-jj бюджетные социальные фонды России относятся к сектору государст-| венного управления. Необходимость включения Пенсионного фонда! в систему органов государственного управления диктуется следующими | соображениями:

— Пенсионный фонд в России обеспечивает доходами все население
по достижении им пенсионного возраста, а взносы в него осуществляют
все предприятия и организации независимо от их принадлежности¹
и формы собственности;

— операции Пенсионного фонда являются составной частью госу-■;
дарственной политики и сопряжены с перераспределением доходов и ин- ]
фляцией.

3.2. Институциональный охват (границы сферы государственных финансов) • 59

По аналогичным соображениям в России к государственным финан­сам относят также Фонд социального страхования и Фонд обязательного медицинского страхования.

Отнесение к сектору государственного управления некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства, осуществляется в зависимости от того, кто их финансирует и контролирует. В состав сек­тора государственного управления включаются некоммерческие учреж­дения, полностью или большей частью финансируемые и контролируе­мые органами государственной власти, которые могут участвовать в их создании. Государственное финансирование может иметь форму член­ских взносов или других трансфертов, а государственный контроль мо­жет заключаться в организации эффективной деятельности таких орга­низаций. Некоммерческие организации, существующие на частные доб­ровольные взносы и не подконтрольные государству, относятся к сектору некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства. Проблемы разграничения могут касаться больниц, учебных заведений и некоторых других видов организаций.

Основными институциональными единицами, относящимися к сек­тору государственного управления, являются законодательные и испол­нительные органы государственной власти различных уровней, государ­ственные внебюджетные фонды, посольства, представительства, кон­сульства и другие государственные учреждения за рубежом.

В соответствии с вышеизложенным к государственным финансам от­носятся федеральный бюджет, бюджеты регионов и государственные внебюджетные фонды. Центральное место в государственных финансах принадлежит бюджетам. В то же время существенную роль выполняют различные государственные автономные фонды на федеральном и регио­нальном уровнях. Как правило, в этих фондах аккумулируются ресурсы для решения крупных проблем, требующих специального внимания ор­ганов государственной власти. Источниками средств таких фондов явля­ются целевые налоги и сборы, перечисления средств из бюджета, капита­лизация доходов и займы. Во Франции и Японии за счет таких фондов финансируется примерно половина государственных расходов, в Вели­кобритании — треть. Фонды имеют целевой характер и предназначены Для финансирования различных социальных, экономических, науч­но-технических, кредитных и других проблем. В России к таким фондам относятся государственный Пенсионный фонд, Фонд социального стра­хования и государственные фонды обязательного медицинского страхо­вания, концентрирующие около трети всех средств государственных фи­нансов.

Понятие государственного сектора является более широким, чем по­нятие сектора государственного управления. Государственный сектор

60 • Глава 3. Роль и основные принципы формирования государственных финансов

включает наряду с институциональными единицами, выполняющими функции государственного управления, государственные предприятия, занимающиеся производством товаров и услуг, а также принадлежащие государству или контролируемые им государственные финансовые учре­ждения. В связи с этим наряду с формированием данных по сектору госу­дарственного управления представляет интерес определение показате­лей, отражающих финансы государственного сектора в целом. При фор­мировании финансов в целом по государственному сектору необходимо выделять операции между единицами сектора государственного управ­ления и единицами, которые в него не входят.

Определение понятий резидентов и нерезидентов.Разграничение резидентов и нерезидентов имеет существенное значение для выявле­ния внутренних и зарубежных операций сектора государственного управления. В основе разграничения лежит критерий принадлежности к экономической территории данной страны, к которой относятся также территориальные воды и те международные акватории, примыкающие к территориальным водам, которые находятся под исключительной юрисдикцией данной страны. Под резидентом в данном случае понимает­ся сектор государственного управления, за исключением наднациональ­ных органов, включая все министерства, ведомства и учреждения прави­тельства, региональных и местных органов управления, расположенные на экономической территории страны, а также посольства, консульства, военные объекты и другие организации, расположенные за ее пределами.

Согласно этой концепции к резидентам относятся все лица, прожи­вающие на данной экономической территории, чьи интересы связаны с данной экономикой: кто участвует в потреблении товаров и услуг на данной территории, производстве товаров, услуг или других видах эко­номической деятельности. К резидентам относятся: частные некоммер­ческие организации, обслуживающие население, расположенные или осуществляющие свои операции на территории страны; реальные и ус­ловные предприятия, занятые производством товаров и услуг, операция­ми с землей, являющейся частью территории страны, или операциями, связанными с арендой, концессиями, патентами, авторскими правами и прочими аналогичными нефинансовыми нематериальными активами органов государственного управления. Международные организации не считаются резидентами национальных экономик.

Для юридических лиц понятие резидента определяется временем и местом их образования, местонахождением «центра управления» и дру­гими критериями. Физические лица рассматриваются как резиденты, ес­ли проживают в стране свыше 6 месяцев, если в данной стране находится центр их жизненных интересов, или на них распространяются другие критерии, установленные законодательством страны. В России срок пре-

3.3. Уровни управления и структура государственных финансов • 61

бывания установлен свыше 183 дней. Резиденты облагаются налогами соответствии с законодательством страны пребывания, включая налоги _с доходов, полученных за рубежом. Нерезиденты имеют «ограниченную налоговую ответственность» и платят налоги только с доходов, получен­ных в данной стране, если между странами не заключено соглашение об устранении двойного налогообложения. Спорные вопросы разрешаются _на основе законодательства страны местонахождения либо исходя из норм международных соглашений.