Федеральная региональная политика

Согласно теории административного управления (Драго, 1980)', принято различать четыре основных типа местного управления: федерализм, самоуправление, децентрализацию, централизацию. Основанием для классификации при этом служит автономия местных коллективов и степень призна­ния «местных свобод».

О федерализме как модели государственного устрой­ства можно сказать следующее:

— государства, входящие в состав федерации, имеют три основных признака: самостоятельность государственных органов {на основе выборов), наличие автономной компетен­ции и статус юридического лица, включая собственные финансовые ресурсы и бюджет. Автономная компетенция существует в конституционной и законодательной областях, а также в области управления;

— в федеративных государствах вопросы местного уп­равления возникают на двух уровнях: вначале на уровне
члена федерации, а затем внутри него. В бывшем Совет­ском Союзе эти отношения возникали даже на трех уровнях, где некоторые союзные республики, в свою очередь,
включали автономные республики;

— благодаря законодательной автономии членов федерации система управления в местных коллективах может различаться в разных государствах-членах;

— существует тенденция к подчинению субъектов федерации центральной власти во многих областях деятельности и превращению их в простых исполнителей решений феде­ральных органов;

— с точки зрения права, субъекты федерации должны быть полностью равноправными, но опыт показывает, что так почти никогда не бывает: Пруссия в Германской империи, Россия в СССР и т.д.

Самоуправление отличается от федерализма прежде всего тем что автономия местных образований носит не законо­дательный, а лишь административный характер. Но их ад­министративная автономия абсолютна, т.е. местные коллек­тивы обладают полным набором управленческих функций. Это значит, что правительство и федеральные службы дей­ствуют в пределах главным образом политических задач (оборона, безопасность, иностранные дела, национальные финансы), а функции образования, коммунальных услуг, поддержания порядка и т.д. переданы местным властям. Кроме того, местные коллективы выступают не как часть государства, а как полностью автономные образования, в некоторых случаях действующие с государством на равных. Единственной формой контроля является деятельность за­конодательных и судебных властей.

С середины XIX в. по настоящее время практически во всем мире имеет место тенденция к ослаблению самоуправ­ления и укреплению сильной центральной власти. На при­мере Великобритании можно увидеть, что ограничения са­моуправления проявились в трех направлениях (Драго, 1980):

— создание специализированных правительственных ор­ганов и передача центральным властям ряда управленческих функций местных коллективов;

— наделение специализированных министерств полномочиями в отношении местных коллективов, которые устанав­ливаются в виде последующей апробации решений местных
коллективов (административная опека);

— дополнение административного контроля денежным, т.е. политика выделения государственных субсидий местным
коллективам.

Концепция децентрализованного управления имеет прин­ципиально иной характер. Местные коллективы здесь обла­дают двойственной природой. Они остаются свободными

самоуправляющимися коллективами, но в то же время вы­ступают и как территориально обособленные подразделе­ния государства, т.е. их органы власти одновременно явля­ются представителями интересов местного коллектива и пред­ставителями государства на данной территории.

Децентрализация обладает следующими отличительными чертами (Драго, 1980):

— местные органы власти, как и при самоуправлении, остаются выборными, но наряду с ними могут существо­вать и назначаемые;

— административная автономия децентрализованных властей существует, но ограничена законом, т.е. государственные органы выполняют свои управленческие функции в
полном объеме, тогда как другие поделены между государ­ством и местными коллективами (разграничение полномо­чий и предметов ведения). Кроме того, местные органы власти подчиняются режиму опеки в отношении как назначе­ния должностных лиц, так и собственной деятельности;

— местные коллективы имеют статус юридического лица и наделены бюджетной автономией, но опека осуществляет­ся и здесь.

На практике повсюду «естественной формой управле­ния», как заметил еще А. Токвиль, стала централизация. Государство фактически руководит деятельностью местных органов даже в тех странах, где существует «самоуправле­ние».

Централизация в чистом виде не признает автономии мест. Она свойственна авторитарным режимам, но широко используется и режимами демократическими, где считают, что политические свободы должны быть закреплены только на общенациональном уровне. Однако с момента достижения государством определенных размеров отказаться от местных органов становится невозможно по чисто техническим при­чинам. Таким образом, дезагрегирование предстает как одна из форм централизации и препятствует ее гипертрофирова­нию. Дезагрегирование подразумевает наличие местных ор­ганов, зависящих от правительства функционально и в по­рядке подчиненности их должностных лиц. Зависимость дол­жностных лиц означает, что руководство местных органов назначается центральным правительством и может быть им смещено, а функциональная зависимость что централь­ная власть может признавать за местными органами весьма широкую компетенцию, но в любой момент может изме­нить или отменить принятые ими решения, пересмотреть их полномочия. Наконец, обычно местные органы не обладают статусом юридического лица (Драго, 1980).

Взаимоотношения между федеральным центром и субъек­тами федерации в России носят амбивалентный характер, свойственный всем институтам переходного общества. С од­ной стороны, многие исследователи отмечают слабость цен­тральной власти и отсутствие продуманной стратегии, в том числе в области регионального управления. С другой сто­роны, государство все же представляет собой главную об­щественную силу и зачастую пытается регламентировать те области региональной жизни, которые и с точки зрения кон­ституционного права, и из соображений целесообразности должны были бы находиться в компетенции региональных властей.

Вмешательство государства ведет к дроблению объектов социально-экономического управления, их двойному подчи­нению — как региональной администрации, так и феде­ральному центру. Это усложняет структуру управления и процесс принятия решений, что зачастую выражается в лов­ле рыбы и мутной воде. Необходимость решения повседнев­ных вопросов экономической жизни в Москве сдерживает инициативу и самостоятельность региональных властей, де­лает нецелесообразным для них развитие инноваций. С дру­гой стороны, стремление к всеохватывающему экономиче­скому контролю, истоки которого восходят ко временам со­юзного Госплана с его планированием вплоть до последнего винтика, приводит к чрезмерной загрузке федерального правительства текущими вопросами вместо сосредоточения на проблемах стратегического управления.

Разумеется, такая ситуация не является случайной и обус­ловлена целым рядом объективных и субъективных факторов.

К числу объективных факторов, определяющих вмеша­тельство государства в региональную политику, можно от­нести следующие.

Во-первых, статья 72 Конституции РФ определяет чрез­вычайно широкий круг вопросов (14 пунктов), отнесенных к совместному ведению РФ и ее субъектов. Таким образом, уже в основном законе фиксируются области двойного под­чинения, управление которыми, по всей видимости, будет приводить к противоречиям между центральной и местной властью и требовать конкретного подхода и специальных решений в каждом отдельном случае. Ясно, например, что трактовка пункта «и» — «установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ» —может привести к уст­раивающему обе стороны решению только в результате дли­тельного процесса переговоров и компромиссов; это каса­ется и большинства остальных положений статьи.

Во-вторых, следует учитывать наличие общенациональ­ных (или даже транснациональных) финансово-промышлен­ных групп, имеющих свои интересы в регионах и стремя­щихся отстаивать их с помощью центральной власти. Инте­ресы «центральных» и региональных ФПГ сталкиваются в ходе приватизации, развития банковской сферы, проведе­ния экспортно-импортных операций и т.д., причем в силу отмеченной выше всеобъемлющей государственной регла­ментации и те и другие стремятся заручиться поддержкой государственных чиновников. Ситуация еще больше ослож­няется тем, что и в федеральном правительстве, и в Госу­дарственной Думе, и в президентской администрации (не говоря уже о Совете Федерации, в который по должности входят представители регионов) имеются подразделения, от­ветственные за региональную политику.

К числу субъективных факторов влияния можно отнести:

— специфику переходного периода, требующую усиле­ния централизации и единоначалия при проведении соци­ально-экономических преобразований;

— специфические отношения того или иного региона с Москвой, выражающиеся, например, в наличии представи­телей или целого регионального «землячества» в различных органах центральной власти.

Модификация схемы управления в условиях вмешательства государства в региональную политику показана на рисунке.

а) б)

Структура государственного регионального управления: а) — опосредованное государственное руководство (через админист­рацию региона); б) — непосредственное вмешательство государ­ства в региональную политику.

Следует подчеркнуть, что представленный вариант уп­равления (б) имеет не только отрицательные стороны. Не­посредственное участие государства в управлении регионом позволяет в ряде случаев обеспечить требуемый контроль при выполнении социальных, экологических и иных программ, когда узкорегиональные интересы могут вступать в проти­воречие с общегосударственными.

Например, при выборах губернатора центральные влас­ти вполне могут и должны (разумеется, в рамках закона) поддерживать кандидата, наиболее подходящего для прове­дения сбалансированной политики общегосударственной на­правленности, стремясь не допустить победы популиста или тем более экстремиста. Примеры такого рода (правда, пре­имущественно неудачные) легко найти в текущей россий­ской практике.

Существенная роль государства заключается также в том, что только оно может выступать арбитром в территори­ально-отраслевых или межрегиональных конфликтах (при этом возникает более сложная, чем на рисунке, ромбовид­ная структура управления). Так, при решении вопроса о строительстве Ростовской АЭС именно государству, на наш взгляд, должно принадлежать решающее слово с учетом предшествующего печального опыта развития атомной энер­гетики. Установление приоритетов при финансировании уг­ледобывающих регионов в рамках процесса реструктуриза­ции угольной отрасли также является прерогативой госу­дарства. В рамках одного региона невозможно получить оптимальное решение проблемы распределения миграцион­ных потоков и так далее. Список примеров легко может быть продолжен.

Ключевым вопросом федеральной региональной полити­ки является согласование интересов федерального центра и регионов. С методологической и практической точек зрения принципиально помнить, что и центр, и регионы представ­ляют собой конгломераты интересов, на реализацию кото­рых направлена их деятельность. Отношение к регионам как пассивным объектам управления, автоматически выпол­няющим поступающие сверху указания, совершенно ошибоч­но и ведет к «пробуксовке» даже самых лучших намерений и программ центра. Попытка силового давления на регионы требует значительно больших усилий и имеет гораздо менее долговременный и надежный эффект, чем апелляция к реги­ональным интересам.

Исторический опыт свидетельствует о том, что к успеху приводят лишь те планы реформ, которые не просто искус­ственно конструируются и спускаются сверху, а опираются на подлинно легитимные и массово востребованные идеи. При этом очевидно, что чем более разнородной в экономи­ческом, национальном, религиозном и прочих отношениях является страна, тем большее значение приобретает квали­фицированный учет региональной специфики.

Некоторые подходы к коллективному принятию реше­ний, пригодные для решения задач регионального управле­ния, рассматриваются в следующем пункте работы.