Державні міжбюджетні трансферти.

Наступною формою бюджетного фінансування є надання державних трансфертів через державне субсидіювання.

Трансферти (трансферт) походить від латинського transfero, що перекладається переміщення , передавання. Основна функція державних трансфертів полягає у захисті фінансово слабких органів місцевого самоврядну, які обумовлені нерівним розподілом потенційних фінансових ресурсів.

Державні трансферти використовуються як інструмент міжбюджетного регулювання для забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання повноважень, передбачених законами України.

З метою регулювання міжбюджетних відносин щодо забезпечення бюджетними ресурсами виконання встановлених повноважень, видатки місцевих бюджетів розподілені на ті, що враховуються і ті, що не враховуються при визначення міжбюджетних трансфертів. Принцип поділу полягає в тому, що при визначенні трансфертів враховуються видатки за які держава відповідає та зберігає за собою контроль за ефективністю витрачання цих коштів. Таке розмежування видатків застосовується лише для обрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів, що мають бути передані з одного бюджету іншому для гарантованого забезпечення фінансовими ресурсами певного обсягу бюджетних послуг.

За Бюджетним кодексом міжбюджетні трансферти надаються з Державного бюджету України місцевим бюджетам та трансферти між місцевими бюджетами.

Із державного бюджету можуть надаватися трансферти місцевим бюджетам:

- дотація вирівнюванняобласним бюджетам, бюджетам міст Києва і Севастополя, районним бюджетом, бюджетом республіканського, обласного значення та бюджету АРК, використання і спрямовування на вирівнювання дохідної спроможності бюджету і унормовується положення ми статті 98 Бюджетного кодексу України. Розподіл дотації вирівнювання є пом’якшенням територіальних відмінностей у рівні бюджетної забезпеченості слід зауважити що на макроекономічному рівні Міністерством фінансів визначаються прогнозні обсяги бюджетних ресурсів за видами бюджетів. Відповідно до розмежування видів видатків бюджету між державним та місцевими бюджетами обраховується обсяг видатків місцевих бюджетів. При розподілі обсягу прогнозних видатків між місцевими бюджетами використовуються фінансові нормативи бюджетної забезпеченості, який є єдиним для всіх місцевих бюджетів і дорівнює середній величині витрат на одного споживача бюджетної послуги по країні з кожного виду видатків бюджету. Такий підхід в обчислені видаткового обсягу ресурсів для окремого місцевого бюджету залежно від кількості отримувачів бюджетних послуг забезпечує прозорість та об’єктивність: з метою врахування соціально-економічних, демографічних, кліматичних, екологічних особливостей, що впливають на вартість надання бюджетних послуг в адміністративно-територіальних одиницях, статтею 95 запроваджені коригуючі коефіцієнти фінансових нормативів бюджетної забезпеченості, які затверджуються Кабінетом міністрів України.

З метою досягнення збалансованості місцевих бюджетів повноваження на здійснення витрат повинні відповідати період. Обсяг доходів бюджету Автономної республіки Крим, обласних та районних бюджетів формується з надходжень загальнодержавних податків та зборів, закріплених за місцевими бюджетами згідно статті 64 і 66 Бюджетного кодексу і враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.

Визначення обсягу доходів,закріплених за бюджетами місцевих органів самоврядування проводиться шляхом застосування індексу відносної платоспроможності відповідного бюджету, що розраховується на основі даних за три останні бюджетні періоди, що передують рокові, у якому формується кошик доходів на відповідний період. За умов надання платникам податків пільг, відповідно до рішень Верховної Ради АРК та місцевих рад, при визначенні індексу відносної податкоспроможності розрахунковий обсяг доходів місцевих бюджетів збільшується на суму втрат у доходах ( стаття 98, частина 7 ). Індекси податкоспроможності бюджетів місцевого самоврядування визначаються як відношення середнього кошика доходів на одну людину цих бюджетів до середньої величини доходів на одну людину в цілому по Україні.

Формула розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів ( дотації вирівнювання та коштів, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів [18] з інших місцевих бюджетів ) враховує :

Ø фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригуючі коефіцієнти для них;

Ø кількість населення та кількість споживачів гарантованих послуг;

Ø індекс відносної податкоспроможності відповідного бюджету;

Ø розрахунковий обсяг кошика доходів місцевих бюджетів;

Ø коефіцієнт вирівнювання;

Ø норматив кількості працівників органів самоврядування в розрахунку до кількості жителів.

Загальний обсяг дотацій вирівнювання з державного бюджету, що надаються бюджетам місцевого самоврядування (Автономної республіки Крим, обласним, міст Києва, Севастополя, районів), або кошти, що передаються з усіх бюджетів до державного, визначається за загальним фондом бюджету як різниця між розрахунковим обсягом кошика доходів бюджету помножено на коефіцієнт вирівнювання.

Де - обсяг дотації вирівнювання;

- плановий обсяг видатків;

- плановий обсяг кошика доходів;

- коефіцієнт вирівнювання.

У Державному бюджеті України затверджується і обсяг додаткової дотації на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів з урахуванням особливостей депресивних та гірських територій і територій з незначною чисельністю жителів , розгалуженою мережею бюджетних установ. З метою стимулювання збільшення надходжень до місцевих бюджетів держава бере на себе зобов’язання не вилучати надлишкові кошти, коли розрахунковий обсяг доходів бюджетів різних рівнів перевищує розрахунковий обсяг видатків певного бюджету. Для цього встановлюється коефіцієнт вирівнювання, який застосовується до обчисленого обсягу коштів, що підлягають передачі до державного бюджету з нижньою межею 0,6. Це означає , що з кожної надлишкової гривні бюджет залишить у своєму розпорядженні додаткових 40 копійок. Втім, у пропорційно меншому обсязі надійдуть дотації у бюджети що одержують. У такий спосіб, зазначені кошти є додатковими фінансовими ресурсами місцевих бюджетів, що розподіляються органами самоврядування між галузями, видатки на які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів.

Отже, в основу трансфертів закладена різниця між розрахунковою спроможністю залучити доходи. Слід зазначити , що показник розрахункової потреби у видатках формується за рахунок видаткових нормативів, а розрахункова доходоспроможність залежить від ефективної діяльності механізмів мобілізації доходів. Відповідно органи самоврядування наділені правом проводити власну бюджетну політику використовуючи дотації вирівнювання тільки на здійснення поточних видатків. Кабінетом Міністрів України розроблений та затверджений Порядок розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, щодо бюджету вищого рівня та нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів (додаток П).

Розрахунок обсягу дотацій вирівнювання дотацій вирівнювання, що надаються з державного бюджету місцевим бюджетам та коштів, що підлягають передачі з місцевих бюджетів до державного бюджету проводиться за схемою (рис 13).

Фінансове вирівнювання сприяє приведенню видатків бюджетів у відповідність до гарантованого державою певного рівня соціальних послуг на одного мешканця, а також забезпечує усунення розбіжностей між окремими територіями у фінансовому забезпеченні місцевого самоврядування.

З державного бюджету може надаватися додаткова дотація на компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначені міжбюджетних трансфертів;

Ø субвенції – на виконання інвестиційних програм, утримання об’єктів спільного користування, ліквідацію негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування, на проведення видатків місцевими бюджетами , що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.

Субвенція походить від латинського subvenio (приходжу на допомогу) є формою фінансової допомоги методом передачі коштів з бюджету вищого рівня до бюджету нижчого рівня на невідплатній та безповоротній основі. Субвенція розглядається як державний трансферт спрямований на фінансування певних заходів і програм бюджету, що його видає та бюджету що його отримує. Субвенція є однією із форм взаємовідносин між бюджетами при їх виконанні через вхідні і вихідні бюджетні грошові потоки, які відображають перерозподіл доходів і видатків між бюджетами. За рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам проводяться видатки на:

Рис. 15. Схема визначення показника обсягу дотації вирівнювання та коштів, що передаються з місцевих бюджетів до державного бюджету.

Ø здійснення програм соціального захисту у порядку визначеного Кабінетом Міністрів України;

Ø утримання об’єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування здійснюється на договірних засадах між надавачем субвенції та її отримувачем;

Ø виконання інвестиційних програм (проектів) на основі фактичних і розрахованих прогнозних показників економічного та соціального розвитку відповідної території – обсяг промислового виробництва, обсяг інвестицій в основний капітал, рівень безробіття, густота населення території, доходи жителів в розрахунку на одну особу та інші показники;

Ø відшкодування видатків бюджетів місцевого самоврядування, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів можуть здійснюватися за умови, якщо інший орган може ефективніше забезпечити повноваження;

Ø виконання інвестиційних програм з місцевих бюджетів шляхом надавання субвенції з одного бюджету іншому на підставі договору.

Державна субсидія розглядається як один із видів субсидіювання – грошової допомоги чи матеріальної при цільовому і нецільовому призначенні. Вона не пов’язується з фінансовим етапу бюджету, який її отримує. Бюджетним кодексом України прописані межі поняття «субсидії», яке застосовується при наданні з державного бюджету місцевим бюджетам житлових субсидійнаселенню на придбання твердого та рідкого пічного побутового палива і скрапленого газу, на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепловодопостачання, квартирної плати, вивезення побутового сміття за рахунок субвенції.

Державне субсидіювання є одним із чинників захисту суспільних інтересів оскільки трансферти є важливою складовою фінансових відносин суспільства Трансферти становлять основну форму руху фінансів як економічної категорії, оскільки фінансові відносини є відносинами з приводу руху грошових коштів між економічними суб’єктами у процесі економічної діяльності. За допомогою державних трансфертів здійснюється державна політика фінансової підтримки бюджетів самоврядування зумовленої:

Ø відсутністю системи податків, яка б задовольняла усі вимоги і одночасно надавала б місцевим органам самоврядування ефективний обсяг фінансових ресурсів;

Ø нерівність між географічними районами, яку держава вважає за необхідне вирівняти;

Ø розвитку економіки самоврядних територій;

Ø забезпечення мінімальних стандартів надання суспільних послуг;

Ø політичні фактори – шляхом надання фінансової допомоги забезпечити лояльність місцевих еліт.

Однак, запроваджений механізм надання трансфертів не вирішує низку проблем. До них належать такі:

Ø не проведена адміністративно-територіальна реформа не дає змоги ефективно використовувати позитивно позитивні компоненти формульного підходу;

Ø загальний характер трансфертів на вирівнювання призводить до недофінансування важливих заходів в освіті, охороні здоров’я за які несе відповідальність держава;

Ø наявні механізми надання трансфертів не стимулюють горизонтальну кооперацію між органами самоврядування, що призводить до неефективного витрачання суспільних коштів і забезпечення суспільними благами;

Ø відсутність ефективних трансфертних механізмів стимулювання регіонального економічного розвитку.

Практика бюджетного фінансування потребує відповіді на питання, як сформувати систему міжбюджетних відносин, яка б сприяла взаємореалізації інтересів міжбюджетних відносин в Україні. Лише визначення об’єктивних критеріїв розподілу ресурсів може забезпечити усунення цієї проблеми, поступовий перехід до взаємовідносин державного бюджету безпосередньо з бюджетами місцевого самоврядування, визначення нормативів відрахування від загальнодержавних податків до місцевих бюджетів, удосконалення нормативів соціальних видатків, які враховували б регіональну і місцеву специфіку, поступова заміна дотацій вирівнювання на субвенції на виконання конкретних інвестиційних проектів на розвиток таких тих галузей, які б давали регіонам змогу виходити із датованих, запровадження формульної системи розподілу державних централізованих капітальних вкладень.

7.4. Система фінансування видатків на охорону здоров'я.

Конституцією України закріплене право на медичну допомогу, надання державою медичних послуг. Діяльність держави на ринку медичних послуг є обов'язковою умовою розвитку і функціонування будь-якої системи медичного обслуговування. В тім, необхідним структурним засобом для правильного розподілу ресурсів є досконалий конкурентний ринок, де постачальники і споживачі діють раціонально на підставі повної та достовірної інформації. Для цього існує необхідність у створенні моделі організації фінансів охорони здоров’я, яка б поєднувала принципи державного і ринкового господарювання, одночасно забезпечуючи доступність, справедливість, рівність, економічну раціональність та ефективність медичних послуг.

Діюча модель організації фінансів охорони здоров’я в Україні характеризується двоїстим характером послуг охорони здоров’я, який полягає у поєднанні суспільних благ з індивідуальними, що є основною причиною існування протиріч у відносинах з державою. Протиріччя в організації фінансів охорони здоров’я переважно виникають при розподілі частини ВВП на користь галузі та при розподілі видатків між ланками бюджетної системи; між суб’єктами господарювання при розподілі, новоствореної вартості, пов’язаної з необхідністю участі суб’єктів господарювання та громадян у формуванні фінансових ресурсів галузі, а також у середині галузі та між окремими медичними установами через існування бюджетних обмежень, які визначаються кошторисним механізмом фінансування. Частка видатків на охорону здоров’я відносно ВВП залишається значно (37% у 2012р.) нижчою ніж витрати європейським країн на цю галузь і не відповідає рекомендаціям Всесвітньої організації охорони здоров’я у розмірі 6-10 відсотків від ВВП. Втім, у секторі охорони здоров’я для України характерні вища сума матеріально-технічних засобів у системі охорони здоров’я на 100000 осіб порівняно з країнами, які недавно стали членами ЄС та країнами ЄС загалом. В Україні більша кількість лікарень, ліжок, лікарів, медсестер та медичного персоналу. Це поєднується з надто тривалим перебуванням хворих у державних лікувальних закладах, що пов’язане з низьким рівнем їх обслуговування. Внаслідок необхідності утримання неефективної мережі та численного персоналу залишається мало коштів, які можна спрямувати на підвищення кваліфікації медичного персоналу, придбання медичних матеріалів, ліків, оновлення обладнання та лабораторій. Відбувається не регульоване і неконтрольоване зростання цін на медичні послуги. Власні виплати (офіційний збір з пацієнтів, купівля ліків за межами лікарень, неофіційна плата, вартість перевезень, харчування та проживання.) становлять від 2,3 до 3 відсотка ВВП. Власні виплати громадян призводять до нерівності в доступі до послуг охорони здоров’я в Україні. Обсяг і ймовірність прямого фінансування коштом власних виплат населення істотно зростає з рівнем спеціалізації послуг охорони здоров'я. Надавачі медичних послуг домагаються високих власних виплат від своїх клієнтів частково для того, щоб компенсувати низькі та некоректно регламентовані бюджетні видатки на сферу охорони здоров’я.

Одним із напрямів вирішення деяких проблем у системі охорони здоров'я є реформування політики щодо заробітної плати в цій сфері. Нинішні рівні заробітної плати не стимулюють медичних працівників до надання послуг ефективної і якісної медичної допомоги. Необхідно дозволити органам місцевого самоврядування визначати заробітну плату різних категорій лікарів і забезпечувати додаткові стимули до підвищення якості надаваних послуг. Наприклад, в окремих сільських місцевостях може бракувати достатньої кількості лікарів первинної допомоги і відповідне підвищення рівня заробітної плати може допомогти залучити лікарів з інших місцевостей. Відповідно слід провести реструктуризацію розподілу фінансування між областями: формування бюджетів в окремих лікарнях. Проте, не виправлення недоліків системи, поліпшення ситуації у сфері охорони здоров’я та кращий фінансовий захист населення непосильних видатків у разі хвороби навряд чи зможуть мати місце.

Дорогим і непродуктивних підходом у системі надання послуг охорони здоров’я в Україні є орієнтація на спеціалізацію. Лікарі, що надають первинну медичну допомогу становлять лише близько чверті всіх працюючих лікарів, тоді як лікарі загальної практики складають менш ніж 2 % від загальної кількості лікарів.

В Україні відсутнє чітке розмежування між первинним і вторинним рівнями охорони здоров’я. В Україні бракує законодавчо визначеної і підзвітної системи профілактичної медицини. За статистичними даними пацієнти спершу йдуть до лікарів-спеціалістів, 60 відсотків випадків, 40 відсотків - до лікарів первинної ланки. Однак більш ніж у половині випадків таких прямих відвідувань пацієнти потрапляють не до тих спеціалістів, яких вони потребують, відповідно не завжди надається медична допомога, яка відповідає стану пацієнта. З прийняттям “Концепції розвитку системи фінансового забезпечення у сфері охорони здоров’я” і Постанови Кабінету Міністрів України “Про комплексні заходи щодо впровадження сімейної медицини в систему охорони здоров’я” стало важливим кроком у напрямку реорганізації первинної допомоги на принципах сімейної медицини. Однак, зміцнення профілактичної функції системи охорони здоров'я, інтеграції сімейної медицини з вищими рівнями медичної допомоги потребує виконання ще значної роботи. Адже більша частина бюджетних видатків на охорону здоров'я спрямовується до лікарень (70 відсотків виділених коштів), спеціалізованих медичних закладів приблизно 14 відсотків, а 14 відсотків спрямовується фельдшерсько-акушерським пунктам.

Системою охорони здоров’я в Україні керує Міністерство охорони здоров’я України (МОЗ) на яке накладено відповідальність за формування національної політики у сфері охорони здоров’я. Міністерство керує окремими спеціалізованими установами охорони здоров’я, координує діяльність своїх структур на регіональному рівні, адміністративно поділеному на 24 області, Автономну Республіку Крим (АРК) та два міста із спеціальним статусом – Київ, Севастополь. У 24 областях і містах Києві та Севастополі є департаменти (управління) охорони здоров’я (які є прямими підрозділами МОЗ), а АРК має спеціальне міністерство.

У свою чергу, регіональні підрозділи координують роботу підпорядкованих їм органів у районах і містах – на другому рівні місцевого самоврядування та в селах - на третьому рівні у рамках ієрархічної системи (рис. 14). Незважаючи на те, що більша частина закладів охорони здоров'я перебуває у власності органів місцевого самоврядування різного рівня і видатки у цій сфері здійснюються через органи місцевого самоврядування, ця ієрархічна структура із жорстким централізованим контролем зберігається.

Рис. 16. Структура системи охорони здоров’я України та розподіл відповідних адміністративних повноважень.

Регуляторні функції у сфері охорони здоров’я зосереджено на загальнодержавному рівні – Міністерстві. Міністерство охорони здоров’я відповідальне за акредитацію державних і приватних закладів охорони здоров’я, надання ліцензій професійним медичним працівникам фармацевтичних препаратів. Міністерство охорони здоров’я визначає також обсяг фармацевтичних продуктів, які можуть закуповувати державні установи.

Держава надає і фінансує переважну більшість профілактичних і лікувальних послуг охорони здоров’я, використовуючи для цього загальні бюджетні надходження і місцеві органи влади всіх рівнів. Участь приватного сектора у наданні послуг охорони здоров’я мінімальна. Існує кілька невеликих систем страхування від захворювань, впроваджуваних великими державними підприємствами. Свої власні заклади охорони здоров’я, які надають послуги, мають міністерства оборони, транспорту і зв’язку та внутрішніх справ. Є також кілька невеликих приватних програм страхування, які діють на основі договорів, укладених з наявними в Україні нечисленними приватними лікарнями. Ці програми охоплюють дуже незначну кількість осіб, і пов’язані з ними видатки невеликі у контексті державної системи охорони здоров’я в Україні.

Отже, інституційний механізм управління фінансами охорони здоров’я характеризується неврівноваженістю функцій Міністерства охорони здоров’я, яке виступає органом виконавчої влади, надавачем медичних послуг, видає нормативно-правові акти, що мають законну дію, веде ліцензійну діяльність і проводить атестаційно-акредитаційну політику, є головним розпорядником бюджетних коштів і водночас є платником. Натомість у Міністерства охорони здоров'я відсутня єдина стратегія реформування системи надання населенню медичних послуг, реформування інституційного, організаційно-економічного механізму управління охороною здоров'я та її фінансовим забезпеченням. Як наслідок, існують протиріччя між зростаючими потребами у високоякісній медичній допомозі та можливостями її забезпечення за рахунок бюджетних коштів.