Система адміністративного права: підгалузі та правові інститути.

Система адміністративного права – це внутрішня єдність галузі, яка відображає взаємозв’язок її структурних чинників, підгалузей і правових інститутів. Особливу увагу слід звернути на місце і значення адміністративного процесу в системі адміністративного права. Галузь адміністративного права утворює певну систему норм, оскільки об’єднує відносно самостійні складові інститути права та підгалузі права.

Б. В. Авер’янов вважав, що «система адміністративного права» означає внутрішню єдність цієї правової галузі, яка відображає послідовне розміщення і взаємозв’язок її структурних елементів (частин) – підгалузей права і правових інститутів, що складаються з певних сукупностей однорідних норм.

Отже, система адміністративного права – це внутрішня єдність галузі адміністративного права України, що відображає послідовне розміщення і взаємозв’язок її структурних елементів (частин) – адміністративно-правових інститутів і підгалузей адміністративного права, що складаються з певних сукупностей однорідних адміністративно-правових норм. В юридичній літературі існують різні підходи до виділення складових системи права.

К. С. Бельський виокремлює такі підгалузі адміністративного права: управлінське право, поліцейське право і право адміністративної юстиції. Існують інші критерії внутрішньої диференціації системи адміністративного права: інституційний, галузевий, процесуальний (тобто поділ норм адміністративного права на матеріальні та процесуальні). При цьому традиційно головним критерієм об’єднання адміністративно-правових норм та їх розподілу за структурними частинами є предмет правового регулювання.

Традиційно система адміністративного права попередньої епохи складалась із загальної та спеціальної частин. До загальної частини адміністративного права належали норми, що діють у всіх сферах організації та функціонування державного управління. Тобто воно об'єднувало найбільш типові, загальні у правовому регулюванні зазначеної сфери норми адміністративного права. Особливу частину адміністративного права утворювали норми, що регулювали конкретні сфери й галузі управлінської діяльності. Крім того інколи виділяли ще й спеціальну частину, під якою розуміли, наприклад, норми, що регулюють здійснення адміністративної діяльності органами внутрішніх справ.

Сучасна система українського адміністративного права у зв'язку з розвитком суспільних відносин зазнає істотних змін, наповнюється новим змістом. При цьому головним напрямком реформування вітчизняного адміністративного права є приведення його до загальноприйнятої у Європейському Союзі структури. В Європейському Союзі найбільш авторитетними є розробки вчених-адміністративістів ФРН. Вони поділяють систему адміністративного права на «Загальне адміністративне право» та «Особливе адміністративне право». При цьому до структури загального адміністративного права відносять такі інститути: поняття адміністративного права, принципів, організації адміністрації, адміністративної процедури, адміністративного акта, виконання адміністративних рішень, матеріальної відповідальності держави за шкоду, яка виникла через порушення державним службовцем його службових обов’язків.

Особливе адміністративне право Німеччини складається з окремих підгалузей права, серед яких центральне місце відведено поліцейському праву, публічному будівельному праву, комунальному праву, праву публічної служби, адміністративно-господарському праву, праву охорони навколишнього природного середовища, соціальному праву.

На думку Р. С. Мельника, норми Конституції України є фактично завданнями для «Загального адміністративного права», положення якого спрямовуються на:

а) утвердження пріоритету прав і свобод людини в усіх сферах її взаємодії з суб’єктами державного управління;

б) визначення досконалих процедур функціонування суб’єктів державного управління, а також створення необхідних для її функціонування умов та засобів;

в) запровадження механізму відповідальності суб’єктів державного управління за незаконні дії та рішення, вчинені або прийняті її агентами.

Вчений до загального адміністративного права України відносить інститути: суб’єктивних публічних прав приватних осіб, адміністративної процедури, публічного майна, виконавчого провадження, матеріальної відповідальності органів виконавчої влади за неправомірні дії (рішення), прийняті щодо приватних осіб.

Що стосується «Особливого адміністративного права», то Р. С. Мельником зроблено висновок, що воно має будуватися через призму сфер відповідальності суб’єктів державного управління. Ці сфери, з одного боку, є тими межами, за які суб’єкти державного управління не повинні виходити у процесі свого функціонування, а з іншого – саме в їх межах і складаються відносини між нею та приватними особами, які й повинні регулюватися нормами «Особливого адміністративного права». На слушну думку вченого, наповнення адміністративного права конкретними інститутами здійснюється з урахуванням тих завдань, які покладаються на цю галузь права на тому чи іншому етапі історичного розвитку держави. Систему «Загального адміністративного права» представлено такими інститутами:

інститутом принципів адміністративного права;

інститутом суб’єктивних публічних прав приватних осіб;

інститутом адміністративної процедури;

інститутом публічного майна;

інститутом примусового виконання адміністративних актів;

інститутом матеріальної відповідальності суб’єктів державного управління.

Таким чином, критичний аналіз поглядів вчених-адміністративістів на юридичну природу та зміст системи галузі адміністративного права свідчить про складність і неоднозначність зазначеного феномену. Проте більшість висвітлених вище положень є слушними і такими, що не заперечують, а доповнюють одне одного та мають стати основою сучасної системи галузі адміністративного права України.

По-перше, придатними для вітчизняного адміністративного права є компаративістичні запозичення з німецького адміністративного права щодо поділу системи адміністративного права на «Загальне адміністративне право» та «Особливе адміністративне право».

По-друге, об’єктивною є потреба введення до первинних складових загального адміністративного права положень, що розкривають юридичну природу зазначеної галузі.

По-третє, природним є розкриття в окремому розділі основних інститутів загальної частини адміністративного права.

По-четверте, в загальному адміністративному праві має бути розкрито основні інститути адміністративного права, які утверджують пріоритет прав і свобод людини в усіх сферах її взаємодії з суб’єктами державного управління.

По-п’яте, систему особливого адміністративного права має бути наповнено конкретними інститутами з урахуванням тих завдань, які покладаються на цю галузь права.

Відповідно за основу у виділенні галузей, сфер і секторів державного управління (адміністративно-правового регулювання) доцільно взяти структуру організації центральних органів виконавчої влади, затверджену Указом ПУ від 9 грудня 2011 р. № 1085 4.

По-шосте, концептуальним напрямком діяльності суб’єктів державного управління є забезпечення прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб. Вагоме місце у цій системі належить охоронній функції адміністративного права. Крім того треба погодитись із висновком Р. С. Мельника, що система адміністративного права повинна будуватися через призму сфер відповідальності публічної адміністрації (суб’єктів державного управління). Відповідно проблемі адміністративно-правого захисту прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб треба присвятити розділ Особливої частини.

По-сьоме, враховуючи європейський досвід, до структури адміністративного права належать відомі вітчизняній юриспруденції та ті, які перебувають у розробці і визнанні підгалузі адміністративного права: адміністративно-господарське право, адміністративно-будівельне право, адміністративно-земельне право, право соціального забезпечення, поліцейське право, комунальне право, право публічних служб, митне право, податкове право, адміністративно-екологічне право та ін. Більшість із них у вищих юридичних навчальних закладах викладаються як окремі начальні дисципліни.

По-восьме, сукупність правовідносин, які виникають у зв’язку із захистом у спеціальному судовому порядку прав, свобод і законних інтересів приватних осіб від неправомірних дій (рішень) суб’єктів владних повноважень, знаходить своє визнання як галузь вітчизняної юриспруденції («Адміністративний процес України») або в трактуванні інших вчених («Адміністративне судочинство»).

Таким чином, система адміністративного права України має таку структуру:

1. Загальне адміністративне право, в якому розкриваються такі положення: адміністративне право як провідна галузь права, основні інститути загальної частини адміністративного права, джерела адміністративного права, суб’єкти адміністративного права, адміністративно-правові функції, форми та методи державного управління, законність і дисципліна у державному управлінні, механізм адміністративно-правового регулювання, адміністративна відповідальність, адміністративно-правові режими, адміністративні процедури та ін.

2. Особливе адміністративне право, в якому знаходять своє розкриття адміністративно-правове регулювання та адміністративно-правовий захист прав свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб у галузях, сферах і секторах суспільного життя.

3. Спеціальне адміністративне право – підгалузі адміністративного права: адміністративно-господарське право, адміністративно-екологічне право, адміністративно-земельне право, комунальне право, митне право, податкове право, поліцейське право, право публічних служб, право соціального забезпечення, публічне будівельне право та ін.

4. Адміністративний процес України (Адміністративне судочинство). Отже, система сучасного адміністративного права об’єктивно є більш складною, ніж система адміністративного права попередньої епохи, коли використовувався поділ на загальну та особливу частини.

Система Адміністративного права України складається із «Загального адміністративного права», «Особливого адміністративного права», «Спеціального адміністративного права» та окремої процесуальної галузі «Адміністративного процесу України». багатоманітність суспільних відносин, що становлять предмет адміністративного права, зумовлює виділення в системі цієї галузі відносно самостійних елементів. Останні виступають у вигляді сукупностей норм (так званих нормативних утворень), які мають назву підгалузей та інститутів адміністративного права.

Підгалузь адміністративного права — це сукупність правових норм, що регулює суспільні відносини в певній сфері, котра виокремлюється в межах загального предмета адміністративного права. Поділ відносин, що становлять предмет адміністративного права, на сфери може здійснюватися за різними критеріями. Наприклад, окремі підгалузі адміністративного права можуть формуватися залежно від сфер державного управління. Зокрема, державне управління поділяється на державне управління у сфері економіки, державне управління у сфері соціально-культурного будівництва та державне управління у сфері адміністративно-політичного будівництва. У свою чергу, така велика сфера державного управління, як управління економікою, може бути поділена на державне управління в різних галузях промисловості, сільського господарства, будівництва, енергетики, транспорту, зв'язку тощо.

Відповідно до такого поділу відбувається і поділ правових норм, з допомогою яких здійснюється правове регулювання у відповідній галузі державного управління. Звідси можуть виділятися такі підгалузі адміністративного права, як будівельне право, транспортне право, енергетичне право тощо. При цьому зазначені підгалузі адміністративного права можуть стати основою однойменних комплексних галузей права, якщо для регулювання певного виду суспільних відносин додатково використовуються методи інших галузей права, зокрема цивільного.

При поділі за згаданим критерієм підгалузей адміністративного права буде стільки, скільки виокремлено самостійних сфер і галузей державного управління. Водночас у системі адміністративного права існують певні сукупності норм, які використовуються для регулювання державного управління незалежно від його конкретних сфер, але за умови достатнього рівня однорідності регульованих суспільних відносин. Такі сукупності норм дістали назву інститутів адміністративного права. Про них йшлося у попередньому параграфі, зокрема, при характеристиці змісту загальної частини адміністративного права. Крім інститутів, практичне значення мають такі нормативні утворення, котрі виступають як допоміжні “будівельні конструкції” для інститутів і підгалузей адміністративного права. Такі утворення можна умовно назвати субінститутами. Відповідно до структури суспільних відносин у сфері державного управління серед субінститутів адміністративного права можна виділити групи норм, що визначають:

- правовий статус суб'єктів — носіїв владних повноважень

- правовий статус суб'єктів, котрі не мають владних повноважень

- методи державного управління;

- форми державного управління;

- процедури державного управління;

- механізм забезпечення режиму законності в державному управлінні.

Наприклад, до групи субінститутів, що визначають правовий статус суб'єктів — носіїв владних повноважень, мають бути віднесені субінститут центральних органів виконавчої влади, субінститут місцевих державних адміністрацій тощо. У свою чергу, субінститут центральних органів виконавчої влади являє собою сукупність адміністративно-правових норм, що визначають правовий статус міністерств, державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади, діяльність яких поширюється на всю територію країни.

Норми цього субінституту, зокрема, містяться у Загальному положенні про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України, затвердженому Указом ПУ від 12. 03. 1996 p., а також в Указі ПУ “Про систему центральних органів виконавчої влади” від 15. 12. 1999 р. Субінститут місцевих державних адміністрацій утворюють норми, якими визначається правовий статус обласних і районних державних адміністрацій. Норми цього субінституту містяться переважно у ЗУ “Про місцеві державні адміністрації”.

До групи субінститутів, що визначають методи державного управління, входять субінститути реєстрації, ліцензування, дозвільної системи тощо. Деякі з цих субінститутів оформлені у вигляді окремих законодавчих актів, а деякі складаються з норм, що містяться у різних нормативно-правових актах.

Наприклад, у ЗУ “Про ліцензування окремих видів господарської діяльності” закріплено інститут ліцензування, описано загальні правила і порядок цієї діяльності, статус органів ліцензування, окреслено сфери використання такого методу державного управління, як ліцензування тощо. Так само можна розкрити зміст інших згаданих груп субінститутів адміністративного права. Оскільки кожен субінститут адміністративного права при його використанні для правового регулювання у конкретній сфері державного управління набуває характерних рис, притаманних цій сфері, то на основі багатьох субінститутів адміністративного права можна сформувати низку підгалузей, об'єднавши в них норми саме за ознакою їх зв'язку з певним субінститутом. Так, службове право (право публічної служби) як підгалузь адміністративного права об'єднує всі норми, що регулюють питання проходження служби в різних органах — державна служба в органах виконавчої влади, служба у Збройних Силах України, служба в органах внутрішніх справ, дипломатична служба, служба в органах місцевого самоврядування тощо.

Адміністративно-деліктне право як підгалузь адміністративного права утворюють норми, що регулюють відносини адміністративної відповідальності в різних сферах державного управління;

адміністративно-процедурне право — норми, що регулюють процедури діяльності органів виконавчої влади тощо. Оскільки субінститути адміністративного права самостійного значення не мають, то вони завжди перебувають під вирішальним впливом структурних елементів системи адміністративного права — його інститутів і підгалузей. Це підтверджує тезу про внутрішню єдність, цілісність системи адміністративного права.