Финансовой системы

Государство как субъект экономики осуществляет определенные расходы и имеет определенные доходы.

Основная часть государственных расходов проходит через государственный бюджет.

Проект государственного бюджета ежегодно обсуждается и принимается законодательным органом, в России это – Государственная Дума. Помимо государственного бюджета бюджетная система страны включает в себя бюджеты субъектов федерации и бюджеты городов и муниципальных образований. Проекты этих бюджетов обсуждаются и принимаются региональными и местными законодательными органами.

Возможны следующие принципы построения взаимоотношений между бюджетами разных уровней (федеральным, бюджетами субъектов Федерации, местными бюджетами):

Принцип демократического централизма предполагает включение бюджетов всех уровней в государственный бюджет (до 1991 г. госбюджет РСФСР, как и бюджеты других союзных республик, включались в госбюджет СССР. Таким образом, в него входили все бюджеты страны, сельские и поселковые бюджеты).

Принцип фискального федерализма предполагает, что бюджеты нижестоящих уровней функционируют автономно, т.е. не включают свои доходы и расходы в бюджеты нижестоящих уровней. При этом не исключается возможность перераспределения денежных средств между бюджетами.

Для достижения определенной сбалансированности бюджетов различных уровней государство прибегает к таким финансовым инструментам, как:

субвенции– средства строго целевого назначения;

дотации– твердые суммы денежных средств, направляемые на пополнение доходов и минимизации дефицитов бюджетов нижележащего уровня (отрицательный налог):

кредитные ресурсы – средства, передаваемые на возмездной основе под проценты или без них.

Государственный бюджет отражает денежные отношения, которые складываются у государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода в связи с образованием и использованием средств для финансирования хозяйства, осуществления социальной политики, развития науки, культуры, образования, обеспечения обороны страны и управления обществом. Таким образом, финансовые отношения, которые возникают между организациями и населением с государством – это бюджетные отношения. Бюджет позволяет сосредоточить финансовые ресурсы государства на тех участках экономики, которые являются на данном историческом этапе наиболее важными.

В современных условиях бюджет является также мощным средством государственного регулирования экономики, воздействия на хозяйственную конъюнктуру, инструментом осуществления антикризисных мероприятий.

Сущность бюджета реализуется через его функции.

Распределительная функция бюджета – означает концентрацию денежных средств в руках государства и их использование с целью удовлетворения общегосударственных потребностей.

Контрольная функция бюджета – заключается в том, что бюджет объективно, через формирование и использование фонда денежных средств государства, отображает экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики.

Бюджет как план доходов и расходов состоит из двух частей – доходной и расходной. Доходы и расходы бюджета – это особые экономические формы, на основе которых происходит перераспределение созданных в обществе финансовых ресурсов.

Система бюджетных поступлений строится на базе налогов и сборов.

Из бюджета осуществляется финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, обороны страны.

В составе расходов на хозяйство большую часть составляет финансирование из бюджета наиболее важных и крупных экономических программ, осуществление инвестиционной политики, проведение природоохранных мероприятий.

Значительные бюджетные средства, расходуемые на осуществление социально-культурных мероприятий, направлены на то, чтобы развивать образование, поддерживать культуру, обеспечить медицинское обслуживание населения и обеспечивать социальную поддержку населения, которое в ней нуждается.

В составе расходов на оборону основное место занимают закупки вооружения и военной техники, затраты по текущему содержанию вооруженных сил, финансирование научно-исследовательских и конструкторских работ военного назначения, военное строительство.

Государственные расходы имеют тенденцию к росту. Рост государственных расходов был предсказан немецким экономистом А. Вагнером, бывшим советником канцлера Германии Отто фон Бисмарка еще в XIX в. Вагнер сформулировал закон возрастающей государственной активности, в соответствии с которым государственные расходы в странах, где развивается промышленность, должны расти быстрее, чем объемы национального дохода.

Основные причины возрастания государственной активности:

1. Усложнение всей системы общественно-экономических отношений, что увеличивает число причин всевозможных трений в обществе (государству для поддержания стабильности и эффективности в экономике, поддержания правопорядка требуется все больше средств на содержание правоохранительных органов и т.д.).

2. Развитие новых технологий, создающих потребность в больших количествах капитала, необходимого для производства, который может быть обеспечен государственными корпорациями.

3. Растущая государственная активность в таких сферах, как здравоохранение и образование, где выгоды от предоставления услуг не поддаются экономической оценке.

Государственные услуги, по мнению Вагнера, стали высококачественным благом, т.е. эластичность спроса на государственные расходы со стороны домашних хозяйств стала больше 1. Иначе говоря, каждый процент увеличения в доходах домашних хозяйств ведет к большему, чем 1% увеличению спроса домашних хозяйств на государственные расходы (G). Поэтому при увеличении дохода на душу населения доля G в ВВП также имеет тенденцию к росту.

Государство, реализуя свои функции через государственный бюджет, опирается на следующие принципы организационного построения системы государственных расходов:

- принцип целевого направления бюджетных средств – означает, что государственные расходы осуществляются строго по целевому назначению в соответствии с направлениями расходования, предусмотренными финансовыми планами;

- принцип безвозвратности расходования – означает, что средства, использованные на различные цели, не нуждаются в обязательном их возмещении. Такой способ предоставления средств носит название «бюджетное финансирование».

- принцип соблюдения режима экономии – означает, что минимизацию затрат относительно получаемого результата, или рациональное, целесообразное использование средств.

Идеальное исполнение государственного бюджета – это полное покрытие расходов доходами и образование остатка средств, т.е. превышение доходов над расходами. Полное соответствие доходов над расходами характеризует сбалансированный бюджет. Некоторое превышение доходов над расходами носит название «профицит бюджета». В этом случае говорят, что государство имеет положительное сальдо бюджета. Однако, на практике чаще бывает обратная ситуация и образование бюджетного дефицита.

На размер бюджетного дефицита оказывают влияние колебания объема национального выпуска. В периоды кризиса, депрессии, когда ВВП снижается, бюджет, как правило, сводится с дефицитом, в то время как в периоды подъема наблюдается положительное сальдо бюджета.

Причины этих изменений сальдо бюджета кроются в том, что во время спадов налоговые поступления снижаются. В то же время в периоды спадов некоторые виды государственных расходов увеличиваются (пособия по безработице и другие социальные выплаты). Связь между бюджетом и объемом ВВП можно проиллюстрировать с помощью рис. 10.1.

Рис. 10.1. Связь между бюджетом и объемом ВВП

Предположим, что государственные расходы составляют 200 денежных единиц, а налоговая ставка – 0,2. При доходе Y = 0 налоговых поступлений нет. Когда доходы возрастают до 1000 единиц, то налоговые поступления становятся равными государственным расходам (200 единиц). При доходах 1500 единиц государственные расходы составят 300 единиц и т.д. Таким образом, при низком уровне доходов возникает дефицит государственного бюджета, при высоком – избыток бюджета – профицит.

Что лучше: профицит или дефицит? Если в государственном бюджете имеется избыток, т.е. государство взимает с помощью налогов больше, чем отдает, то это означает, что изъятий из макроэкономического оборота становится больше, чем инъекций. В результате происходит сокращение ВВП. Напротив, если государственный бюджет испытывает дефицит, т.е. его расходы превышают доходы, инъекции становятся больше, чем изъятия. Это означает, что покупательная способность возрастает и ВВП увеличивается. Таким образом, получается, что дефицит – это не показатель плохого хозяйствования. Тем не менее, дефицит государственного бюджета – явление неоднозначное.

Есть две основные точки зрения на формирование государственного бюджета. Первая сводится к тому, что бюджет должен быть сбалансирован ежегодно. Вторая точка зрения допускает в некоторые периоды существование бюджетного дефицита[1], требует только, чтобы по истечении ряда лет (3–5) был обеспечен баланс. По установившимся международным стандартам бюджетный дефицит не должен превышать 3 % ВВП.

Представители кейнсианской школы утверждают, что бюджетный дефицит – это благо, поскольку его наличие дает возможность увеличивать совокупный спрос путем дефицитного финансирования государственных расходов. Если государство выплачивает больше денег, чем получает, то это повышает покупательную способность в обществе – люди больше покупают, предприятия больше продают, увеличивая занятость ресурсов. С другой стороны, дефицит бюджета – это неудовлетворение потребностей общества, что порождает различные негативные экономические явления.

Причины бюджетного дефицита могут быть различными.

Во-первых, дефицит может быть связан с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики и отражать естественные процессы регулирования экономической конъюнктуры.

Во-вторых, дефицит может возникать в результате чрезвычайных обстоятельств (войн, стихийных бедствий), когда требуются средства сверх запланированных и обычных результатов бывает недостаточно.

Возникающий по эти двум причинам дефицит бюджета носит название «структурный бюджетный дефицит».

В-третьих, причиной возникновения дефицита может быть циклическое падение производства как проявление кризисных явлений в экономике, неспособности правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране. Такой дефицит носит название «циклический бюджетный дефицит». Он однозначно представляет нежелательное и негативное явление в экономике.

Откуда государство может взять средства для финансирования бюджетного дефицита?

Существуют четыре способа:

1) путем дополнительной эмиссии денег;

2) за счет кредитов ЦБ;

3) посредством заимствований у населения и фирм;

4) посредством внешних заимствований.

Каждый из этих способов имеет свои плюсы и минусы.

Преимущества первых двух заключаются в том, что их использование дает возможность избежать вытеснения частных инвестиций государственными, поэтому расходы бизнеса и личное потребление не будут уменьшаться. Однако их применение чревато увеличением инфляции.

В случае финансирования дефицита госбюджета за счет денежной эмиссии государство получает особый доход (доход от печатанья денег сеньораж). Он возникает при превышении прироста денежной массы рад приростом реального ВНП, что приводит к повышению среднего уровня цен. В результате этого все экономические агенты платят своеобразный налог, и часть доходов перераспределяется в пользу государства.

Напомним, что при значительном бюджетном дефиците, который покрывается дополнительной эмиссией, может возникнуть гиперинфляция. При такой инфляции происходит резке обесценивание всех доходов, в том числе налоговых поступлений, что еще больше усугубляет проблему бюджетного дефицита. Таким образом, гиперинфляция, с одной стороны, возникает в результате бюджетного дефицита, с другой – усугубляет его еще больше. Это явление получило название эффекта Танзи-Оливера[2].

Этот эффект возникает потому, что в период гиперинфляции поступления в бюджет от прямых налогов успевают обесцениться в промежуток времени между получением дохода и уплатой налога.

Если дефицит бюджета финансируется за счет выпуска государственных займов, то это ведет к росту рыночной ставки банковского процента. А рост ставки процента приводит к удорожанию кредита и к уменьшению объема инвестиций.

Согласно Бюджетному кодексу РФ, размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 15% объема доходов бюджета субъекта без учета финансовой помощи из федерального бюджета.

Размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом представительного органа местного самоуправления, не может превышать 10 % объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.

Если в процессе исполнения бюджета происходит превышение предельного уровня дефицита или значительное снижение поступлений доходных источников бюджета, то вводится механизм секвестра[3] расходов, который заключается в пропорциональном снижении государственных расходов (на 5, 10, 15 и так далее процентов) ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года. Секвестру не подлежат защищенные статьи (их состав определяется Федеральным Собранием РФ, а также представительными органами власти субъектов РФ).

Источники финансирования дефицита бюджета утверждаются органами законодательной (представительной) власти в законе о бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств.

Кредиты Банка России, а также приобретение Банком России долговых обязательств РФ, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета.

Источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются:

1) внутренние источники в следующих формах:

- кредиты, полученные от кредитных организаций в валюте РФ;

- государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

- бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы;

- поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;

- сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам;

- изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета;

2) внешние источники в следующих формах:

- государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

- кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте.

При наличии дефицита бюджета первоочередному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет текущих расходов. Размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ в соответствующем финансовом году.

В результате государственных займов формируется государственный долг (рис. 10.2).

Государственный долг России на 1 января 2009 г. равнялся 40,6 млрд. долл., что составляло 2,4% ВВП.

Рис. 10.2. Структура совокупного государственного долга

Он может принимать формы внутреннего и внешнего долга. Обычно займы размещаются внутри страны, но часть из них может быть размещена и за границей.

Он существует в виде суммы выпущенных и непогашенных долговых обязательств.

Та часть, которую государство занимает для покрытия дефицита государственного бюджета за границей, будет, таким образом, входить как в государственный, так и в иностранный долг. Это наиболее тяжелый долг, поскольку по нему государство связано целым рядом обязательств, с одной стороны, а, с другой стороны, при его погашении приходится рассчитываться ценными товарами и платить большие проценты.

Важно наличие не самого долга и даже не его абсолютная величина, хотя это тоже значимо, а его соотношение с ВВП. Существуют международные критерии относительно величины государственного долга. Так, согласно критерию Маастрихтского договора 1992 г[4]. (Маастрихтскому стандарту) величина совокупного государственного долга (внутреннего и внешнего) не должна превышать 60% ВВП, а дефицит госбюджета не должен превышать 3% ВВП. Существуют и критерии для внешних займов:

- долг к экспорту – не более 200%;

- отношение стоимости обслуживания внешнего долга к экспорту – не более 15-20%.

Экономические последствия государственного долга можно свести к следующим четырем моментам:

1) рост государственного долга сокращает запас капитала в экономике: деньги можно было бы вложить не в государственные облигации, а в реальные инвестиции, поэтому это ведет к вытеснению частного капитала;

2) выплаты процентов по государственному долгу увеличивают неравенство в доходах: те, кто владеют облигациями, станут еще богаче;

3) увеличение налогов для покрытия государственного долга выступает в качестве антистимула деловой активности: желание работать уменьшается, выпуск продукции падает;

4) когда правительство берет заем для рефинансирования долга или уплаты процентов по нему, это приводит к увеличению процентной ставки, что снижает склонность к инвестированию. В перспективе страна может оказаться с уменьшенным производственным потенциалом.

Наличие государственного долга и его отрицательные последствия вызывают необходимость управления долгом.

Погашение государственных займов и выплата процентов производятся либо из бюджета, либо путем рефинансирования – выпуска новых займов для того, чтобы рассчитаться с держателями облигаций старого займа.

Методы управления государственным долгом включают:

конверсию – изменение условий займа, касающихся доходности, т.е. уменьшения или увеличения размеров выплачиваемых процентов по займам. В этом случае иностранным кредиторам предлагается приобрести недвижимость, участвовать в совместном вложении капитала, приватизации государственной собственности. Частные национальные фирмы страны-кредитора выкупают у своего государства или банка обязательства страны-должника и с обоюдного согласия используют их для приобретения собственности;

консолидацию – изменение условий займа, связанное с их сроками (превращение краткосрочных обязательств в средне- и долгосрочные). Она возможна только при взаимном согласии правительства заемщика и правительства-кредитора.

Крайней мерой, которое может применить государство, когда бюджетных средств уже не хватает, оно может объявить об отказе выплачивать проценты и погашать свои обязательства перед внутренними или внешними инвесторами, т.е. объявить суверенный дефолт. А это следует понимать как банкротство государства[5].

Итак, крупные бюджетные дефициты и порождаемый государственный долг, хотя и не смертельны для экономики, но могут породить ряд серьезных проблем. Поэтому в настоящее время правительства большинства развитых стран формируют бюджетную политику, которая предусматривает и совершенствование налоговой политики, и уменьшение государственных расходов, в том числе и за счет социальных ассигнований.