Закон о государственном бюджете: понятие и особенности
Закон о государственном бюджете — это основной финансовый план аккумулирования, распределения и использования централизованного государственного денежного фонда определенного территориального уровня в форме нормативного правового акта первичного характера, ежегодно принимаемого соответствующим представительным (законодательным) органом власти посредством особой законотворческой процедуры и обладающего соответствующей юридической силой в иерархии законодательных актов. Представленное определение в равной степени содержит основные характеристики как закона о федеральном бюджете, так и законов о бюджетах субъектов РФ.
Законодательная форма бюджета установлена БК РФ (ст. 11) и признана в качестве источника бюджетного права (ст. 2 БК РФ). Конституция РФ особо отмечает федеральный закон о федеральном бюджете (ст. 106). Законодательство субъектов РФ также предписывает оформлять бюджет соответствующего государственно-территориального образования в виде закона2.
Впервые государственный бюджет стал оформляться в форме закона в Англии в 1689 г., когда Билль о правах закрепил за
1 См., например: Закон Саратовской области от 6 апреля 1999 г. № 16-ЗСО «О финансовой системе местного самоуправления в Саратовской области»; Закон Амурской области «Об основах бюджетного процесса и бюджетных правах местного самоуправления в Амурской области».
2 См., например, ст. 11 Закона Воронежской области от 15 октября 2002 г. № 67-ОЗ «О бюджетном процессе в Воронежской области»; ст. 10 Бюджетного кодекса Хабаровского края от 28 июля 1999 г. № 152.
Финансовое право России. Особенная часть
парламентом право утверждения всех государственных доходов и расходов. Практика принятия бюджетного закона приобрела широкое распространение после 1791 г., когда французская Конституция определила порядок утверждения бюджета парламентом. В ходе финансовой реформы 1862 г. в России государственный бюджет стал оформляться законом, а в дальнейшем он стал рассматриваться Государственной думой1.
Закон о бюджете содержит правовые нормы различного характера: общие правила поведения2 и индивидуальные предписания3. Закон о федеральном бюджете обсуждается Государственным советом РФ4 и принимается Федеральным Собранием РФ. Закон о бюджете субъекта РФ' принимается соответствующим законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Бюджет муниципального образования оформляется в виде решения представительного органа местного самоуправления. Как уже говорилось выше, согласно Федеральному конституционному закону «О референдуме Российской Федерации» вопросы принятия и изменения федерального бюджета на референдум не выносятся (п. 3 ч. 2 ст. 3). Однако отсутствие возможности принятия федерального бюджета всенародным голосованием не означает малозначительность этого акта. Напротив, обсуждение на референдуме неоправданно усложнило бы бюджетный процесс, сделало его весьма дорогостоящим. Обсуждение проекта закона о бюджете осуществляется через средства массовой информации, а его принятие осуществляется парламентом, т. е. посредством представительной демократии. Следует добавить, что во всех странах мира парламент обладает исключительными бюджетными правами, так
1 См.: Пушкарева В. М. История финансовой мысли и политики налогов. М., 1996. С. 43—44.
2 Например, нормы, устанавливающие меры ответственности за нарушение бюджетного законодательства (ст. 59, 60 Федерального закона от 22 февраля 1999 г. № 36-ФЗ «О федеральном бюджете на 1999 год» (СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1093)).
3 См., например, ст. 98 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год», которая предписывала Правительству РФ сформировать уставный капитал Агентства по реструктуризации кредитных организаций.
4 Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 «О Государственном совете Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 36. Ст. 3633.
Глава 8. Механизм бюджетно-правового регулирования
как только он вправе принять закон о государственном бюджете1.
Закон о бюджете предназначен для регулирования общественных отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства, и воздействует на финансовые отношения путем установления правовых норм, относящихся к различным субъектам или их группам. Таким образом, рассматриваемый нормативный правовой,акт выражает государственную волю относительно аккумуляции, использования и распределения государственных денежных средств. Важное значение принимаемого Федеральным Собранием РФ федерального закона о федеральном бюджете заключается в выражении посредством его государственного суверенитета, в определении объема финансирования функций государства, т. е. в обеспечении публичных интересов. В бюджетном праве роль закона о бюджете трудно переоценить, что обусловлено предметом правового регулирования этой подотрасли права. Помимо указанных особенностей рассматриваемый закон отличается фундаментальным, основополагающим значением для финансовой деятельности государства, обеспечивает координацию всех звеньев финансовой системы. Сфера регулируемых федеральным законом о федеральном бюджете отношений находится в постоянной динамике: в составе бюджета образуются новые целевые фонды, консолидируются ранее действовавшие, появляются другие формы финансовой помощи, изменяются объемы доходов и расходов и т. д.
Федеральный закон о федеральном бюджете обладает наибольшей юридической силой после Конституции РФ и федерального конституционного закона среди иных нормативных правовых актов, которые не должны ему противоречить. Федеративное устройство России гарантирует на территории субъекта РФ верховенство соответствующего закона о бюджете субъекта РФ, что закреплено в Конституции РФ (ч. 4, 6 ст. 76).
Согласно п. 2 Указа Президента РФ от 14 мая 1998 г. № 554 «О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполне-
1 См.: Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С. 220; Бюджетный процесс во Франции: центральный и местные бюджеты: Сборник обзоров / Под ред. Н. А. Макашева. М., 1995. С. 25.
Финансовое право России. Особенная часть
нию бюджетного законодательства Российской Федерации»1 установлено, что акты Президента РФ и Правительства РФ, принятые после вступления в силу федерального закона о федеральном бюджете на текущий финансовый год и влекущие за собой непредусмотренные расходы за счет средств федерального бюджета, должны содержать норму, предусматривающую осуществление финансирования в следующем за текущим финансовом году. Принятые нормативные акты подобного содержания учитываются Правительством РФ в процессе составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.
Особое внимание следует обратить на соответствие федеральному закону о федеральном бюджете законопроектов, предусматривающих введение налогов, изменение финансовых обязательств государства, а также расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Согласно ч. 3 ст. 104 Конституции РФ такие законопроекты могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ.
Закон о бюджете принимается в рамках особой законодательной процедуры, качественной чертой которой является регламентация нормативными правовыми актами — Конституцией РФ, БК РФ и законодательством субъектов РФ. В Российской Федерации бюджетное законотворчество представляет собой элемент бюджетного процесса. В свою очередь, бюджетное законотворчество является частью государственного правотворчества. Таким образом, процедура по принятию закона о бюджете осуществляется в порядке общего законотворчества, но имеет принципиальные особенности.
Во-первых, в соответствии со ст. 114 Конституции РФ, п. 1 ст. 185 БК РФ и ст. 36 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» право законодательной инициативы принадлежит Правительству РФ, т. е. исполнительной ветви власти. Законодательство устанавливает жесткие требования к содержанию проекта закона о бюджете на очередной финансовый год и определяет состав показателей, перечень документов и материалов, представляемых одновременно с проектом бюджета (ст. 181, 182, 192, 193 БК РФ).
Во-вторых, законопроект о федеральном бюджете одновременно вносится в Государственную Думу и представляется Президенту РФ (п. 1 ст. 194 БК РФ).
СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2145.
Глава 9. Доходы бюджетов и бюджетное регулирование
Характерной особенностью рассмотрения законопроекта о федеральном бюджете следует считать распределение функций между Советом Федерации, комитетами Государственной Думы, другими субъектами права законодательной инициативы и Счетной палатой РФ. Счетная палата РФ дает заключение по проекту закона о федеральном бюджете, остальные органы имеют право вносить в него замечания и предложения (ст. 196 БК РФ). Посредством подобного разграничения достигается наиболее компетентное, быстрое и одновременно полное рассмотрение законопроекта о федеральном бюджете.
Регламентированные Конституцией РФ и БК РФ стадии правового оформления основного финансового плана государства ежегодно повторяются в неукоснительной последовательности, образуя тем самым замкнутый круг законотворчества относительно бюджета. Как упоминалось выше, юридическое значение периодичности бюджета состоит в том, что он сохраняет свою силу в течение времени своего действия. После окончания бюджетного года бюджет перестает существовать, независимо от степени его выполнения, уступая место бюджету следующего года.
Дата добавления: 2015-02-05; просмотров: 1374;