Бюджетные правоотношения: понятие и виды

Конституционное оформление России как федеративного го­сударства и признание самостоятельности местного самоуправ­ления определяют наличие взаимоотношений между звеньями бюджетной системы РФ, базирующихся на правовых основах. В результате своего развития бюджетные отношения объективно требуют государственного регулирования и становятся правоот­ношениями. Бюджетные отношения обусловлены фактом суще­ствования государства, поэтому внешне выражаются в тех фор-

8 Крохина «Фин. право России»

Финансовое право России. Особенная часть

мах, которые им определяет государство. В федеративном госу­дарстве особую важность приобретают одинаковое понимание и реализация сущности бюджетных отношений как на общефеде­ральном уровне, так и субъектами РФ и муниципальными обра­зованиями, что возможно только в условиях правового оформле­ния отношений бюджетной сферы. Правовое оформление бюд­жетных отношений означает их публичное рассмотрение через систему представительных органов всех уровней, что позволяет осуществлять гарантии построения бюджетной системы на ре­альных федеративных началах, а не на декларативных. Именно правовая регламентация привносит в бюджетные отношения ус­тойчивость и гарантированность от простого случая и произвола. В результате правового регулирования бюджетные отношения развиваются как результат предметной деятельности государства.

Общественные отношения, урегулированные нормами бюд­жетного права, являются бюджетными правоотношениями, кото­рые отличаются от финансовых правоотношений более узкой сферой применения.

Таким образом, бюджетные правоотношения — это вид обще­ственных отношений, в которых посредством специальных мето­дов реализуется установленная или санкционированная государ­ственной волей система финансово-правовых норм в конкретные правоотношения относительно взаимодействия Российской Феде­рации, субъектов РФ и муниципальных образований в бюджетной деятельности.

БК РФ не дает определения бюджетных правоотношений. Статья 1 рассматривает бюджетные правоотношения в аспекте объектов регулирования БК РФ и построена по принципу пере­числения. Бюджетные правоотношения складываются не толь­ко на основании норм БК РФ. Значительное количество бюд­жетных правоотношений возникает на основе ежегодно прини­маемых законов (решений) о бюджетах разных уровней, указов и распоряжений Президента РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

На определенных стадиях бюджетной деятельности в бюд­жетные правоотношения вовлекаются все субъекты бюджетного права. Объекты бюджетных правоотношений также разнообраз­ны и включаются в сферу правового регулирования в строгом соответствии с бюджетно-правовыми стадиями.

Глава 8. Механизм бюджетно-правового регулирования

Возникают бюджетные правоотношения только на основе нормативного акта — закона о бюджете на очередной финансо­вый год. Финансовый год — это период, в течение которого действует утвержденный бюджет. В Российской Федерации финансовый год равен 12 месяцам. Так как закон о бюджете действует один год, то все бюджетные правоотношения носят периодический характер, т. е. действуют тоже один год. Омо-мента вступления в действие нового акта о бюджете данные правоотношения возобновляются, как правило, между теми же субъектами.

Сферой возникновения всех бюджетных правоотношений является бюджетная деятельность государства и муниципальных образований. В бюджетной сфере государство посредством пра­ва устанавливает виды доходов бюджетов, порядок их аккуму­лирования, определяет способы использования и методы рас­пределения бюджетных средств и т. д.

Бюджетные правоотношения охватывают совокупность де­нежных отношений, связанных с аккумулированием, распреде­лением и использованием централизованных денежных фондов соответствующего территориального уровня в целях финансо­вого обеспечения задач и функций конкретной территории.

Классификация бюджетных правоотношений возможна по различным основаниям.

Исходным основанием, определяющим критерием класси­фикации бюджетных правоотношений является трехзвенная структура бюджетной системы РФ, которая обусловливает деле­ние бюджетных правоотношений на бюджетные правоотноше­ния относительно федерального бюджета, бюджетные правоот­ношения относительно бюджетов субъектов РФ, бюджетные правоотношения относительно бюджетов муниципальных обра­зований. Каждый из перечисленных видов обладает самостоя­тельностью и имеет свою специфику правового регулирования, обусловленную правовым статусом той территории, внутри ко­торой он складывается.

Федеративное устройство Российской Федерации является критерием для подразделения бюджетных правоотношений на вертикальные и горизонтальные. Первые опосредуют связи между Российской Федерации в целом, субъектами РФ и муни­ципальными образованиями, как правило, на основе суборди­нации. Вторые отражают связи между равноправными по юри-

Финансовое право России. Особенная часть

дическому статусу территориями: субъектами РФ относительно друг друга или муниципальными образованиями соответствен­но. В условиях федеративного государства вертикальные бюд­жетные связи являются преобладающими. Подобная классифи­кация, проведенная по соотношению правового статуса участ­ников бюджетных правоотношений, позволяет как бы в срезе увидеть все виды бюджетных взаимоотношений.

В свою очередь, вертикальные бюджетные правоотношения по конституционному статусу участников подразделяются на отдельные виды. Здесь отграничиваются отношения в бюджет­ной сфере между государственными территориальными образо­ваниями, а также между государственными и муниципальными территориальными образованиями. Выделенные группы бюд­жетных отношений называютя межбюджетными правоотноше­ниями. Межбюджетные правоотношения отличаются от всей совокупности бюджетных правоотношений более узким кругом участников — в них вступают только Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования.

Количественный состав участников бюджетных правоотно­шений позволяет выделить двухсторонние и многосторонние бюджетные правоотношения.

По объекту правового регулирования выделяются имуще­ственные и неимущественные, а также отделимые и неотдели­мые от материального содержания бюджетные правоотношения. Субъекты бюджетного правоотношения принимают участие в распределении доходов и расходов между различными видами бюджетов, являются участником бюджетного процесса либо получают из бюджета денежные средства в форме бюджетного финансирования или бюджетного кредитования. Субъекты бюд­жетного правоотношения обладают одним или несколькими одновременно из перечисленных выше оснований.

§ 4. Источники бюджетного права

Источники бюджетного права — это внешние конкретные формы его выражения, т. е. правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти и органов мест­ного самоуправления, регулирующие общественные отношения в сфере бюджетной деятельности.

Система источников бюджетного права обусловлена тем, что функции бюджетной деятельности осуществляются всеми зве-

Глава 8. Механизм бюджетно-правового регулирования

ньями государственного механизма на основе, принципа разде­ления властей. Это означает, что правовые акты, регулирующие те или иные бюджетные отношения и являющиеся источника­ми бюджетного права, издаются всеми органами государствен­ной власти и органами местного самоуправления в пределах соответствующей бюджетной компетенции. Следовательно, си­стема источников бюджетного права состоит из Конституции РФ, международных деклараций и договоров, федеральных за­конов, решений Конституционного Суда РФ, указов и распоря­жений Президента РФ, нормативных правовых актов федераль­ных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, судебной практики.

В механизме бюджетно-правового регулирования важное значение имеет классификация источников бюджетного права, критерием которой служит действие правовых актов в простран­стве. В этой связи выделяются нормативные правовые акты, действующие на всей территории Российской Федерации, и акты, имеющие юридическую силу только в границах соответ­ствующего субъекта РФ или муниципального образования. Ис­точниками первого вида являются Конституция РФ, междуна­родные декларации и договоры, федеральные законы, решения Конституционного Суда РФ, указы и распоряжения Президента РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполни­тельной власти. Источниками второго вида являются конституции (уставы) субъектов РФ, законы субъектов РФ, решения конститу­ционных (уставных) судов субъектов РФ, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ, а также нор­мативные правовые акты органов местного самоуправления.

Важнейшее место в системе источников бюджетного права занимает федеральное бюджетное законодательство, состоящее из законов, принимаемых палатами Федерального Собрания РФ по вопросам регулирования бюджетных отношений в соответ­ствии с бюджетной компетенцией Российской Федерации. Основными законодательными актами федерального уровня, регулирующими бюджетные отношения, являются Конституция РФ (ст. 71, 72, 101, 104, 114, 132 и др.), БК РФ, Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и др.

Важное место среди источников бюджетного права занимает БК РФ, принятый впервые в истории Российской финансовой

Финансовое право России. Особенная часть

деятельности в 1998 году. БК РФ устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджет­ного законодательства. Предметом регулирования БК РФ явля­ются отношения, возникающие между: субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуще­ствления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осу­ществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; субъектами бюджетных правоотношений в процессе составле­ния и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджет­ной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов, конт­роля за их исполнением.

БК РФ состоит из пяти частей, включающих 28 глав. БК РФ устанавливает структуру бюджетного законодательства, особен­ности действия бюджетного законодательства во времени, нор­мативно определяет основные понятия и термины бюджетного права. Отдельные главы БК РФ посвящены установлению: компетенции органов государственной власти и органов мест­ного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений, бюджетной системы РФ и принципам ее организации, бюджетной классификации РФ; определению перечня доходов федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; установлению перечня расходов, фи­нансируемых из бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Впервые в Российской правовой системе в структуру бюд­жетного законодательства включены нормы, регулирующие кре­дитные отношения с участием государства и муниципальных образований. Отдельные главы БК РФ посвящены государ­ственному и муниципальному долгу, государственным креди­там, предоставляемым Российской Федерацией иностранным государствам, а также долгу иностранных государств перед Российской Федерацией.

Важное значение БК РФ заключается в регулировании им межбюджетных отношений, положения о которых также выде­лены в самостоятельную главу.

Особенностью БК РФ является комплексное регулирование всех бюджетных отношений, складывающихся на территории Российской Федерации. В результате нормы БК РФ устанавли-

Глава 8 Механизм бюджетно-правового регулирования

вают не только материальные права и обязанности участников бюджетных отношений, но и регламентируют бюджетный про­цесс относительно бюджетов всех уровней, определяют основы государственного и муниципального финансового контроля.

Несомненным достоинством БК РФ является наличие части четвертой, которая дает определение понятия «нарушение бюд­жетного законодательства», устанавливает составы бюджетных правонарушений и регламентирует порядок привлечения к от­ветственности за нарушение бюджетного законодательства.

Нормы БК РФ осуществляют детальную регламентацию бюджетной деятельности федерального уровня, для региональ­ных и муниципальных бюджетных отношений определяются основы бюджетной компетенции соответствующего территори­ального уровня.

Среди источников бюджетного права большое место занима­ют нормативные финансово-правовые акты субъектов РФ. Наделение субъектов РФ правом осуществлять правотворчество в принятии бюджетных законодательных актов является новел­лой Конституции РФ (ч. 4 ст. 76) и обусловлено их правовым статусом, а также разграничением бюджетной компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ.

Принципиальная специфика бюджетного правотворчества регионального уровня проявляется в объеме регулируемых бюд­жетных отношений, круге лиц, на которых распространяется дей­ствие нормативного акта, структуре и содержании актов, методах правового регулирования. Законодательные акты субъектов РФ должны соответствовать законодательству РФ и обеспечивать правовое регулирование бюджетных отношений как в сфере со­вместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ос­нов бюджетной деятельности местного самоуправления), так и относительно собственных предметов ведения.

В настоящее время нормы бюджетного права на уровне субъектов РФ развиваются весьма стремительно и получают свое закрепление как в учредительных, так и специализированных законах по вопросам бюджетной компетенции субъектов РФ.

В большинстве субъектов РФ существует законодательно ус­тановленный особый порядок внесения бюджетных законопро­ектов на рассмотрение законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Многие субъекты РФ законодательно уста­новили, что законопроекты о введении или отмене налогов,

Финансовое право России. Особенная часть

освобождении от их уплаты, изменении финансовых обяза­тельств субъекта РФ, о выпуске региональных займов, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет регионального бюджета, могут быть внесены в законода­тельный (представительный) орган субъекта РФ только при наличии заключения высшего исполнительного органа государ­ственной власти (главы этого органа) субъекта РФ¹. Наиболее строго осуществляется внесение бюджетных законопроектов в тех регионах, конституции (уставы) которых требуют именно положительного заключения главы администрации субъекта РФ². В случае отклонения проекта бюджетного закона главой администрации проект в прежней редакции может быть рас­смотрен законодательным (представительным) органом, но для его принятия требуется уже квалифицированное большинство голосов (т. е. не менее двух третей от общего числа депутатов). В случае внесения бюджетного законопроекта в измененной ре­дакции он рассматривается как вновь принимаемый акт³.

Федеративное устройство России обусловливает участие субъектов РФ в разработке и принятии федеральных законов по вопросам бюджетной деятельности, поэтому объектами законо­творческого процесса регионального уровня являются не только законодательные акты соответствующего уровня, но и проекты федеральных бюджетных законов. Последний объект образуется в результате реализации субъектами РФ права законодательной инициативы в Государственной Думе или при обсуждении про­ектов федеральных законов по установлению общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. Так, п. 2 ст. 63 Устава Свердловской области содержит норму, согласно которой по проекту федерального закона, принятому к рассмот­рению в первом и последующих чтениях Федеральным Собра­нием РФ (Государственной Думой и Советом Федерации), Свердловская область вправе подготовить свои предложения. Предложения по законопроекту разрабатываются Законодатель­ным Собранием Свердловской области и передаются губернато-

¹ См., например, ст. 66 Устава Свердловской области; ст. 69 Кон­ституции Республики Дагестан.

² См., например, ч. 4 ст. 36 Устава Курской области; п. 3 ст. 36 Устава Астраханской области.

³ См., например, ст. 69 Устава Свердловской области; п. 2 ст. 46 Устава Омской области.

Глава 8. Механизм бюджетно-правового регулирования

ру Свердловской области, который подписывает предложения и от имени Свердловской области направляет их Федеральному Собранию РФ в семидневный срок с момента получения обла­стью законопроекта. В бюджетных законах субъектов РФ полу­чает конкретизацию муниципальная бюджетная деятельность с учетом местных особенностей¹. Таким образом, бюджетное за­конодательства регионального уровня соответствует бюджетной компетенции субъектов РФ и отражает действие принципа фе­дерализма в бюджетном праве.