Подход к образованию как субсистеме образовательной политики.

К концу XX века стала очевидной необходимость качественных изменений системы образования. Кардинальные сдвиги в обществе, экономике, потребовали адекватных перемен в сфере образования. Усилились противоречия между потребностями общественного развития и возможностями образовательных учреждений, между запросами личности и сложившейся практикой обучения, номенклатурой специальностей и другими структурными показателями системы образования. И сам образовательный процесс стал требовать новых форм, новых методов управления, усиления самостоятельности учреждений образования в организации процесса обучения.

Многие ключевые проблемы, с которыми столкнулось развитие системы образования в то время, были выявлены правильно. Помимо состояния материально-технической базы, компьютеризации, недостаточной оснащенности оборудованием, обращалось внимание на несоответствие структуры подготовки и переподготовки кадров запросам реструктуризировавшейся экономики. Вместе с тем декларировалась приоритетность развития социальной сферы в целом и образования в частности.

Попытки разрешить возникшие противоречия в русле методов административно-командной системы не привели к желаемым результатам. Предложенные меры развития сферы образования в России отличались рядом недостатков. Чаще всего они затрагивали только учреждения, подведомственные областным органам управления – дошкольные, школьные и внешкольные (дома пионеров и др.) учреждения, профтехучилища, областной институт усовершенствования учителей, игнорируя высшее и среднее звено подготовки, повышение квалификации и переподготовки кадров. Последующие программы развития системы образования намеревались охватить все аспекты образовательного процесса и все его уровни, соединить теорию и практику. Имели место попытки увязать ориентиры развития образования с разработкой стратегических ориентиров развития регионов. Задачи регионального развития – реструктуризации народного хозяйства и изменения хозяйственного механизма – ставили цели перед системой образования. А анализ потенциала и актуальных проблем развития системы образования позволял внести соответствующие коррективы в региональную социально-экономическую стратегию, предполагались серьезные изменения с сохранением положительных компонентов и преодолением недостатков путем реформирования системы в сторону ее диверсификации, повышения роли творческого начала, учета региональных интересов (включая широкие международные связи).

К числу достоинств подобных программ можно отнести ориентацию программных установок развития системы образования на достижение общей стабилизации в стране и регионе, определение приоритетных интересов России в регионах и их собственных интересов, стратегии экономического развития регионов. И, наконец, создание финансового механизма, который мог бы обеспечить не только функционирование, но и развитие региональных систем образования.

Однако, в условиях динамизма и неопределенности (не существовало ни федеральной программы развития образования России, ни комплексной программы регионального развития) программный подход не мог стать эффективным средством управления. Ни одна из поставленных задач не была решена. Наоборот, внешние условия развития системы образования в силу углубляющегося экономического и социального кризиса ухудшаются. Продолжает снижаться объем средств, выделяемых на развитие учреждений образования. В таких условиях система образования продолжает функционировать в основном за счет присущей ей внутренней устойчивости. Системы образования, может быть, самые своеобразные из социальных систем. С одной стороны, они консервативны, поскольку концентрируют в себе предшествующий опыт. С другой стороны, именно образование готовит все предпосылки будущих, изменений и самих людей, осуществляющих эти изменения, то есть является самым прогрессивным элементом общества. И перемены в нашей стране в конечном счете определены развитием системы образования, ее достоинствами и недостатками, что делает ее в перспективе решающим фактором преодоления нынешнего кризиса в экономике и социальной жизни общества.

В настоящее время перед органами управления регионами, стоит задача выбора долгосрочной стратегии развития региона и соответствующего ей подхода к образованию как субсистеме, определяющей уровень знаний и культурную среду, формирование менталитета граждан, их образа жизни, взаимосвязанной с остальными субсистемами – экономической, политической, социокультурной и др.

При разработке нового подхода следует учесть, таким образом, политические ориентиры развития региона, мобильность социума, объективные предпосылки экономического развития, межрегиональных и международных связей, а также внутренний потенциал региональной системы образования (ресурсный, кадровый, организационный).

Остановимся подробнее на перечисленных аспектах.

Системные ориентиры развития образования.

Политические ориентиры развития регионов сегодня достаточно противоречивы и не образуют целостной концепции, что затрудняет идеологическое обоснование функционирования и развития образования. Вместе с тем, за последние десять лет сформировались более или менее стабильные моменты, связанные, впрочем, не столько с выработкой нового подхода, сколько с отрицанием постулатов предыдущей парадигмы. Эти моменты определили ряд изменений в системе образования в России в целом и в регионах в частности. К ним относятся:

· отказ от чрезмерной идеологизации, от коммунистической идеологии в учебном процессе, всей жизни учебных заведений;

· пересмотр учебных программ и перечня изучаемых курсов, их модернизация;

· внедрение активных форм обучения, технических средств, компьютеризация учебного процесса;

· вариативность учебных программ при соблюдении требований государственного стандарта;

· развитие новых видов учебных заведений; преобразование отраслевых институтов в университеты; реорганизация ряда средних специальных учебных заведений в колледжи и др.;

· развитие негосударственных учреждений образования на всех его уровнях;

· повышение хозяйственной и иной самостоятельности учреждений образования;

· активизация международных образовательных связей.

Характеризуя внутренний потенциал региональной системы образования, необходимо отметить, что каждый регион обладает развернутой сетью учреждений образования различного уровня, имеет достаточно подготовленные кадры и систему их подготовки и переподготовки, спрос на образовательные услуги растет. Следовательно, имеются предпосылки для развития системы образования как основы всего регионального развития. В то же время следует акцентировать внимание на ряде направлений совершенствования внутреннего потенциала региональных систем образования:

1. Развитие многообразных форм образовательных учреждений, государственных и негосударственных (гимназий, лицеев, специализированных школ, колледжей, училищ, университетов, институтов, академий и т.д.).

2. Организация процесса непрерывного образования, обеспечение взаимной связи звеньев системы образования.

3. Развитие модульной формы образования.

4. Разработка регионального компонента образовательных программ, специализация учреждений образования в соответствии с перспективным хозяйственным профилем региона и его ролью как экономического и культурного моста между Востоком и Западом.

5. Вхождение региональной системы образования как общегосударственной подсистемы в международное образовательное пространство.

6. Создание условий для прогрессивных изменений в технологиях обучения:

а) техническое оснащение образовательных учреждений для обеспечения новых методик и возможностей самостоятельной работы обучающихся;

б) подготовка и переподготовка преподавательских кадров в соответствии с новой парадигмы развития системы образования.

7. Сочетание самостоятельности образовательных учреждений с централизованным контролем за качеством обучения; совершенствование лицензирования, аккредитации и аттестации учреждений.

Эмерджентные качества системы региональной жизнедеятельности предполагают глубокую взаимосвязь образовательной субсистемы с экономикой региона.

Реструктуризация народного хозяйства области предполагает формирование рыночного менталитета населения, требует изменений в структуре и характере профессиональной подготовки специалистов. В частности, остро стоит вопрос об обретении динамического равновесия между количественными и качественными (направления специальности) параметрами профессиональной подготовки и переподготовки и опережающими ориентирами развития региональной экономики.

Следующие аспекты, определяющие необходимость нового подхода к образованию, - мобильность социума, межрегиональные и международные связи.

В настоящее время достаточно динамично складываются отношения, в том числе культурного и образовательного характера, с соседними государствами. Степень устойчивости региональной социально-территориальной общности определяет ее вероятную подверженность внешним воздействиям, являясь фактором мобильности социума, предопределяющим возможности его развития и приспособления к внутренним и внешним условиям функционирования.

Мобильность – одна из главных характеристик социума, имеющая важное положительное значение для решения проблем социально-экономического развития в условиях быстро меняющейся экономической среды. С ней неразрывно связана активизация межрегиональных и международных связей региона, в том числе позволяющих использовать мировой опыт реализации системного подхода к управлению образованием в гармонии с остальными субсистемами общества. Сегодня этот процесс складывается зачастую однобоко: наблюдается некоторое расширение международных программ обмена студентами, имеет место сотрудничество управленцев и научных сотрудников образовательных учреждений с коллегами из других стран в рамках отдельных проектов. Однако, эти процессы практически не затрагивают преподавательский состав образовательных учреждений, что обусловливает возникновение существенного разрыва между преподавателями, учащимися и студентами и обедняет кадровый потенциал региональной системы образования региона.

Одной из наиболее перспективных, с точки зрения предлагаемого подхода, является модульная форма образования, дающая возможность добиться гармонизации требований экономики, потребностей и возможностей личности при сохранении приоритетов государственной политики в области образования.

Подход к образованию как субсистеме федеральной и региональной политики предполагает принципиальные изменения в управлении образовательными процессами. К их числу можно отнести следующие:

1. Смена управленческой парадигмы, переход на новые принципы управления образованием на всех уровнях его функционирования, в частности, партисипацию, упреждающее планирование, эмерджентность, холизм.

2. Приведение кадровой политики в соответствие с новыми принципами управления.

3. Организация мониторинга взаимосвязи состояния и эффективности образования с другими субсистемами региональной политики.

Таким образом, формирование нового управленческого подхода к образованию как субсистеме региональной политики поставило ряд задач. Большинство из них могут быть решены при условии определения федеральными и региональными органами управления четких целей и ориентиров социально-экономического и культурного развития каждого региона. Выбор таких ориентиров в настоящее время затруднен противоречиями в сфере политики, носящими субъективный характер. Это в значительной степени определяет отсутствие системного видения управления образованием как одной из ведущих субсистем региональной политики.

Методологической основой, дающей возможность сформулировать идеологию образования XXI века, на наш взгляд, способен стать системный подход к управлению, позволяющий учитывать все взаимосвязи и взаимовлияния как внутри образовательной субсистемы, так и в обществе в целом.

Реализация этого подхода потребует внесения принципиальных изменений в управленческую парадигму, кадровую и организационную политику в сфере образования как на федеральном, так и на региональном уровне.

Предложенное методологическое обоснование управленческого подхода к образованию как субсистеме региональной политики предполагает изучение динамики самосознания населения каждого региона, выявление возможностей развития образования как механизма социальной поддержки региональной политики, а также разработку соответствующей модели управления.

Наибольшие опасности для будущего системы высшего образования, на наш взгляд, заключаются в попытке решить проблемы его развития не путем упрочения финансовой базы, расширения (или хотя бы, с учетом намечающихся тенденций, сохранения) самостоятельности (а потому и активности) вузов, обеспечения возможностей для внедрения передовых методов обучения и пр., а лишь путем организационных мероприятий: укрупнения вузов, перевода их части на региональное финансирование (следовательно, и управление), коммерциализации обучения. При этом все вышеперечисленное касается лишь государственных вузов; развитию негосударственных предполагается, согласно такого рода «концепциям», дать все возможности самостоятельного развития. Это приведет (и уже приводит) к ослаблению позиций государства в системе высшего образования, снижению качества подготовки специалистов, поскольку частные вузы не имеют надлежащей материальной, кадровой, методической базы и цель их создания учредителями - получение прибыли.

Альтернативой может быть федеральное финансирование (и управление) для всей системы государственных вузов, при усилении их региональных образовательных функций, определяемых самими вузами по согласованию с областными органами власти.

Нынешние тенденции развития общества, его переход от индустриального к постиндустриальному типу дают основание предположить, что в будущем формы и содержание образования станут более разнообразными. Что касается сложности, это вопрос дискуссионный. В различных странах он решается по-разному, и многое зависит от будущей стратегии развития российского государства. Однако объективные процессы дифференциации образования позволяют предположить, что наряду с усложнением форм и содержания образования, будут протекать и процессы их упрощения.

В связи с нынешними изменениями как внешней среды, так и самого образования, качество и содержание информации об образовании должно быть подвергнуто особенно тщательному анализу. В советский период система образования формировалась во многом в целях поддержки коммунистической идеологии. Поэтому диагностические исследования по выявлению образовательных потребностей, тенденций, механизмов контроля, функций образования и других сторон его развития акцентировали большое внимание на аспектах, отвечающих политическим целям правящей элиты. Зачастую речь шла о проблемах, оптимальное решение которых позволило бы сплотить общественность и свести к минимуму инакомыслие. То есть, диагностика преследовала прежде всего идеологические цели.

Исследования осуществлялись главным образом не для критического анализа состояния и результатов развития образования, а скорее для подкрепления политических решений. В таких условиях трудно было достичь объективности, реальной оценки развивавшихся процессов. Идеологическая задача системой образования в конечном счете не была выполнена, поскольку коммунистическая идеология потерпела крушение. Иначе говоря, государству, несмотря на все усилия, не удалось создать требовавшуюся для сохранения режима систему образования. Наоборот, на наш взгляд, именно развитая система образования, дававшая огромный объем знаний и обеспечивавшая высокий уровень образованности населения, во многом подготовила предпосылки краха коммунистической идеологии в России.

Другой задачей системы образования была подготовка людей к работе на протяжении всей жизни в соответствии с директивно определяемыми потребностями в кадрах, а, значит, и объемах, профессиональной и квалификационной структуре работников. В соответствии с задачами административно-командной системы избыточный акцент делался на профессионально-техническом обучении, формализованных программах и методах. В связи с задачами развития военно-промышленного комплекса, повышенные требования предъявлялись к естественно-научному образованию.

Российская система образования обеспечивала и продолжает обеспечивать действительно высокий уровень обучения. Средние тестовые оценки знаний математики и естественных наук ставят систему образования России по данному критерию выше среднемирового уровня. Однако сопоставление российских знаний фактологии и умения решать проблемы в условиях быстро меняющейся ситуации на рынке труда, использовать знания в нестандартных условиях, по данным той же Международной тестовой оценки, показывают низкую социальную адаптивность интеллектуального потенциала.

Таким образом, имея достаточно хорошую по многим параметрам систему образования в России, мы сталкиваемся с необходимостью перестройки применительно к условиям рынка и сохранения (а желательно повышения) уровня стандартов в условиях ограниченного финансирования. Еще более сложная проблема – идеологическое содержание образования, его воспитательная функция, реализация которой в практическом плане только начинает обсуждаться.

Исходным количественным противоречием, определяющим сейчас ситуацию в сфере профессионального образования России в целом и регионах в частности, является противоречие между системой образования, сформировавшейся в условиях плановой экономики и ориентированной на централизованное распределение рабочей силы, и изменяющейся социально-экономической средой. Данное противоречие усугубляется неоднородным и противоречивым характером среды, который определяется переходным состоянием экономики: сменой хозяйственного механизма, реструктуризацией народного хозяйства, проходящей на фоне острой инвестиционной недостаточности и сопровождающейся спадом производства и структурной безработицей.

Система профессионального образования, имеющая достаточно жесткую ведомственную привязку и вследствие этого непосредственно замкнутая на отрасли, и в рамках них на конкретные производства, была изначально лишена возможности активно использовать в своей деятельности механизмы рыночного регулирования. Государственная политика в сфере профессионального образования, предоставившая широкую автономию образовательным учреждениям в определении направлений образовательной подготовки, но не обеспечившая ее механизмами бюджетной поддержки, привела к преимущественному развитию дополнительных и коммерческих (платных) образовательных услуг. В чрезвычайно выгодной ситуации оказались негосударственные образовательные учреждения, развернувшие свою деятельность в сфере имеющего высокую конъюнктуру и относительно дешевого гуманитарного образования, в основном юридического и экономического профиля.

“Новые” образовательные учреждения зачастую не имеют ни соответствующей материально-технической базы, ни кадрового потенциала, что снижает качество обучения, но при этом дает возможность этим образовательным учреждениям получать довольно высокие экономические прибыли. Ресурсы частных учебных заведений пополняются за счет притока значительных сумм государственных средств, которые часто выделяются им региональными органами государственного управления, местного самоуправления и областным Центром занятости. В это время государственные образовательные учреждения страдают от недостатка финансовых средств, необходимых им для сохранения и развития собственного потенциала, диверсификации и реструктуризации профессионального образования в соответствии с потребностями экономического развития региона.

Нельзя сказать, что частные образовательные учреждения обслуживают только личные потребности учащихся. Повышая общий образовательный уровень населения, в конечном счете, они отвечают и потребностям региона. Частный сектор реагирует на рыночный спрос, хотя бы и в краткосрочном плане, тогда как государственные образовательные учреждения более привержены долгосрочному планированию, которое необходимо для осуществления стратегических целей развития региона.

Анализ противоречий между ранее сформированной системой профессионального образования в регионах и новым социально-экономическим положением приводит к необходимости разработки региональной программы развития образования. Она в перспективе позволит:

в сфере планирования:

- усовершенствовать систему планирования и государственной поддержки направлений развития профессионального образования в соответствии со стратегией развития региона;

в сфере организации:

- ускорить процесс регионализации системы профессионального образования, ее структурной перестройки и активное внедрение рыночных механизмов;

- увеличить возможности регионального органа управления образования влиять на процесс создания в регионе учреждений высшего профессионального образования, а также их филиалов и учебно-консультационных пунктов;

в сфере мотивации:

- создать действенную систему мотивации и социальной защиты работников учреждений профессионального образования;

- создать эффективные механизмы подготовки и повышения квалификации преподавательских кадров в регионе;

- создать действенную систему поддержки проведения научных исследований.

в сфере контроля:

- усовершенствовать механизмы контроля качества образовательной подготовки, особенно для образовательных учреждений, не имеющих государственной аккредитации.

К вышеуказанным задачам следует добавить концептуализацию приоритетов в образовании профессионалами и политиками, которые из-за разобщенности по-разному определяют цели на будущее и неоднозначно оценивают уже достигнутые результаты. Следует помнить, что информация, поступающая на различные уровни диагностики и планирования образования, быстро устаревает. Краткосрочные приоритеты местного и федерального правительств, нехватка фондов и ограниченный исследовательский потенциал оказывают значительное воздействие на качество и релевантность информационно-диагностического обеспечения образования. Среди политиков живет миф, что до тех пор, пока образование планируется с учетом технически просчитываемых тенденций, определяющих направление процесса развития, социально-экономическая эффективность образования будет гарантирована. Изученные данные региональных исследований дают основание полагать поверхностными диагностические исследования на макроуровне, прогнозирующие процесс развития образования лишь по экономическим показателям.

Наблюдающееся несоответствие между ожидаемыми результатами и конкретными итогами образовательного процесса свидетельствует о забвении ряда решающих для образования факторов. Среди них: а) оценка потенциала образования на различных уровнях власти на основе анализа текущей и прогнозируемой информации; б) необходимость установления связей с различными группами, ведущими диагностические и оценочные исследования на микроуровне; в) необходимость разработки общей стратегии развития региональных систем общего и профессионального образования.

Ориентация образовательной политики на будущее предполагает:

- приоритетности системы образования в финансировании со стороны государства и региона;

- не допустить разрушения государственной системы образования путем недобросовестной конкуренции со стороны негосударственных учреждений;

- решать проблемы развития эволюционным путем, не допуская насильственной ломки сложившейся системы образования;

- стимулировать развитие образовательных учреждений изнутри, их саморазвитие, обеспечивая при этом государственные образовательные стандарты;

- обеспечить благоприятную внешнюю социальную среду развития образования, повышение его статуса среди социальных приоритетов населения.

При таких условиях можно решать стратегические проблемы развития системы образования. К числу стратегических приоритетов, учитывающих общее для страны и конкретные региональные условия и задачи развития образования, следует отнести.

1. Дальнейшее совершенствование и развитие многообразных форм образовательных учреждений, государственных и негосударственных (гимназий, лицеев, специализированных школ, колледжей, училищ, университетов, институтов, академий и т.д.).

2. Развитие непрерывного образования, обеспечение взаимной связи звеньев системы образования при ведущей роли вузов региона, с одной стороны, и потребностей и возможностей для населения постоянного повышения своей квалификации - с другой.

3. Разработку регионального компонента образовательных программ, специализацию учреждений образования в соответствии с перспективным хозяйственным профилем региона и его ролью как экономического и культурного моста между Востоком и Западом.

4. Вхождение региональной системы образования как общегосударственной подсистемы в балтийское, европейское и мировое образовательное пространство.

5. Создание условий для прогрессивных изменений в технологиях обучения:

а) техническое оснащение образовательных учреждений для обеспечения новых методик и возможностей самостоятельной работы обучающихся;

б) подготовка и переподготовка преподавательских кадров в соответствии с новыми направлениями развития системы образования.

6. Сочетание самостоятельности образовательных учреждений с централизованным контролем за качеством обучения; совершенствование лицензирования, аккредитации и аттестации учреждений.

Решение проблем развития системы образования играет во многом решающую роль в дальнейшем развитии России. Становление новых, в том числе негосударственных форм в системе образования, ориентация подготовки и переподготовки кадров на текущие и в особенности на перспективные потребности региона, формирование в процессе обучения рыночного менталитета – именно это в наибольшей мере необходимо сейчас для создания настоящей рыночной среды.

Особую роль для системы образования региона играет международное сотрудничество. И его значение будет возрастать, способствуя внедрению новых форм подготовки и переподготовки кадров, новых технологий обучения, более тесной связи учебных заведений с хозяйственной практикой.