Тема № 7. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ

Политические, экономические и правовые реформы, начатые в России в 90-х годах XX в., вызвали необходимость трансформа­ции всей системы социального обеспечения, определения и законо­дательного закрепления новых социальных функций и ответствен­ности государства и других субъектов правоотношений в данной сфере.

Предпринятые государством меры по формированию нового пра­вового поля пенсионного обеспечения граждан в последние годы существенно изменили прежние пенсионные институты, однако еще не смогли обеспечить их надёжного и эффективного функциониро­вания в новых условиях. Во многом это связано с недостаточной правовой проработкой и увязкой между собой отраслей права, регу­лирующих весь массив правоотношений в данной сфере.

Так, социальные права граждан в сфере пенсионного обеспече­ния входят в состав конституционного, административного, налого­вого, финансового, трудового права и права социального обеспече­ния.

При этом зависимость права социального обеспечения от других отраслей права, например от трудового права, весьма велика. Так, в случае реализации положений ТК РФ о приведении размера ми­нимальной заработной платы к прожиточному минимуму работника (ст. 133 ТК РФ) пенсионная система могла бы получить значитель­ный дополнительный финансовый страховой ресурс, позволяющий привести минимальные уровни пенсий к прожиточному минимуму пенсионера.

Базовыми подотраслями права социального обеспечения высту­пают: пенсионное обеспечение, социальное страхование и социаль­ное обслуживание. Каждая из данных подотраслей имеет свой спе­цифический набор правовых норм и регуляторов, свой предметный состав и различающийся спектр правоотношений.

Другими словами, отрасль права социального обеспечения всё более дифференцируется в своих институтах и всё более зависит от Других отраслей права, а правоотношения, регулируемые ею, становятся всё более сложными и многогранными и охватывают, помимотрадиционных участников, совершенно новых субъектов из числа юридических лиц: это Пенсионный фонд РФ, негосударственные пенсионные фонды, государственные и негосударственные управ­ляющие компании, депозитарии, организации медицинского страхо­вания (для оказания медицинской помощи пенсионерам) и т. д.

В конечном итоге это приводит к необходимости применения многих отраслей права одновременно, а также упорядочения право­вой базы посредством систематизации и кодификации социального законодательства.

В этой связи роль государства в гармонизации отраслей права является ключевой. Такой подход вытекает из положений Конвен­ции МОТ № 117 «Основные цели и нормы социальной политики». Базовым субъектом («локомотивом») в проведении социальной по­литики выступает государство, которое должно не только активно влиять на процессы регулирования вопросов труда и социального обеспечения, но и воздействовать на главных субъектов правоотношений в данной области - работодателей и работников и при этом формировать современную законодательную базу, устанавливать со­ответствующие процессуальные нормы и процедуры, призванные обеспечивать их исполнение, осуществлять государственные функ­ции контроля и надзора за соблюдением законодательства.

Важным вопросом для развития и совершенствования пенсион­ного законодательства является егогармонизация с общепризнан­ными нормами и критериями, рекомендованными Международной организацией труда и Советом Европы.

Для этого целесообразно проанализировать существующий пра­вовой массив с концептуальных позиций соответствия базовых по­ложений отечественного пенсионного законодательства установкам МОТ и Совета Европы по следующим направлениям:

- принципы организации пенсионной системы, объекты и субъ­екты пенсионного страхования, государственного пенсионного обес­печения и социальной помощи;

- уровни социальных гарантий пенсионного обеспечения для разных категорий застрахованных и граждан;

- источники финансирования, применяемые в основных пенси­онных институтах;

- эффективность применяемого правового механизма гарантий пенсионных прав;

- достаточность и оптимальность полномочий государственных органов управления пенсионной системой.

Особое внимание при проведении данной работы следует уде­лить системным проблемам пенсионного обеспечения, что связано с необходимостью анализа не только собственно правовых основ пенсионного законодательства, но и сопряжённых с ним вопросов: систем заработной платы и регулирования рынка труда, налоговой и бюджетной систем.

Например, во многом низкий уровень пенсионного обеспечения объясняется недостаточной увязкой правовых норм, регулирующих пенсионную систему, с экономическими механизмами, обеспечи­вающими достаточную финансовую базу для соответствующего ма­териального наполнения социальных нормативов.

Так, размер пенсий половины их получателей ниже прожиточно­го минимума пенсионера. Особенно остро эта проблема ощущается в регионах Крайнего Севера и приравненных к ним территорий, где даже средние по размеру пенсии в большинстве субъектов Федера­ции на четверть, а то и на треть ниже прожиточного минимума пен­сионера.

Следует отметить, что проблема крайне низких размеров пенсий ещё более обострится в ближайшее время и в среднесрочной пер­спективе. Так, по расчетам специалистов Всемирного банка и Пен­сионного фонда РФ при сохранении существующего порядка пен­сионного обеспечения размер пенсий будет неуклонно снижаться и коэффициент замещения (соотношение среднего размера пенсий к средней величине заработной платы) понизится с 30 (в 2004 г.) до 20% (в 2011 г.), несмотря на сладкоголосые уверения президента и премьера РФ..

В этой связи важно оценить достаточность финансовых ресур­сов, выделяемых государством на пенсионное обеспечение в средней долгосрочной перспективе, а также эффективность работы госу­дарственных структур в этой сфере.

Критериями при проведении такого анализа являются ориенти­ры государственной социальной политики. Для выявления правовых барьеров, мешающих гражданам реали­зовывать свои права на пенсионное обеспечение, важно проанализи­ровать потребительские бюджеты пенсионеров в различных регио­нах страны, качество медицинских и социальных услуг.

Перспективным направлением совершенствования правовых форм и методов регулирования пенсионного обеспечения может служить разработка комплексного нормативного акта, нормы кото­рого регулировали бы отношения по формированию финансовых источников, управлению пенсионной системой и систему матери­ального обеспечения граждан. Первым этапом этой работы должна быть разработка Концепции пенсионного обеспечения, в которой необходимо учесть все системные недостатки действующего пенси­онного законодательства.

Пенсионное обеспечение - одна из важных социальных гаран­тий, в первую очередь - стабильного и безопасного развития наше­го государства в сегодняшнем агрессивном мире.

Система пенсионного обеспечения, охватывающая всех нетрудо­способных граждан, вовлекает в свою орбиту на современном этапе чуть менее 30 % населения. А думать о том, как заработать хорошую пенсию, должен каждый работающий гражданин России.

Согласно декларативных положений Конституции РФ охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материн­ства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, устанав­ливаются пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Ка­ждому гражданину гарантируется также социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца.

Возможность реализации провозглашенных прав обеспечивается государством путём проведения им соответствующей социальной политики. Её законодательное выражение в каждом конкретном об­ществе обусловлено соотношением трёх групп факторов: политиче­ских, экономических и социальных, которые формируют единое пространство жизнедеятельности людей. При отсутствии хотя бы одного из них создание нормальных жизненных условий для людей становится невозможным.

Согласно Конституции РФ Россия - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечиваю­щих достойную жизнь и свободное развитие человека. Нормы, про­писанные в Конституции, являются нормами прямого действия. Но есть ли механизмы реализации этих норм и не становятся ли они декларацией?

Российское государство до сих пор живёт, не имея четко провозглашенного и понятного для всего населения экономического курса.

Цены на все товары и услуги уже вышли на уровень европей­ских, а заработная плата осталась советской. Как была ее доля в ВВП 20-25 %, так и остается до настоящего времени. Причём в отличие от советских времен сейчас эти 20-25 % рассчитываются с учётом официальных доходов большинства менеджеров, монопо­листов и сырьевых компаний. На долю пенсионного обеспечения в советское время приходилось до 15 % ВВП, а сейчас всего око­ло 6 %.

При этом государство в течение всех последних лет откровенно уходит от регулирования социально-экономических процессов.

Одним из важнейших институтов социальной защиты населения является пенсионное обеспечение, которое решает основные проблемы граждан, утративших трудоспособность в связи со старостью и инвалидностью либо потерявших кормильца.

В советский период пенсионное обеспечение граждан осуществ­лялось в порядке государственного социального страхования. Пен­сии, начиная с 1971 г. (когда минимальная пенсия увеличилась с 30 до 50 руб.), оставались в диапазоне 50-120 руб., т.е. государство искусственно замораживало рост пенсий. Но цены на товары и ус­луги оставались стабильными, сохранялось бесплатное образование, здравоохранение, плата за коммунальные услуги, за пребывание де­тей в детских учреждениях была невысокой, практически доступ­ным был отдых. Таким образом, государство сглаживало низкий уровень пенсионного обеспечения. Делалось это весьма разумно, ибо человеку для жизни нужны не столько деньги, сколько соответ­ствующие товары и услуги.

До 2002 г. в России пенсии назначались для большинства граж­дан (более 90 %) в соответствии с Законом от 20 ноября 1990 г. № 340 (далее Закон 1990 г.) «О государственных пенсиях в Россий­ской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями. Этот Закон предусмотрел создание в стране системы обязательного пенсионного страхования и ввёл подлинное обязательное пенсион­ное страхование, предусмотрев существенное повышение общего уровня пенсионного обеспечения тех, кто «зарабатывал» страховую пенсию трудом, службой.

Размер пенсии относительно заработка при выполнении стажевого стандарта равнялся 55 % и увеличивался на 1 % за каждый полный год общего трудового стажа сверх стан­дарта, но не более чем на 20 %. Таким образом, максимально воз­можный размер пенсии по отношению к заработку мог составлять 75 %. Законом 1990 г. устанавливалась разумная дифференциация в уровне пенсионного обеспечения (1 к 3 в зависимости от трудово­го вклада, а в особых случаях - 1 к 3,5); закреплялся минимальный уровень всех страховых пенсий и одновременно вводился макси­мальный их размер, исключающий излишества в пенсионном обес­печении; устанавливалась обоснованная система адаптации пенси­онных выплат с учетом как роста цен на потребительские товары и услуги (с целью не допустить снижения реальной покупательной способности пенсионных выплат), так и увеличения оплаты труда занятого населения, что препятствовало увеличению разрыва в уровне жизни занятого населения и пенсионеров.

При разработке Закона 1990 г. учитывались опыт и практика разрешения пенсион­ных проблем в других развитых странах и в СССР, а также реко­мендации Международной организации труда (МОТ), которая, рас­смотрев проект закона, одобрила его. Однако этому Закону, в первоначальном его виде, не суждено было регулировать отношения в сфере пенсионного обеспечения. Тот закон, который действовал под тем же названием к концу 2001 г., т. е. накануне пенсионной реформы 2002 г.являлся по своему содержанию практически полными антиподом тому, который принимался Верховным Советом РСФСР.

Причина этого - многочисленные поправки и дополнения внесённые в закон после его принятия. Все они приспосабливали содержание закона к катастрофическим изменениям, происходящими в экономике страны в результате грубейших просчётов и ошибок, допускаемых руководством.

Анализ тенденций в правовом регулировании пенсионного обеспечения в России в период с 1991 по 2002 г. позволяет сделать следующие выводы: с одной стороны, в этот период происходит постоянное нарастающее снижение относительного уровня всех пенсий (коэффициента замещения пенсией заработка), выплачиваемых в соответствии с Законом 1990 г., а с другой - вводится система бо­леевысоких пенсий для чиновников как на федеральном, так и на региональном уровнях. В преддверии пенсионной реформы 2002 г. уровень пенсионного обеспечения подавляющего большинства пенсионеров из числа застрахованных оказался недопустимо низким. Пенсия по старости возмещала не более 30 % среднего заработка в стране. При более высокой оплате труда коэффициент замещения (один из основных показателей, характеризующих эффективность пенсионной системы) резко снижался и составлял всего 15-20 % за­работка.

Закон 1990 г. затронул и бюджетную систему пенсионного обес­печения, существенно повысив уровень пенсий военнослужащих из числа солдат, сержантов и старшин, устранил другие социальные; несправедливости. Но с 12 февраля 1993 г. вводится в действие Закон РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной служ­бе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы и их семей». Уровень пенсионного обеспечения по этому Закону был выше.

К началу 2002 г. в результате преднамеренного сдерживания по­вышения минимального размера пенсии по старости, которая по су­ти являлась базовой пенсией, неполной индексации пенсионных выплат в связи с ростом цен на потребительские товары и услуги, заменой её равной для всех пенсионеров, небольшой по уровню компенсационной выплатой страховая пенсионная система оказа­лась разрушенной. Уровень пенсионного обеспечения снизился в несколько раз, самая обычная пенсия по старости едва достигала прожиточного минимума, средняя пенсия была ниже его.

Все вносимые поправки в Закон 1990 г., указы Президента РФ ипостановления Правительства РФ изменили сущность Закона 1990 г. и свели его на нет.

В конце 2001 г. в беспрецедентно короткий срок принимаются законы, существенно изменяющие российскую пенсионную систему. При принятии этих законов не учитывались мнения специалистов, научной общественности, части депутатов Государственной Думы и других представительных органов, общественных организаций.

К 1 января 2002 г. в России была проведена пенсионная реформа на основе Федеральных законов «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», «О государственном пенси­онном обеспечении в Российской Федерации», «О трудовых пенси­ях в Российской Федерации».

Дефекты системы пенсионного обеспечения, которые возникли в результате её девальвации, ставшие очевидными к 1 января 2002 г., новыми законами не устранены, хотя они указывались ранее самими разработчиками проекта в качестве главного аргумента ско­рейшего принятия законов. Уровень пенсий остался в основном прежним, т. е. низким. Дифференциация в уровне пенсионного обеспечения в зависимости от трудового вклада (особенно с учётом продолжительности трудового стажа) не только не возрождена, но, по существу, полностью ликвидирована.

Обычно в преамбуле закона определяются цели закона и наибо­лее общие идеи, которые пронизывают все его содержание. Судя по содержанию пенсионных законов, основное их предназначение - заменить распределительную систему пенсионного обеспечения на принципиально иную - обязательную накопительную пенсионную систему, а также усовершенствовать привилегированную пенсион­ную систему для государственных служащих.

Суть распределительной системы состоит в солидарности быв­ших, настоящих и будущих работников (солидарность поколений), а также тех работников, которым предстоят долгие годы жизни, и тех, кто проживет значительно меньше, а возможно, и не доживет До пенсионного возраста (их в России в связи с высокой смертно­стью около половины). При такой системе все средства, уплачивае­мые за счёт работающих граждан в виде обязательных пенсионных страховых взносов, распределяются между пенсионерами с учётом их трудового вклада (продолжительности трудовой деятельности - длительности уплаты страховых взносов и уровня оплаты труда, с которой взимались эти взносы).

Подобные системы существуют и успешно функционируют во всех развитых странах (в странах Европы, США, Канаде, Японии и др.). и ни одна из этих стран не собирается отказываться от них ни в настоящее время, ни в ближайшей или отдаленной перспективе.

Эти системы можно назвать системами коллективной защиты за­страхованных от возможных социальных рисков. Надёжность этих систем обусловлена тем, что численность застрахованных, за которых уплачиваются в обязательном порядке страховые платежи в соответствующие фонды обязательного страхования, всегда значительно превышает число тех, кто получает те или иные виды материального обеспечения за счёт этих средств. При этом средства всех застрахованных как бы перераспределяются между ними, в том числе и те, которые оказались неизрасходованными в связи с невостре­бованностью отдельными застрахованными тех или иных видов обеспечения в порядке обязательного социального страхования (в силу, например, смерти застрахованного до достижения им пен­сионного возраста). Поэтому суммы выплат каждому застрахованному в виде пенсий не могут быть абсолютно адекватны суммам поступивших за него страховых платежей. В противном случае система обязательного пенсионного страхования из системы коллективной социальной защиты превращается в свой антипод - систему индивидуальной защиты,полностью теряющую свой об­щественный характер. В связи с этим такая система не может на­зываться системой социального страхования и соответственно ре­гулироваться нормами права, в основу которых положены принци­пы социального страхования.

Суть накопительной пенсионной системы, введенной в России, в том, что пенсионное обеспечение осуществляется только в пределах общей суммы, уплаченных каждым гражданином (или за него) взно­сов, которая отражается на индивидуальном лицевом счёте работни­ка (сколько зачислено, столько и будет выплачено в пенсионный период жизни).

В Законе «Об обязательном пенсионном страховании в Россий­ской Федерации» указывается, что страховые взносы на обязатель­ное пенсионное страхование - это «индивидуально-возмездные обязательные платежи, которые уплачиваются в бюджет Пенсион­ного фонда Российской Федерации и персональным целевым назна­чением которых является обеспечение права гражданина на получе­ние пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтённых на его индиви­дуальном лицевом счёте» (цитируется по тексту ст. 3 Закона).

В то же время, согласно названию указанного Закона, в России якобы сохраняется обязательное социальное страхование. Это поло­жение и вводит в заблуждение, поскольку оно полностью противо­речит тому целевому назначению страховых взносов, которое закре­плено в Законе. Обязательное социальное страхование как система коллективной социальной защиты в принципе не может основы­ваться на эквивалентном возмещении убытков, т. е. возмещении их в пределах общей суммы внесенных каждым застрахованным (либо за застрахованного) страховых платежей.

При этом ключевое (но не единственное) отличие трудовых пен­сий от государственных - это источник их финансирования. Если государственные пенсии по Федеральному закону «О государствен­ном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» финанси­руются исключительно из федерального бюджета, то трудовые пен­сии в первую очередь связаны со страховыми взносами по обяза­тельному пенсионному страхованию и финансируются по смешанному, преимущественно страховому, принципу.

Если в начале реализации пенсионной реформы 2002 г. средств на финансирование пенсий было достаточно из-за образовавшихся в Пенсионном фонде РФ излишков, которые ранее не были исполь­зованы на повышение пенсий, то в настоящее время их не хватает в связи с уменьшением ставки единого социального налога.

Ограничение расходов на пенсионное обеспечение явно не оп­равдано, учитывая довольно низкий уровень трудовых пенсий и объективную необходимость их значительного повышения.

В экономически развитых странах на долю расходов на социаль­ное страхование приходится от 16 до 25 % ВВП, т. е. в два-три раза больше, чем в России. Уменьшать единый социальный налог (ЕСН) было нельзя, так как в результате мы возвращаемся даже не к со­циалистической модели социального обеспечения, а к несравненно более худшей форме. В СССР на пенсию можно было жить, а на се­годняшнюю - лишь существовать. Да и то возможно только для на­шего населения, привычного к выживанию в непрекращающихся различного рода катаклизмах.

Если среднегодовой рост реальной заработной платы за послед­ние 5 лет составил около 10 %, а ВВП – 6-7 %, то рост покупатель­ной способности пенсий и пособий не превышал 2-3 % в год и до сих пор не достиг покупательной способности их дореформенного уровня (1989 г.) (сейчас это 50-60 % от величины 1989 г.).

В России подоходный налог составляет 13 % от заработной пла­ты. Средства на базовую часть пенсии зачисляются в федеральный бюджет и составляют с 1 января 2005 г. 6 %, т. е. получается, что в федеральном бюджете аккумулируется 19 % доходов населения, а до 1 января 2005 г. их было 27 % (13 % + 14 %). И при этом средств на социальную защиту в прежнем объёме уже нет.

Необходимо менять пенсионное законодательство. При этом ус­танавливать фиксированную базовую часть пенсии в размере прожиточного мини­мума пенсионера и выплачивать её из средств федерального бюджета, формируемого за счёт подоходного налога, а 20 % ЕСН зачислить на страховую часть пенсии. От обязательной накопительной части надо отказаться. Для этого у нас есть все возможности, это поддержит всё общество.

В частности, необходимо пересматривать законодательство о социальном страховании, ориентируясь на опыт тех стран, на который призывает равняться Правительство (Германия и др.).

С переходом на накопительную пенсионную систему всё внимание Правительства РФ в законотворческом процессе направлено на накопительную часть пенсии. Необходимо, наоборот, изменить от­дельные нормы Закона «О трудовых пенсиях», стремясь хоть какой-то минимальной социальной справедливости.

При изучении последующих тем, посвящённых пенсионному обеспечению, следует обязательно обратиться к положениям постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 декаб­ря 2005 г. № 25 «О некоторых вопросах, возникших у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии», в котором содержатся ответы на некоторые сложные вопросы пенсионного обеспечения

Контрольные вопросы

1. Из каких элементов состоит пенсионная система России?

2.Как финансируется пенсионная система России?

3. Дайте характеристику пенсионной реформы в России.

Литература

1.Захаров М.Л., Савостьянова В. Б., Тучкова Э.Г. Комментарий к новому пенсионному законодательству (постатейный комментарий к Федераль­ным законам «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»). М.: ТК Велби, 2003.

2. Захаров М, Л., Тучкова Э. Г. Пенсионная реформа в России. М.: Р. Валент, 2002.

3. Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России: учеб. М., 2005.

4. Тучкова Э. Г. Формирование системы пенсионного обеспечения Рос­сии (правовые проблемы) // Пенсионная реформа в России: оценка спе­циалистов. М., 1999.