Развитие государственного социального обеспечения во второй половине XX в.

Ускоренная индустриализация страны и вызванный ею числен­ный рост рабочих с конца 20-х годов побудили правительство сде­лать определенные шаги по повышению уровня организации пенси­онного обеспечения. В первом пятилетнем плане были предусмотре­ны льготы в пенсионном обеспечении ударников труда, работников с большим стажем работы в важнейших индустриальных отраслях; планировалось улучшить социальное обслуживание инвалидов, рас­ширить круг лиц, получающих пенсии по старости.

Постановлением Народного комиссариата труда от 5 марта 1928 г. впервые было введено пенсионное обеспечение по старости в текстильной промышленности. С апреля 1929 г. пенсии по старос­ти стали получать рабочие металлургической и горной промышлен­ности, железнодорожного и водного транспорта и целого ряда дру­гих отраслей. Важно отметить самый низкий в мире возраст выхода на пенсию по старости: для мужчин - 60 лет, для женщин - 55 лет. При этом вводились льготы занятым на производстве с тяжёлыми и вредными условиями труда, где пенсии по старости назначались с 50 лет при 20-летнем стаже.

В новом Положении ВЦИК и СНК (март 1928 г.) было упоря­дочено пенсионное обеспечение инвалидов труда и семей, потеряв­ших кормильца. Размеры пенсий устанавливались в зависимости от группы и причины инвалидности, производственного стажа и размера заработной платы. Заметной вехой в организации пенси­онного дела стало Положение ЦИК и СНК о пенсиях и пособиях по социальному страхованию от 13 февраля 1930 г., систематизи­ровавшее законодательство о пенсионном обеспечении рабочих и служащих.

Нельзя не отметить, однако, что в соответствии с официальной идеологической доктриной, предусматривавшей классовый подход в кадровой политике, в этом нормативном документе рабочим по сравнению со служащими предоставляются определенные преимущественные права на назначение пенсий. Целой группой специаль­ных постановлений 1929-1930 гг. правительство улучшило пенси­онное обеспечение учителей, агрономов и др. Эти меры 1929-1934 гг. сопровождались постоянным увеличением общего количе­ства граждан, пользовавшихся пенсионным обеспечением.

Значительные социально-политические и экономические измене­ния, произошедшие в стране в процессе реализации первого и вто­рого пятилетних планов, позволили в Конституции СССР 1936 г. закрепить право всех граждан на социальное обеспечение по старос­ти, болезни, утрате трудоспособности. Важнейшим шагом вперед стало установление равенства прав всех граждан на пенсионное обеспечение. Согласно новой Конституции пенсии рабочим и слу­жащим по старости и инвалидности назначались на одинаковых ус­ловиях. Ограничения в пенсионном обеспечении, распространяв­шиеся на лиц, лишенных избирательных прав по социальному про­исхождению или положению, были отменены.

В годы Отечественной войны главное внимание правительства было направлено на организацию социального обеспечения военно­служащих и их семей. В послевоенные годы восстановления народного хозяйства с це­лью подъема ведущих отраслей промышленности и привлечения трудящихся на предприятия этих отраслей указами СНК СССР 1947-1956 гг. были установлены повышенные размеры пенсий для работников этих отраслей.

В 50-е годы завершилось создание системы социального обеспе­чения рабочих и служащих. 5 февраля 1955 г. Президиум ВЦСПС утвердил Положение «О порядке назначения и выплаты пособий по государственному социальному страхованию».

14 июля 1956 г. был принят Закон «О государственных пен­сиях». Указанные правовые акты явились результатом внутри­отраслевой кодификационной работы в общесоюзном масштабе. Видовая кодификация законодательства на таком уровне и в та­ком объеме была проведена в нашей стране впервые. В отличие от предшествовавших видовых форм кодификации, которые заключались в объединении нормативных актов по отдельным видам обеспечения, Закон 1956 г. в комплексе объединил все основные виды пенсий и установил единые правила и порядок их назначения и выплаты. С принятием этих комплексных кодифицированных актов законодательство о социальном обеспечении стало более концентрированным, полным и доступным для ши­роких масс трудящихся. Вследствие введения в действие нового Закона о пенсиях было отменено около тысячи ранее изданных; актов.

В 1955 г. при Совете Министров СССР был образован Государ­ственный комитет по труду и заработной плате. Госкомтруд СССР стал издавать постановления по вопросам социального обеспечения, а также разъяснения о применении действующего законодательства по этим вопросам. Постановления и разъяснения издавались этим органом, как правило, совместно или по согласованию с ВЦСПС, а в случаях, предусмотренных действующим законодательством, - с другими заинтересованными органами. Нормативные акты Госком­труда занимали значительное место в системе источников права со­циального обеспечения.

Руководство делом социального обеспечения в союзных респуб­ликах было возложено на соответствующие министерства социаль­ного обеспечения.

Завершением создания целостной системы социального обеспе­чения граждан явилось распространение социального страхования и пенсионного обеспечения на колхозников. Принятые Закон о пен­сиях и пособиях членам колхоза (1964 г.) и Положение о порядке назначения и выплаты пособий по социальному страхованию чле­нам колхозов (1970 г.) в значительной мере отразили - и по содер­жанию и по форме - влияние Закона о государственных пенсиях, а также Положения о порядке назначения и выплаты пособий по государственному социальному страхованию.

Принятая в 1977 г. Конституция СССР закрепила право граждан СССР на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, а также потери кормильца. Более того, в Конституции устанавливались организа­ционные и юридические гарантии осуществления этого права.

Социальное обеспечение в СССР рассматриваемого периода осу­ществлялось на основе трех сложившихся систем:

1) Государственное социальное обеспечение военнослужащих, членов творческих союзов, учащихся и ряда других категорий граж­дан за счет государственных, республиканских и местных бюджетов.

2) Государственное социальное страхование рабочих и служащих, находившееся в ведении профессиональных союзов; источником его финансирования являлись взносы предприятий, учрежде­ний, организаций и бюджетные дотации;

3) Социальное обеспечение колхозников, средства на которое; формировались из отчислений от доходов колхозов и дотаций по государственному бюджету.

Независимо от системы, материально обеспечивавшей граждан, они были полностью освобождены от уп­латы каких-либо взносов на социальное обеспечение или страхова­ние.

Начиная с середины 70-х годов начинает возникать и развивать­ся и система социального обслуживания. Довольно интенсивно раз­вивалась система социальной реабилитации инвалидов (от домов-интернатов до их трудоустройства, обеспечения транспортными, средствами, протезирования, а также профессиональной подготовки и переподготовки).

Наряду со стационарными учреждениями социального обслужи­вания появился и такой его вид, как социально-бытовое обслужи­вание нетрудоспособных на дому. Для зачисления на надомное об­служивание требовался ряд документов, в том числе справка лечебного учреждения об отсутствии хронических психических; заболеваний в стадии выраженного дефекта или глубокой умственной отсталости; туберкулеза в открытой форме; хронического алкоголизма; венерических и инфекционных заболеваний, бактерионосительства.

Дома-интернаты, на которые было возложено обслуживание граждан на дому, должны были оказывать следующие виды услуг:

- доставку продуктов по предварительно разработанному набору один-два раза в неделю (при возможности могла быть организована доставка раз в день горячего обеда и полуфабрикатов на завтрак и ужин);

- стирку и смену постельного белья не реже одного раза в 10 дней, для чего дом-интернат выделял на каждого обслуживае­мого три комплекта белья;

- уборку жилого помещения и мест общего пользования;

- доставку медикаментов, оплату коммунальных услуг, сдачу ве­щей в прачечную и химчистку, обуви - в ремонт.

В законодательстве специально оговаривалось, что «медицинское обслуживание граждан, принятых на надомное обслуживание, про­изводится лечебно-профилактическими учреждениями в общеустановленном порядке». Кроме того, определялась дифференциация в оплате стоимости оказываемых услуг: лица, получавшие пенсию 50 руб., от оплаты освобождались полностью.

Поскольку надомное обслуживание являлось не свойственной домам-интернатам функцией, вызвавшей разного рода организаци­онные трудности у этих учреждений, возникла необходимость соз­дания самостоятельной службы по оказанию социально-бытовой помощи нетрудоспособным гражданам со специальными структур­ными подразделениями. Такими структурными подразделениями стали отделения социальной помощи на дому одиноким нетрудо­способным гражданам, которые были организованы при районных отделах социального обеспечения. Их деятельность регламентиро­валась Временным положением об отделении социальной помощи на дому одиноким нетрудоспособным гражданам. В положении оговаривалось, что помимо ставших уже традиционными видов со­циально-бытовой помощи социальные работники должны были при необходимости оказывать помощь в соблюдении личной гигие­ны, выполнять просьбы, связанные с почтовыми отправлениями, содействовать в получении необходимой медицинской помощи, принимать меры к погребению умерших одиноких пенсионеров. Услуги предоставлялись без взимания какой-либо платы. Законо­дательство предусматривало тесное взаимодействие с комитетами Красного Креста с целью организации шефства над одинокими пенсионерами, нуждающимися в медицинском уходе. Социальный работник, входящий в штат отделения социальной помощи, должен был обслуживать на дому 8-10 нетрудоспособных пенсионеров или одиноких инвалидов I и II групп. Отделения создавались при наличии не менее 50 нетрудоспособных, нуждающихся в надомном обслуживании.

В 1987 г. были внесены некоторые изменения в деятельность отделений социальной помощи. В основном изменения касались вопросов организации отделений социальной помощи на дому. Бо­лее четко был определен контингент лиц, подлежащих надомному обслуживанию, а также предусматривалось, что лица, получающие пенсию в максимальных размерах, вносят плату, составляющую 5 % пенсии. Зачисление на надомное обслуживание осуществлялось на основании личного заявления и заключения медицинского учре­ждения о нуждаемости в таком обслуживании. Таким образом, сло­жилась ситуация, когда функции социального обслуживания не­трудоспособных на дому одновременно выполняли две организа­ции: государственная - отделения социальной помощи и в меньшей степени общественная - служба милосердия Красно­го Креста. При этом во многом совпадали как виды оказываемых социальных услуг, так и круг лиц, которым эти услуги оказывались одновременно и государственной, и общественной организациями.

Таким образом, исторически складывалось, что общественный организации осуществляли те виды деятельности, которые государство в силу отсутствия экономических, материально-технических и организационных возможностей не могло выполнять. Об этом свидетельствует история развития службы медико-социальной помощи нетрудоспособным гражданам: в послевоенные годы, когда государства не было сил и средств для развития службы надомного обслуживания, оно развивало систему домов-интернатов для пре­старелых и инвалидов. В значительной степени развитие индивидуального надомного обслуживания сдерживалось порочными идеологическими установками, согласно которым отдавалось предпочтение развитию коллективных форм предоставления социального обслуживания. Удовлетворение потребности населения в надомном обслуживании частично взяло на себя общество Красного Креста.

Безусловно, служба милосердия снимала остроту проблемы, однако не решала ее полностью. С годами в результате увеличение абсолютного числа престарелых в обществе потребность в социально-бытовой помощи этой категории граждан приобрела значительные масштабы: дома-интернаты не могут вместить всех нуждающихся; возрастает число нетрудоспособных, проживающих отдельно от своих родственников; демографические перспективы предполагают дальнейшее увеличение доли лиц старческого возраста в населении - все это обусловило решение задач социального обслуживания нетрудоспособных на государственном уровне, создания государственной системы, государственной службы, непосредственно занятой предоставлением медико-социальных и бытовых услуг на дому.

Таким образом, на момент распада СССР сформировались практически все основные виды социального обеспечения граждан, которые продолжают развиваться в новой России с учетом изменившей­ся социально-экономической ситуации, новых социальных приоритетов, перспектив социального развития на ближайшие годы, не отступая от позитивных начал, заложенных прежним законодательством о социальном обеспечении.

В условиях формирования российской государственностисущественно меняются подходы к социальному обеспечению граждан.

Важным этапом в развитии российской системы пенсионного обеспечения явился Закон РФ от 20 ноября 1990 г. «О государст­венных пенсиях в Российской Федерации» Впервые законодательно было закреплено право граждан на социальные пенсии. Коренным образом изменились условия назначения пенсий и порядок опреде­ления их размеров. Так, размеры пенсий увязывались со стоимо­стью жизни и оплатой труда. В соответствии с принятыми измене­ниями в названный Закон с 1 февраля 1998 г. пенсии просчитыва­лись на основе индивидуального коэффициента пенсионера.

Особые условия назначения пенсий для военнослужащих, работ­ников органов внутренних дел, КГБ, ФСК, ФСБ были установлены Законом РФ от 12 февраля 1993 г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей».Законом РФ от 21 мая 1993 г. предусмотрено право на пенсион­ное обеспечение родителей погибших военнослужащих, проходив­ших военную службу по призыву.

Существенные изменения произошли и в системе пособий. Так, в соответствии с Законом РФ от 19 апреля 1991 г. «О занятости на­селения» лица, считающиеся безработными, приобрели право на по­лучение соответствующего пособия. Единая система государствен­ных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием была установлена Федеральным законом от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей».

Принятый 12 января 1996 г. Федеральный закон «О погребении и похоронном деле» закрепил право лиц, осуществляющих похоро­ны, на получение соответствующего пособия либо (по их выбору) на бесплатные услуги по погребению в размере, не превышающем пособие.

Существенным шагом в развитии российской системы социаль­ного обеспечения явилось страхование целого ряда компенсацион­ных выплат:

- за время вынужденного отпуска без сохранения заработной платы;

- матерям или другим родственникам, фактически осуществ­ляющим уход за ребенком;

- лицам, осуществляющим уход за инвалидом I группы;

- лицам, достигшим 80-летнего возраста;

- престарелым гражданам, нуждающимся в уходе по заключе­нию врача;

- студентам и аспирантам, находящимся в академических отпус­ках по медицинским показаниям;

- неработающим женам военнослужащих, проживающим вместе мужьями в местностях, где они не могут трудоустроиться;

- на детей, находящихся под опекой и попечительством в при­емной семье;

- беженцам и вынужденным переселенцам;

- на питание детей, обучающихся в общеобразовательных учреждениях.

Контрольные вопросы

1. Раскройте основные этапы становления системы социального обеспечения в дореволюционной России.

2. Чем характеризуется период развития законодательства о социальном обеспечении России в конце XVIII- XIX в.?

3. Как развивалась система законодательства о социальном обеспечении в период существования советского государства?

Литература

1. Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения: учеб. - М., 2002.

2. Астрахан Е. И. Развитие законодательства о пенсиях рабочим и слу­жащим. - М., 1971.

3. Мачульская Е. Е., Горбачева Ж. А. Право социального обеспечения: учеб, пособие. - М., 2000.