Систематическое и спорадическое межевание и регистрация прав на недвижимость

Из приведенного обзора систем регистрации прав на недвижимость и кадастровых систем видно, как непросто и даже мучительно формировался опыт современных экономических держав в поиске правового и организационного обустройства института прав на недвижимость, механизмов его строительства. В этом процессе четко различаются два периода: с середины XIX века до 20-х годов XX, когда эмпирическим путем нащупывались как магистрали развития, их альтернативы, дающие возможность паллиативного развития, так и тупики, выбраться из которых до сих пор не удается даже самым волевым и экономически развитым державам (Англия, Франция), и, начиная с 20-х годов нашего века – период обобщения этого опыта, разработка на его основе программ методической помощи странам, земельные реформы которых пришлись на середину столетия – это, прежде всего, бывшие колонии европейских стран в Африке, юго-восточной Азии, Латинской Америки.

Наиболее значительное внимание теоретики создания кадастровой системы и регистрации прав на недвижимость призывают обратить на вопрос о выборе между спорадическим и систематическиммежеванием для целей формирования кадастра недвижимости, а также спорадической и систематическойрегистрации права на недвижимое имущество. Под «спорадическими» понимаются действия по межеванию или регистрации права, которые предписано совершать на добровольной основе и/или на обязательной, но в каких-то конкретных определенных случаях, например при продаже недвижимости. Под «систематическими» понимаются действия по межеванию или регистрации права, осуществляемые для всех объектов недвижимости, остающихся не отмежеванными или в отношении которых права еще не зарегистрированы. История рассматриваемого предмета знает случаи, когда одновременно имело место систематическое межевание и спорадическая регистрация прав, и наоборот. Естественно, что не только инициатива, но и финансирование спорадических действий возлагается на заинтересованные лица – владельцев недвижимости, инициировать и финансировать систематические действия могут только органы государственного или местного управления в соответствии с определенной государственной программой. Именно это, является причиной того, что выбор этот так мучителен. Реализация программы систематического межевания и/или регистрации прав весьма дорога и требует от государства настойчивости, терпения и последовательности. Поэтому более чем понятен соблазн отказаться от этого. С другой стороны, каждое отдельно взятое действие спорадического характера также недешево, причем в удельных показателях (например, на один типичный объект недвижимости) спорадические действия значительно дороже. Таким образом, выбор спорадической стратегии обществу с целом обходится значительно дороже.

Достаточно яркий пример метаний в этом выборе демонстрирует история Англии. [7] Как известно, английскому праву чуждо понятие «Закон», как систематизированного свода норм в определенной сфере права, увязанных логической конструкцией в единое целое, положений (разделов, статей). Зафиксированное в письменной форме английское право представляет собой отдельные утверждения по отдельному случаю. Однако необходимость потребовала, в частности, разработки и принятия в области недвижимости документов, по форме напоминающих законы континентального права. Это «законы» 1862, 1897 и 1925 годов. В 1862 году было провозглашено создание системы регистрации права на недвижимость. Согласно документу, вводившему эту систему, регистрация должна была осуществляться на добровольной основе, то есть спорадически. Почти за 40 лет действия этого «закона» было зарегистрировано менее 1000 прав на собственность. Правительство не занималось вопросами поощрения регистрации, а английские поверенные вряд ли могли быть заинтересованными пропагандистами регистрации, и это неудивительно, поскольку главной частью их дохода являлась плата за юридическое сопровождение сделок с недвижимостью (чем запутаннее было это дело, тем выше было вознаграждение, а регистрация наоборот все упрощала).

В новом законе о передаче земли 1897 года вводилась возможность избирательной обязательной регистрации. В соответствии с новым законом, регистрация прав могла быть обязательной в определенных регионах по требованию Окружного Совета. В 1902 году данная мера была применена к Лондонскому Графству, однако регистрация продолжала оставаться добровольной в остальных регионах Англии и Уэльса. Вопрос пересмотра этих правил был сложен, поскольку настоятельно требовал реформирования земельного права в целом.

В 1925 году был введен пакет новых земельных постановлений. Одним из них стал Закон о земельной регистрации, предусматривавший обязательную (систематическую) регистрацию прав собственности в определенных регионах. Эти регионы постепенно расширялись и в настоящее время они покрыли всю территорию Англии. Однако фактически регистрация до сих пор все еще остается спорадической, как правило, право регистрируется только тогда, когда недвижимость продается или подлежит длительной аренде. Тем не менее, англичане продолжают бороться за победу систематического подхода. Против спорадического формулируются следующие три соображения:

¡ требуется длительный период времени для завершения регистрации;

¡ высокие удельные издержки на регистрацию – значительно дешевле провести систематическое исследование всех прав на недвижимость в пределах региона, чем делать это отдельно для каждой недвижимости;

¡ только систематическая регистрация может обеспечить возможность обследования всех существующих земельных участков и прав собственности в пределах регионов. Такие обследования являются важными для осуществления планирования, взимания земельного налога, для органов земельного управления, и т.д.

Следует иметь ввиду, что эти соображения в отношении английских проблем звучат почти несерьезно, если измерять степень их актуальности по шкале сомасштабной с проблемами России в этой области. Если перед англичанами стоит задача просто привести в еще больший порядок дела, которые и без того в порядке – веками устоявшиеся границы участков говорят сами за себя, то в России занесению границы в кадастр должна предшествовать настоящая проектно-исследовательская работа по установлению этих границ.

Против спорадического подхода выступает и то соображение, что столь неспешное и непоследовательное заполнение информационной системы надолго заставляет терпеть то, что информация об объектах будет разбросана по различным информационным системам, повторяясь в них и противореча друг другу. Но самое существенное возражение состоит в том, что ни в Москве, ни в Санкт-Петербурге, ни другом городе России нет оснований ожидать, что процесс спорадического заполнения информационных систем ЕГРП и кадастра недвижимости вообще имеет перспективу когда-либо завершиться – ведь для этого необходимо, чтобы все объекты недвижимости прошли через сделки. Кроме того, некоторые объекты недвижимости даже не могут при этом быть сформированы, что необходимо для сделки. Это, прежде всего, объекты многоквартирной жилищной застройки, ведь для того, чтобы выступить в качестве инициатора формирования объекта недвижимости собственникам квартир необходимо объединиться. Уже это само по себе весьма проблематично, но дело осложняется еще и тем, что собраться в какой либо правомочный коллектив эти собственники смогут только тогда, когда совокупность их квартир будет выделена как некая неделимая целостность, то есть тогда, когда их строение или некая совокупность строений будет «обернута» официальными границами. Иначе, как они решат, кто в их коллективе свой, а кто чужак, кого надо привлекать к активным действиям, а кого нет? Степень проблемы вырастает в несколько раз, если учесть, что предлагаемые сегодня услуги по формированию объектов весьма недешевы и оплачиваются за счет инициаторов.

Систематическое формирование кадастровой информации осуществляется последовательно по кварталам в соответствии с заранее составленной программой. Систематическому обследованию или первоочередному систематическому обследованию может быть подвергнута не вся территории страны, а территории, наличие кадастровой информации для которых наиболее актуально – города и населенные пункты. Если речь идет о замкнутом территориальным образовании, таком, как отдельно взятый город, то территориями первоочередного обследования должны стать кварталы, где наименее всего приходится ожидать массовых частных инициатив по межеванию. Имеет большой смысл в первую очередь осуществить межевание в кварталах, где оно не требует больших материальных и трудовых затрат, в данном случае в кварталах исторической застройки – поскольку такие кварталы занимают значительную часть города, то наведение порядка здесь в земельных делах может стать «центром кристаллизации» в процессе сплошного межевания территории.

Систематическое формирование кадастровой информации не требует того, чтобы по каждому обследуемому объекту недвижимости сразу формировалась вся требуемая кадастром информация, – межевание земельных участков объектов недвижимости представляет собой тот слой, который должен быть сформирован в первую очередь. Этот слой представляет собой самостоятельную информационную ценность – после того, как объекты обведены границами, они, независимо от формы собственности, получают возможность самостоятельного внутреннего развития, в том числе и развития, связанного с завершением формирования кадастровой информации.

Существует достаточно широко утверждаемое мнение, что формирование объекта недвижимости тесно связано с наличием официально признаваемых прав на него, и до тех пор, пока кто-то не заявит свои права и не проявит желания обвести пределы своих прав границей, никто не имеет права эти границы устанавливать. Эта посылка глубоко неверна. Всякий объект недвижимости представляет собой некую неделимую молекулу застройки, некую целостность, которую в любом случае на уровне городского управления следует видеть в качестве отдельной вещи вне зависимости от правовых коллизий, связанных с ней. Права на объект могут некоторое время вообще отсутствовать, например, прежний собственник умер, а наследники еще не проявили себя, но глупо отрицать наличие недвижимости. Другими словами состав объекта недвижимости не зависит от характера прав, каких-либо правовых претензий и прочих субъективных обстоятельств. Даже, если при межевании смежных владений одно из них необходимо обременить сервитутом в пользу другого, это является автоматическим следствием конкретной планировочной ситуации, выясняется при анализе ее специалистом и не зависит от чьих либо волеизъявлений.