Дипломатична активність УСРР. Наростання тиску з боку московського центру.

З моменту прийняття Конституції УСРР 1919 р. (текст див.: Конституційні акти України. 1917 – 1920 рр. – К., 1993) можна вважати, що УСРР розпочала своє офіційне існування. В перші ж роки радянська Україна продемонструвала, що прагне проводити самостійну зовнішню політику. Цьому сприяли положення тогочасних офіційних документів про незалежність і суверенність радянських республік, у тому числі й Української. Частина радянського керівництва в цей час виступала навіть за те, що УСРР повинна активніше проводити свою власну зовнішню політику. Одним з таких політиків був Г.Чичерін.

Однак у ті ж роки відкрито заявлялось, що радянські республіки є частиною федерації, а відсутність єдиної радянської держави – явище тимчасове. Такі суперечності відбивались і на зовнішніх відносинах УСРР, яка постійно відчувала тиск з боку московського центру під час намагань активізувати свою дипломатичну діяльність.

У складі уряду УСРР було створено наркомат закордонних справ, який проводив активну роботу. Очолював його Х.Раковський, який одночасно був і головою уряду УСРР. На початку січня 1921 р. при російському уряді була створена дипломатична місія УСРР на чолі з Ю.Коцюбинським. Разом зі спеціальним представником українського уряду Ф.Коном він провів у Москві успішні переговори з представниками литовського уряду. І 14 лютого 1921 р. було укладено перший в історії УСРР договір – з Литвою про встановлення дипломатичних відносин. У серпні 1921 р. УСРР уклала мирний договір з Латвією, а в листопаді – з Естонією. 7 грудня 1921 р. представники РСФРР та УСРР у Відні домовились з урядом Австрії про встановлення дипломатичних відносин.

Міжнародні зв’язки уряд УСРР використовував насамперед для того, щоб вийти з дипломатичної ізоляції та налагодити економічне співробітництво. З цією метою уряд УСРР створив наркомат зовнішньої торгівлі. Розпочалися переговори про укладення торгівельних угод з Чехословаччиною, Австрією, Італією, про підписання договору про дружбу з Туреччиною. Укладення угод з більшістю країн «санітарного кордону» значно зміцнило міжнародне становище УСРР.

Проте тут на міжнародну арену вийшов чинник, який значно змінив усю ситуацію – мається на увазі голод в Україні 1921 – 1923 рр. (про причини, розміри й наслідки цього голоду див. курс «Історія України»). Це питання навіть стало предметом спеціального засідання Верховної Ради Антанти й була створена спеціальна комісія на чолі з колишнім послом Франції в Росії Нулансом, на яку було покладене завдання віднайти можливості надання допомоги голодуючому населенню. Але за це Антанта вимагала поступок. Великобританія вимагала від більшовицького уряду визнати всі борги царського уряду й повернути іноземцям націоналізовану власність. Відхилення цієї вимоги викликало відмову країн Антанти взагалі надавати допомогу голодуючим як в Росії, так і в Україні. Уряд США підійшов до цієї проблеми дещо інакше. США виділили на допомогу понад 20 млн. доларів. Також була створена державна установа – АРА, яка згодом перетворилась на приватну організацію. Представники АРА з’явилися в столиці УСРР Харкові. Після дискусій з ними була підписана угода про поширення чинності Ризької мирної угоди на територію України. РНК УСРР 12 січня 1922 р. ратифікувала цю угоду. В Україні було створено відділення АРА, що підпорядковувалося Москві. Згідно з даними американської статистики, в 1921 – 1923 рр. АРА надіслала в Україну майже 90 тисяч тон продовольства, медикаментів, одягу на суму понад 12 мільйонів доларів.

Одночасно західні держави виношували й інтервенціоністські плани. Головну роль в їх реалізації мали відігравати українські емігрантські сили. Наступ на територію України повинен був вестися кількома групами з Польщі й Румунії; в район Одеса – Миколаїв мали десантуватися залишки армії генерала Врангеля. Розрахунок був і на масове повстання в самій Україні. якому, за задумом, мав надати поштовх цей наступ. Наприкінці жовтня 1921 року до трьох тисяч вояків перейшли кордон, але були швидко розгромлені. Залишки їх повернулися на польську територію. Дізнавшись про поразку, інтервенти не наважилися продовжити реалізовувати свої плани.

Нові реалії змусили західні держави по-іншому поставитися до своїх стосунків з РСФРР та УСРР. Тим більш, що РСФРР восени 1921 року в ноті Чичеріна висловила готовність визнати за собою зобов’язання перед іншими державами та їхніми громадянами щодо державних позик, які були надані царському уряду до 1914 року. Але обов’язковою передумовою того висувалося підписання з РСФРР загального миру й визнання її уряду іншими країнами. Ця пропозиція зацікавила західні держави. Розпочалася підготовка до Генуезької конференції. До складу радянської делегації ввійшов і представник УСРР. Але загалом усі 7 радянських республік і Далекосхідна республіка передали уряду РСФРР повноваження на їхнє представництво на Генуезькій конференції, яка відбувалася з 10 квітня по 19 травня 1922 р. У ній взяли участь представники 28 капіталістичних держав і 5 британських домініонів. Одразу ж постало питання про довоєнні борги Росії. Радянська делегація погоджувалася виплатити їх за умови надання кредитів і визнання її уряду de-jure. Погоджувалася вона й надати іноземцям вигідні концесії. Але коли почали підраховувати конкретні суми боргів, то виявилося, що західні держави висунули суму в 18 мільярдів карбованців, а збитки, завдані радянським республікам під час громадянської війни, інтервенції та блокади, склали 39 мільярдів карбованців. Це не влаштовувало західні держави, тому їх представники фактично зірвали конференцію.

Розуміючи до чого все йде, радянський уряд таємно встановив контакти з урядом Німеччини. Основи для порозуміння вже були закладені: ще 22 квітня 1920 р. між УСРР і Німеччиною було підписано договір про обмін військовополоненими та інтернованими. В Харкові відкрилось відділення спеціальної німецької місії, а в Берліні, при Російському бюро, – особливий український відділ у справах військовополонених, який мав право вступати в безпосередні контакти з німецькими властями. З боку Німеччини це було, по суті, визнанням de-facto права УСРР на самостійне представництво в Німеччині.

16 квітня 1922 р. РСФРР удалося підписати такий важливий для себе договір у Раппало, який передбачав негайне відновлення дипломатичних і консульських відносин з Німеччиною та відмову цієї країни від відшкодування збитків, завданих німецьким громадянам у зв’язку з націоналізацією та іншими діями радянського уряду. А 8 квітня 1922 р. (за тиждень до підписання Рапалльського договору) представники УСРР підписали в Берліні протокол про відкриття в Берліні та Харкові представництв України й Німеччини.

Представники УСРР брали участь у складі спільної з РСФРР та Грузією делегації у обговоренні в Лозанні режиму проток, хоча врешті решт радянський уряд не ратифікував Лозаннську конвенцію. 5 листопада 1922 р. було підписано Берлінську угоду про поширення Рапалльського договору на Україну, що сприяло поглибленню україно-німецьких торгово-економічних зв’язків.

Не відстала від Німеччини й Австрія: 7 грудня 1922 р. у Відні було підписано тимчасову угоду між урядами РСФРР, УСРР та Австрії. Незабаром до Відня прибув повноважний представник УСРР Ю.Коцюбинський, син відомого українського письменника.

Прикметно, що при встановленні стосунків з Італією в грудні 1922 року було підписано, зокрема, україно-італійську угоду, якою Україна визнавалась de-facto ще однією західною країною.

В УСРР дуже непрості стосунки одразу склались, природно, з Польщею. Необхідно було насамперед домовитись про державні кордони. Важливо для УСРР було й досягти домовленості з польським урядом у площині того, щоб нейтралізувати дії уряду УНР у вигнанні (екзилі), який знайшов притулок у Польщі. Представники УСРР брали участь у російсько-польських мирних переговорах, які проходили в Ризі навесні 1921 року. Радянська делегація, яку очолював А.Йоффе, була об’єднаною. У середині квітня 1921 р. УСРР ратифікувала підписаний 18 березня Ризький мирний договір. Цим фактично узаконювалось дальше розчленування й пограбування українських земель.

Напруження в стосунках між УСРР і Польщею зберігалось і надалі, оскільки С.Петлюра організовував з території Польщі збройні акції проти УСРР. А навесні 1923 р. відносини загострились ще й тому, що Рада амбасадорів Антанти винесла рішення закріпити за Польщею окуповану нею Східну Галичину, на що уряд УСРР відповів нотою протесту. Отже, можна вважати, що, підписуючи з поляками Ризький мирний договір, радянська сторона розраховувала все ж таки на те, що в неї з’явиться слушна нагода і їй вдасться забрати у Польщі західні українські землі. Після рішення Ради амбасадорів це стало неможливим.

У березні 1921 р. радянська Росія підписала договір про дружбу і співробітництво з Туреччиною. Уряд УСРР відразу ж направив у Туреччину представницьку делегацію на чолі з М.Фрунзе. 2 січня 1922 р. між обома країнами було укладено договір про дружбу й співробітництво. Незабаром у Харкові відкрилось посольство Туреччини.

Довго не хотіла визнавати УСРР Чехословаччина, на терені якої були не численні не лише політичні організації української еміграції, а й культурні центри та вищі навчальні заклади. Переговорний процес почався з обміну репараційними місіями, після чого українська сторона подала проект торговельної угоди, який розглядався дуже довго. Згодом влада Чехословаччини мовчки погодилася на перейменування місії на повпредство. «Тимчасовий договір» між УСРР і Чехословаччиною був підписаний 6 червня 1922 р. Він містив у собі багато застережень, серед яких було й невизнання УСРР де-юре. Але в цілому цей договір мав позитивне значення, і не тільки політичне. Чехословацький капітал тут же запропонував свої можливості у справі відбудови українського народного господарства. Крім того, Україні був наданий кредит на закупівлю борошна, на що не наважувалася тоді жодна інша країна.

Почала певне зближення з Україною Франція. Але її уряд розглядав франко-українське порозуміння як можливість відриву України від Росії, яка цілком могла укласти союз з головним супротивником Франції – Німеччиною (що, власне, й станеться згодом). І природні багатства України приваблювали французький діловий світ, та й капітали, вкладені у свій час в промисловість Донбасу й інших регіонів, було бажання повернути. Тому уряд Франції пішов на економічне зближення з УСРР. У 1922 – 1923 рр. було створено низку товариств і компаній для торгівлі з Україною, зокрема, Змішане навігаційне товариство, Загальна електрична компанія тощо. Але в цілому Франція залишалась ворожою до радянської влади державою.

Уряд Великобританії відмовився підписувати договір з УСРР. Але охоче пішов на переговори про укладення торгівельних угод. І цілу низку важливих угод було підписано.

Поліпшення стосунків з деякими західними державами більшовицькою владою було використано для витіснення дипломатичними шляхами українських емігрантських організацій, які активно впливали на формування політики цих країн щодо УСРР. Восени 1922 року представники УСРР стали вимагати від германського міністерства закордонних справ не лише офіційного припинення зносин з послом уряду УНР в екзилі Смаль-Стоцьким, а й висилки його зі столиці. Дипломати УСРР домоглися також ліквідації представництва УНР у Празі й висилки Нестора Махна з Румунії. Паралельно ВУЦВК проводив політику заохочення українських емігрантів до повернення на Батьківщину, видаючи декрети про амністію рядових членів білих армій та петлюрівських організацій. І чимало учасників антирадянської боротьби повернулися в Україну. Серед них були й визначні особи – такі, як, наприклад, начальник Генштабу С.Петлюри Ю.Тютюнник, який у 1923 році здався українським властям. А в 1924 році повернувся в Україну М.С.Грушевський.

Неабияка активність УСРР у сфері зовнішньої політики загрожувала перетворенням формальної незалежності республіки на справжню, чого Кремль, природно, вже ніяк допустити не міг. Тому він і розпочав усіляко обмежувати контакти республіканського уряду із зарубіжними дипломатами. Українських представників залучали до переговорів лише у тих випадках, коли треба було використати геополітичне становище України для вирішення російських проблем. При цьому спільні делегації формувались так, щоб дипломатичне відомство РСФРР мало повний контроль за ходом переговорів, редагуючи проекти угод.

Стало цілком очевидним, що Кремль не бажав, щоб УСРР стала суб’єктом міжнародного права. І окремі керівники республіки почали наполягати на тому, що УСРР повинна обстоювати своє право самостійно встановлювати відносини з іншими країнами світу. Про надання таких прав УСРР ішлося, наприклад, у доповідній записці Е.Квірінга до ПБ ЦК КП(б)У «Про дипломатичні представництва УСРР», копії якої були представлені в ЦК РКП(б) і наркому ЗС Г.Чичеріну. У ній, зокрема, говорилось: «…Оскільки Україна посідає в політиці великих держав самостійне місце, ми не можемо відмовитись від самостійних посольств УСРР із великими державами, тому що передача повноважень УСРР російським послам являла б для цих держав показник фіктивності усіх розмов про суверенну Україну, давала б надто сильну зброю нашим ворогам». Уже з цього видно, на чому саме наполягав радянський центр, намагаючись обмежити права УСРР в зовнішньополітичній площині.

Е.Квірінг також пропонував відкрити українське посольство у Варшаві й самостійні консульства у Львові, Тернополі, Станіславі, відкрити представництва в інших країнах, де були етнічні українські землі, або в яких існувала українська еміграція – Чехословаччині, Румунії, Австрії. Будучи дисциплінованим «комуністом-інтернаціоналістом», він не заперечував, щоб у всіх інших країнах інтереси УСРР представляли російські посольства, але вважав, що в них повинні працювати представники українського НКЗС у ранзі радників чи секретарів. ЦК КП(б)У оперативно розглянув записку Квірінга й підтримав його. Але питання про встановлення дипломатичних зв’язків УСРР хоча б з тими країнами, про які йшлося в записці Квірінга, так і залишилось невирішеним. І вже з 1922 року ініціативи уряду УСРР у галузі зовнішньої політики рідко закінчуються результативно. Центр у цей час уже активно тиснув на республіки, щоб змусити їх неухильно дотримуватись партійної й державної політики Москви.

Так, відкриття УСРР в Італії власного представництва було їй заборонено, а коли НКЗТ УСРР заснував там торгівельну місію й призначив свого торгпреда, центральні відомства різко запротестували проти того. Під тиском Кремля ЦК КП(б)У в березні 1922 року засудив такі дії керівників НКЗТ України. Це мотивувалось тим, що функції повпреда і торгпреда України виконував повпред РСФРР В.Воровський.

Довгий час Москва не виконувала й домовленості про створення дипломатичних місій УСРР у Туреччині, хоча в Харкові вже діяло турецьке посольство. На початку квітня 1922 р. уряд УСРР змушений був ліквідувати свої дипломатичні місії в країнах Балтії, функції представництва в Латвії й Естонії було передано місії РСФРР і тільки представництво в Литві ще деякий час діяло.

Восени 1922 року тиск Москви на ЦК КП(б)У з метою обмеження закордонної діяльності УСРР призвів до того, що 18 жовтня ЦК КП(б)У прийняв постанову «Про згортання апарату НКЗС». Керівників наркомату зобов’язали розпочати переговори з НКЗС РСФРР про їх об’єднання. Маючи все ж таки надію змінити ситуацію, ПБ ЦК КП(б)У за ініціативою Х.Раковського 23 березня 1923 р. звернулось до ПБ ЦК РКП(б) з проханням переглянути питання про злиття наркоматів закордонних справ. Пропонувалось за союзним наркоматом залишити лише директивні функції. Але Центр на це не пішов, більш того, на нараді ЦК РКП(б) з відповідальними працівниками національних республік та областей (9 – 12 червня 1923 р.) Й.Сталін звинуватив Х.Раковського і М.Скрипника в тому, що замість побудови єдиної держави у формі федерації вони прагнуть утворити конфедерацію.

Після утворення СРСР Україна була позбавлена права на державні зносини із зовнішнім світом. У серпні 1923 р. дипломатичні служби УСРР були злиті з апаратом союзного НКЗС, а апарат НКЗС УСРР у вересні того ж року був розпущений.