Лекция 15-16: Местное самоуправление и государственная власть, их соотношение.

Понятие и принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Местное самоуправление, хотя и является независимым зве­ном в системе публичной власти Российской Федерации, отнюдь не исключается из процесса управления государством в целом. Систему органов государственной власти нельзя считать устой­чивой до тех пор, пока она не подкреплена эффективным меха­низмом самоуправления территорий. Гражданин государства в первую очередь житель, и лишь потом участник политических процессов. Почти все государственные решения, затрагивающие его интересы, проходят через местные органы власти.

В процессе осуществления органами государственной власти и органами местного самоуправления своих функций происхо­дит неизбежное взаимодействие между данными управляющи­ми структурами.

Взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления можно определить как совокупность организационно-правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных вопросов.

Данное взаимодействие строится на определенных принци­пах. Принципы взаимоотношений определяют, какими эти взаимоотношения должны быть; какова должная модель пове­дения органов государственной власти и местного самоуправле­ния в отношениях друг с другом; какие идеи должны лежать в их основе.

Можно сформулировать основные принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.К та­ковым относятся:

1) принцип законности.Принцип законности, безусловно, яв­ляется основополагающим во взаимоотношениях между лю­быми органами государственного и муниципального управления. Только при неукоснительном соблюдении данного принципа можно реально говорить о правовом управлении. Такая деятельность возможна только при детальной право­вой регламентации общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления;

2) принцип целесообразности.Вторым по значимости принципом взаимодействия является принцип целесообразности. Впол­не естественно, что любые взаимодействия между органами
государственной власти и местным самоуправлением должны иметь определенный смысл, быть направленными на реализа­цию общегосударственных целей. Этот принцип включает в се­бя и выделяемый в некоторых нормативных актах принцип соблюдения общегосударственных интересов, относясь к нему как общее к частному. Нарушение принципа целесообразности во взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления, например, при необоснованной передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которые они не могут успешно реализовывать, должно являться основанием для отмены соответствующих
законодательных актов и соглашений;

3) принцип самостоятельности органов государственной власти и местного самоуправления в пределах их компетенции.Органы государственной власти и органы местного самоуправле­ния самостоятельно реализуют свои полномочия в рамках своих предметов ведения, без вмешательства других органов. Принцип самостоятельности органов государственной власти и местного самоуправления в пределах их компетенции не исключает, однако, контроля со стороны других органов за их деятельностью.

Самостоятельность органов государственной власти и местно­го самоуправления означает их юридическую, организацион­ную и финансовую самостоятельность. В пределах собствен­ной компетенции государственные и муниципальные органы самостоятельно планируют и организуют свою работу, прини­мают решения, обеспечивают контроль за их выполнением;

4) принцип равноправия органов государственной власти и местно­го самоуправления.Сущностьпринципа равноправия органов государственной власти и местного самоуправления заклю­чается в том, что, во-первых, органы государственной власти и органы местного самоуправления вступают во взаимоотно­шения как равные субъекты права; во-вторых, органы местно­го самоуправления различных муниципальных образований равноправны между собой.

Обеспечение этого принципа позволит минимизировать раз­личия в определении объема полномочий каждого отдельно­го муниципального образования.

Равноправие, таким образом, предполагает гарантированный минимум равных прав и обязанностей местного сообщества и возможность приобретать и осуществлять один и тот же объем полномочий при их разграничении. Равноправие му­ниципальных образований — это не что иное, как создание режима их равных правовых, организационных и финансо­вых возможностей;

5) принцип недопустимости ущемления интересов других муници­пальных образований.Принцип недопустимости ограничения прав и интересов муниципальных образований нацелен на
создание таких условий, при которых, осуществление полно­мочий одним муниципальным образование простирается лишь до той границы, от которой начинается осуществление
полномочий другим муниципальным образованием. Практи­ка применения данного принципа будет выступать специфи­ческим индикатором, определяющим степень свободы и за­щищенности муниципальных образований;

6) принцип согласования интересов.Соблюдение принципа со­гласования интересов субъекта РФ и интересов муниципаль­ного образования сообразуется с ограничениями их компе­тенции, поскольку каждый из них должен считаться с правами и интересами другого, обязан содействовать нормальному функционированию как органов государственной власти
субъекта РФ, так и органов местного самоуправления, реали­зации их полномочий. Указанный принцип более всех под­вержен правовому регулированию, и на его основе может быть
создан механизм взаимодействия, поскольку основой взаим­ных действий может быть только добровольное согласие участ­ников отношений;

7) принцип обеспеченности ресурсами.Принцип обеспеченности ресурсами направлен прежде всего на обеспечение органов местного самоуправления необходимыми им для реализации
возложенных на них полномочий, как переданных им государственных, так и относящихся к их предметам ведения. Данный принцип обычно закрепляется во всех законах субъек­тов РФ о передаче органам местного самоуправления отдель­ных государственных полномочий. Имеется он и в проекте Федерального закона «Об общих принципах наделения орга­нов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации». При этом следует иметь в виду, что речь должна вестись не только о выделении необходимых финансовых ресурсов, но и о наличии иных — материальных, человеческих, правовых и т.д.;

8) принцип взаимной ответственности. Как уже отмечалось выше, во взаимоотношениях органов государственной власти и орга­нов местного самоуправления речь должна вестись не только
об ответственности органов местного самоуправления перед государственными, но и об ответственности самих государ­ственных органов;

9) принцип гласности. Принцип гласности заключения догово­ров, соглашений означает гарантию защищенности прав му­ниципального образования, поскольку полноценная инфор­мация обеспечивает невозможность в одностороннем порядке изменять взаимные права, обязанности и ответственность, установленные в договорном порядке.

Формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.Взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления осуществляется по нескольким на­правлениям. Эти направления взаимодействия получили в юри­дической науке наименование структурно-функциональных свя­зей. Вполне очевидно, что исходя из специфики организации государственной власти и местного самоуправления взаимоот­ношения между их органамибудут осуществляться:

1) сверху вниз;

2) снизу вверх;

3) по горизонтали.

Таким образом, между органами государственной властии мест­ного самоуправления существуют следующие виды связей:

1) субординационные —упорядочение сверху вниз, от вышестоя­щего уровня власти к нижестоящему. Субординационные связи возникают прежде всего при установлении органами госу­дарственной власти правовых основ местного самоуправле­ния в данном регионе;

2) реординационные—упорядочение снизу вверх, от нижестоящего уровня власти к вышестоящему. При этом каждой субординационной связи в управленческих отношениях соответствует реординационная связь. Примером реординационной связи мо­жет быть право законодательной инициативы представитель­ных органов местного самоуправления в законодательном (пред­ставительном) органе субъекта РФ. Данная реординационная связь соответствует субординационной связи, заключающейся в принятии законодательным (представительным) органом госу­дарственной власти субъекта РФ законов, регулирующих мест­ное самоуправление в данном регионе;

3) координационные— упорядочение на одном уровне, между двумя или более равностоящими субъектами. В рассматривае­мой схеме отношения между органами государственной
власти и органами местного самоуправления носят горизон­тальный характер. Примером могут служить совместные, со­гласованные действия по претворению государственных
и региональных программ; проведение совместных совеща­ний как на единовременной, так и на постоянной основе; формирование постоянно действующих координационных
органов (коллегий, комиссий); организационное и техни­ческое обеспечение выборных кампаний, правопорядка и другие действия, носящие в основном договорной харак­тер. Распространенным способом реализации координаци­онных связей является принятие органами государственной власти и местного самоуправления совместных правовых актов, как это, например, предусмотрено ст. 11 Закона Тю­менской области «О принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государ­ственной власти области и муниципальными образованиями и порядке наделения органов местного самоуправления от­дельными государственными полномочиями». На практике именно координационные взаимосвязи составляют наибо­лее значительную долю во взаимоотношениях органов госу­дарственной власти и местного самоуправления. Взаимоотношения координационного типа между государ­ственной властью и местным самоуправлением заложены уже в самих формулировках вопросов местного значения: «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных си­туаций в границах поселения», «участие в охране природной сре­ды». Такие формулировки дают основание говорить о равноправ­ном участии органов государственной власти и местного самоуправления. Кроме всего этого, существует отраслевое законо­дательство, Законы «Об образовании», «О животном мире», «О ветеранах» и иные, где также упоминается о равноправном участии органов местного самоуправления в решении различ­ных вопросов.

Обеспечение законности— это тотальная (всеохватывающая) функция государственного управления, проникающая во все сферы жизни общества и даже во взаимоотношения внутри объек­та государственного управления.

Таким образом, можно сделать вывод, что во взаимоотношени­ях государственной власти и местного самоуправления основная задача государственной власти заключается в установлении право­вых основ организации местного самоуправления. Все остальные виды регулирующего воздействия государственной власти на местное самоуправление являются необязательными. При этом государство не теряет возможности косвенно, путем влияния на других участников социальных взаимоотношений оказывать свое управляющее воздействие. Чаще всего оно даже более эффектив­но, чем прямое администрирование.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. определяет основ­ные полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в отношении местного самоуправления.

В отношении федеральных органов государственной власти закон закрепляет четыре вида полномочий:

1) определение общих принципов организации местного само­управления в Российской Федерации;

2) регулирование прав, обязанностей и ответственности орга­нов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления. Это регули­рование может осуществляться по предметам ведения Рос­сийской Федерации и в пределах полномочий Российской Фе­дерации по предметам совместного ведения;

3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственно­сти граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов мест­ного значения. Здесь также речь идет о детализации процедур реализации вопросов местного значения прежде всего в от­раслевых нормативных актах:

4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственно­сти органов местного самоуправления и должностных лиц мест­ного самоуправления при осуществлении отдельных государ­ственных полномочий. Данное полномочие заключается в принятии нормативных актов, регулирующих реализацию органами и должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Закон о местном самоуправленюг2003 г. также допускает воз­можность осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государ­ственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления. Однако это возможно лишь только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. При этом действующим законода­тельством предусмотрен только один случай осуществления конт­роля органов государственной власти за органами местного само­управления — контроль при реализации последними отдельных государственных полномочий.

Что же касается полномочий органов государственной власти субъектов РФ в Отношении местного самоуправления, то они в целом аналогичны вышеизложенным. Следует лишь отметить, что, во-первых, полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере местного самоуправления ограничиваются сферами ведения субъектов, полномочиями субъектов в сферах совместного ведения с Российской Федерацией и пределами, установленными федеральными законами; во-вторых, к полно­мочиям органов государственной власти субъектов РФ установ­ление общих принципов организации местного самоуправления относится лишь постольку, поскольку это допускается Законом о местном самоуправлении 2003 г. В частности, органы государ­ственной власти субъектов РФ вправе:

1) устанавливать границы территорий муниципальных образо­ваний (ч. 2 ст. 10);

2) наделять городские поселения статусом городского округа (ч.2 ст. 11);

3) изменять границы муниципальных образований (ч. 1 ст. 12);

4) передавать органам местного самоуправления отдельные полно­мочия (ч. 2 ст. 19);

5) определять наименование представительного органа муни­ципального образования, главы муниципального образова­ния, местной администрации (исполнительно-распоряди­тельного органа муниципального образования) (ч. 3 ст. 34);

6) устанавливать дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) (ч. 4 ст. 37);

7) устанавливать нормативы отчислений от региональных на­логов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъек­та РФ в соответствии с БК РФ и (или) законодательством
(ч. 2 ст. 58);

8) определять общий размер субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта РФ местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдель­ных государственных полномочий Российской Федерации о налогах и сборах, в бюджеты муниципальных образований (ч. 1 ст. 63) и т.д.

В реальности взаимодействие государства и местного само­управления осуществляется сразу по многим направлениям. Поэтому структурно-функциональные связи между органами государственной власти и местного самоуправления носят много­сторонний характер.

Можно выделить следующие основные формы взаимодей­ствия органов государственной власти и местного самоуправ­ления:

1) правовое государственное регулирование местного самоуправ­ления;

2) информационное обеспечение местного самоуправления, в том числе ознакомление органов местного самоуправления с проектами нормативных правовых актов органов государ­ственной власти, затрагивающих интересы местного само­управления;

3) обращения органов и должностных лиц местного самоуправ­ления в органы государственной власти и к государственным должностным лицам;

4) реализацию представительными органами местного само­управления права законодательной инициативы в законода­тельном (представительном) органе субъекта РФ;

5) участие органов государственной власти и государственных должностных лиц в формировании органов местного само­управления и назначении должностных лиц местного само­управления в случаях, установленных законом и др.