Лекция 17-18: Гарантии прав и ответственность органов местного самоуправления

Понятие гарантий местного самоуправления.Важнейшим и необходимым условием полного и эффективного осу­ществления задач и функций местного самоуправления является гарантированность прав местного самоуправления.

Система гарантий прав местного самоуправления, закрепляемая му­ниципальным правом, охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту.Она включает общие гарантии, к которым относятся экономические, политические, духов­ные и специальные (собственно юридические) гарантии.

Деятельность органов местного самоуправления, реализация их прав осуществляются в определенных социально-экономических, по­литических условиях, которые, выступая в качестве важнейших основ жизнедеятельности людей в обществе и государстве, могут оказывать как позитивное, так и негативное влияние на процесс самоуправления. Поэтому в качестве общих гарантий прав местного самоуправления мож­но рассматривать те экономические, политические отношения, духов­ные устои и ценности общества, которые:

служат предпосылками стимулирования развития местного само­управления;

обеспечивают определенную устойчивость и стабильность в дея­тельности органов местного самоуправления;

создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправле­ния.

Экономической гарантиейместного самоуправления служит эконо­мическая система общества, в основе которой лежат принципы: свобо­ды экономической деятельности, предпринимательства и труда; разно­образия и равноправия форм собственности, включая муниципальную собственность; их равной правовой защиты и др.

Политические гарантииместного самоуправления — это полити­ко-правовой режим нашего государства: система государственной вла­сти, основанная на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъек­тов; народовластие, осуществляемое на основе политического и идеоло­гического многообразия непосредственно народом, а также через орга­ны государственной власти и органы местного самоуправления; само­стоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий; полнота и гарантированность основных прав и свобод человека и граж­данина и др.

Духовными гарантиямисамоуправления выступают: система духов­ных ценностей и ориентации деятельности человека и общества в це­лом; уровень культуры, правосознания в обществе и др. Игнорирование органами местного самоуправления, государством исторических, куль­турных, национальных, а также местных традиций и обычаев затрудняет реализацию задач и целей местного самоуправления.

При этом необходимо учитывать, что наше общество и государство переживают сегодня сложный процесс реформирования, перехода к но­вому качественному состоянию, и поэтому те основы и принципы поли­тической, экономической и духовной организации общества, которые выступают одновременно предпосылками и основами развития местно­го самоуправления, также нуждаются в поддержке и укреплении. Это возможно лишь при формировании демократического, правового госу­дарства, в котором в полной мере будут созданы необходимые условия для развития местного самоуправления. В этом направлении пока сде­ланы лишь первые, но очень важные, определяющие вектор нашего об­щественного развития шаги.

Специальные (юридические) гарантииместного самоуправления представляют собой правовые средства обеспечения деятельности мест­ного самоуправления, которые установлены как на уровне федераль­ном, так и субъектов Федерации. Кроме того, надо иметь в виду, что ор­ганы местного самоуправления принимают собственные нормативные акты, которые также содержат правовые средства обеспечения деятель­ности местного самоуправления (положения, уставы о местном само­управлении и др.).

Целевое назначение гарантий — обеспечить правовыми средствами:

организационную и материально-финансовую самостоятельность ор­ганов местного самоуправления в решении вопросов местного значения;

защиту прав местного самоуправления и создание благоприятных возможностей для их наиболее полной реализации.

Гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность местного самоуправления.Кгарантиям, обеспечивающим организационную самостоятель­ность местного самоуправления, относятся закрепляемые законодательством о местном самоуправлении организационные основы местного само­управления, принципы определения компетенции органов местного само­управления.

Статья 3 Конституции РФ устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Отсюда вытекает, что власть местного самоуправления должна быть организационно обо­соблена от государственной власти и действовать в известных пределах автономно.

Гарантиями организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в системе управления обществом и государст­вом являются:

1)закрепляемое ст. 12 Конституции РФ положение о том, что орга­ны местного самоуправления не входят в систему органов государственной
власти. Это означает, что органы местного самоуправления не являются
звеньями единой иерархической системы органов государственной вла­сти, построенной на основе принципов строгой подотчетности ниже­стоящих органов вышестоящим, руководства вышестоящих органов ни­жестоящими органами (что было характерно для советской организации власти на местах).

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» развивает конститу­ционные положения, закрепляя гарантии организационной самостоя­тельности местного самоуправления и вместе с тем устанавливая основы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государ­ственной власти;

2) самостоятельность определения населением структуры органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ). Население вправе непосредственно, а также через выборные органы местного самоуправ­ления определять формы и пути реализации местного самоуправления, его организационную структуру и процедуры деятельности.

Субъекты Федерации, регулируя деятельность органов местного са­моуправления, не вправе предусматривать обязательное формирование каких-либо иных (кроме выборных) органов местного самоуправле­ния. В постановлении Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Ос­новного закона — Читинской области отмечается, что статья Устава Читинской области, предписывающая органам местного самоуправле­ния образовывать свои исполнительные органы, не соответствует Кон­ституции РФ. Закон 2003 г. об общих принципах организации местно­го самоуправления требует в обязательном порядке лишь наличия представительных органов, главы муниципального образования и местной администрации муниципальных образований. Образование других ор­ганов местного самоуправления Закон оставляет на усмотрение самих муниципальных образований. Тем самым Закон 2003 г. существенно из­менил регулирование вопроса о структуре органов местного самоуправ­ления;

3) организационная самостоятельность местного самоуправления, его обособление в системе управления. Это означает, что назначение долж­ностных лиц местного самоуправления, образование органов местного самоуправления, кадровая политика находятся в ведении муниципаль­ных образований.

Вместе с тем Закон 2003 г. об общих принципах организации мест­ного самоуправления допускает:

а) осуществление исполнительно-распорядительных и контроль­ных полномочий федеральными органами государственной власти, ор­ганами государственной власти субъектов Федерации в отношении му­ниципальных образований и органов местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, указанным Федеральным законом и дру­гими федеральными законами (органами государственной власти и в со­ответствии с ними законами субъектов Федерации);

б) участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных ч. 5 и 11 ст. 37 указанного Федерального закона;

4) собственная компетенция органов местного самоуправления, ко­торой они наделяются в целях самостоятельного решения местных вопро­сов и возлагаемых на них задач.

Федеральные законы, законы субъектов Федерации, устанавливаю­щие нормы муниципального права, не могут противоречить Конститу­ции РФ, Федеральному закону об общих принципах организации мест­ного самоуправления, ограничивать гарантированные им права местно­го самоуправления. Закон закрепляет предметы ведения местного самоуправления, перечисляя вопросы местного значения, которые са­мостоятельно решаются органами местного самоуправления;

5) право муниципальных образований иметь собственную символику
(гербы, эмблемы, другую символику), отражающую исторические, куль­турные, социально-экономические, национальные и иные местные тра­диции;

6) учет мнения населения при изменении границ территорий, в кото­рых осуществляется местное самоуправление (ст. 131 Конституции РФ). При этом Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ муниципального образова­ния.

К числу гарантий самостоятельности местного самоуправления сле­дует отнести и контроль государственных органов за деятельностью орга­нов местного самоуправления,который имеет известные пределы, обу­словленные организационной самостоятельностью муниципальных ор­ганов. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявши­ми, либо признаны недействительными по решению суда. Досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного само­управления, выборного должностного лица возможно с соблюдением особой процедуры, установленной Федеральным законом.

Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяют­ся соответственно федеральными законами и законами субъектов Феде­рации.

Гарантии, обеспечивающие финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления. Самостоятельность местного самоуправления возможна лишь при наличии соответствующих материально-финансовых ресурсов, которые должны быть соразмерны тем функциям и полномочиям, которые зако­нодательство закрепляет за органами местного самоуправления.

Важнейшей гарантией самостоятельности местного самоуправле­ния в решении вопросов местного значения выступает закрепляемая за­конодательством финансово-экономическая база местного самоуправ­ления.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет в качест­ве обязательных атрибутов муниципального образования муниципаль­ную собственность и местный бюджет. Муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятель­ность в соответствии с разграничением предметов ведения между орга­нами местного самоуправления и органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Гарантии финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления выражаются в том, что:

1) органы местного самоуправления самостоятельно управляют му­ниципальной собственностью, которая признается и равным образом за­щищается государством наряду с другими формами собственности.Они вправе совершать с муниципальным имуществом любые сделки, разре­шенные законом, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объек­тов муниципальной собственности. При этом порядок и условия прива­тизации муниципальной собственности определяет муниципальное образование самостоятельно. Доходы от приватизации объектов муни­ципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюд­жет;

2) органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом
создавать организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, ус­ловия и порядок деятельности муниципальных организаций, утвержда­ют их уставы, назначают и увольняют руководителей;

3) соответствующие органы государственной власти обязаны финан­сировать осуществление отдельных государственных полномочий, которые законом могут быть переданы органам местного самоуправления. Кроме того, они обязаны компенсировать органам местного самоуправления дополнительные расходы, вызванные решениями, принятыми феде­ральными органами государственной власти и органами государствен­ной власти субъектов Федерации;

4) органы местного самоуправления вправе самостоятельно формиро­вать, утверждать и исполнять местный бюджет. Кроме того, они уста­навливают местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате;

5) органам местного самоуправления принадлежит право выпускать
муниципальные займы, лотереи, получать и выдавать кредиты.

В интересах населения эти органы в установленном законом поряд­ке вправе осуществлять внешнеэкономическую деятельность.

Судебная и иные правовые формы защиты местного самоуправления.Конституция РФ, федеральные законодательные акты, законода­тельные и иные правовые акты субъектов Федерации, гарантируя мест­ное самоуправление, устанавливают систему правовых мер, направлен­ных как на защиту нарушенных прав местного самоуправления, так и на предупреждение подобных нарушений.

Особую роль в системе гарантий, обеспечивающих правовую защиту местного самоуправления, играет конституционное право местного само­управления на судебную защиту.

В правовом государстве суд выступает в роли независимого от како­го-либо влияния органа, решающего споры о нарушенном праве. Судеб­ная власть в Российской Федерации призвана способствовать обеспече­нию законности в государстве, укреплению правопорядка, защите кон­ституционного строя, одним из элементов которого является местное самоуправление, признаваемое и гарантируемое государством.

Суд или арбитражный суд рассматривает иски о признании недейст­вительными актов, нарушающих права местного самоуправления:

а) органов государственной власти и государственных должност­ных лиц;

б) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

в) предприятий, учреждений и организаций;

г) общественных объединений.

С такими исками в суд или арбитражный суд вправе обращаться не только органы и должностные лица местного самоуправления, но и гра­ждане, проживающие на территории муниципального образования.

Закон также предусматривает судебную форму защиты прав муни­ципального образования в случае отказа в государственной регистрации устава муниципального образования.

Гарантией судебной защиты прав местного самоуправления явля­ется порядок признания недействительными решений органов и долж­ностных лиц местного самоуправления, предполагающий, в частно­сти, соответствующее решение суда по этому вопросу. Кроме того, именно заключение суда может являться основанием для рассмотрения соответствующим органом государственной власти вопроса о прекра­щении полномочий представительного органа местного самоуправле­ния, выборного должностного лица местного самоуправления.

Вместе с тем ни Конституция РФ, ни Федеральный конституцион­ный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» прямо не закрепляют право органов местного самоуправления обращаться в Конституционный Суд РФ в случае нарушения их конституционных прав. Однако защита прав местного самоуправления в Конституцион­ном Суде РФ возможна, когда граждане обращаются с жалобами о нару­шении их конституционных прав на местное самоуправление, и в случае если их права нарушены законом. Возможно обращение в Конституци­онный Суд РФ по вопросам нарушения прав местного самоуправления теми органами и должностными лицами, которые вправе обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами (ст. 125 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ в постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П вместе с тем признал право органов местного самоуправления на обра­щение в Конституционный Суд РФ.

Гарантией правовой защиты местного самоуправления является обяза­тельность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, ре­шений органов и должностных лиц местного самоуправления.Данные ре­шения обязательны для исполнения всеми расположенными на терри­тории муниципального образования организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного само­управления и гражданами.

Важным средством правовой защиты интересов местного самоуправ­ления, его прав являются обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в органы государственной власти и к государственным должностным лицам.Эти обращения, в кото­рых органы и должностные лица местного самоуправления поднимают вопросы защиты прав местного самоуправления, необходимости учета интересов муниципальных образований при решении социально-эко­номических и иных вопросов, подлежат обязательному рассмотрению. Органы и должностные лица местного самоуправления должны полу­чить мотивированный ответ на свои обращения.

Органы местного самоуправления обращаются по вопросам своей деятельности также к организациям, которые обязаны рассматривать эти обращения.

В целях лучшего учета интересов муниципальных образований при законодательном регулировании субъектами Федерации разнообразных вопросов регионального и местного значения Федеральный закон 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 45) наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представи­тельном) органе субъекта Федерации.

Правовая защита местного самоуправления гарантируется деятель­ностью соответствующих государственных органов, которые в пределах своих полномочий обеспечивают защиту прав местного самоуправления, учет их интересов при осуществлении государственной политики в различ­ных сферах жизни общества.

Надзор за соблюдением законодательства о местном самоуправле­нии, права населения на местное самоуправление осуществляет Проку­ратура РФ.

Значительная часть правовых актов по вопросам местного само­управления принимается органами государственной власти субъектов Федерации, в которых могут содержаться положения, ущемляющие или ограничивающие права местного самоуправления. Помимо органов прокуратуры, которые осуществляют надзор за исполнением законов органами государственной власти субъектов Федерации, важную функ­цию в этой сфере выполняет Министерство юстиции РФ. Оно проводит юридическую экспертизу правовых актов, принимаемых органами го­сударственной власти субъектов Федерации, в том числе по вопросам местного самоуправления.

В случае несоответствия правового акта Конституции РФ или феде­ральному закону Министерство юстиции РФ представляет мотивиро­ванное заключение в орган государственной власти субъекта Федера­ции, принявший акт, а также в соответствующие федеральные органы государственной власти.

Правовая защита интересов и прав местного самоуправления обеспе­чивается федеральными и региональными программами развития местного самоуправления.

Обеспечению правовой защиты местного самоуправления служит право муниципальных образований объединяться в союзы и ассоциа­ции. Главная цель таких объединений (общероссийских, региональных, межрегиональных) — координация деятельности муниципальных обра­зований, более эффективное осуществление своих прав и интересов. Для обеспечения их взаимодействия с федеральными органами государ­ственной власти и международными организациями органов местного самоуправления создан Конгресс муниципальных образований Россий­ской Федерации. Основные направления взаимодействия этого Кон­гресса с государственными органами власти определены в Указе Прези­дента РФ от 22 октября 1998 г. № 1281 «О Конгрессе муниципальных об­разований Российской Федерации». Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что в каждом субъекте Федерации должно действовать региональное объединение муниципальных образований — совет муниципальных образований субъекта.

Вступление России в 1996 г. в Совет Европы и ратификация в 1998 г. Европейской хартии местного самоуправления дают дополнительные — международные гарантии прав местного самоуправления в Российской Фе­дерации.

Российская делегация, в составе которой имеются представители органов местного самоуправления, участвует в работе Конгресса мест­ных и региональных властей Европы, осуществляющего, в частности, мониторинг реализации положений Европейской хартии местного са­моуправления в странах, входящих в Совет Европы.

Понятие ответственности в системе местного самоуправления. Местное самоуправление, в основе которого лежит право населения городских и сельских поселений самостоятельно решать вопросы мест­ного значения, а также обособление органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством, предполагает ответст­венность органов местного самоуправления за выполнение возлагаемых на них функций и полномочий, а также различные виды контроля их деятельности.

При этом следует учитывать природу муниципальной власти и осо­бенностей институтов местного самоуправления как наиболее прибли­женных к населению.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправ­ления, контроль за их деятельностью служат обеспечению функциони­рования местного самоуправления в интересах населения, граждан, об­щества в целом.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления — это неблагоприятные правовые последст­вия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществ­ление своих задач и функций.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного само­управления несут ответственность, а также основные формы этой ответ­ственности.

Так, органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед: а) населением муниципального образования; б) государством; в) физическими и юридическими лицами (ст. 47).

Формы государственного и общественного контроля за деятельно­стью местного самоуправления, закрепляемые Законом и обеспечивающие защиту интересов государства, населения, граждан, организаций, являются в то же время необходимым условием реализации норм муни­ципального права, устанавливающих ответственность органов и долж­ностных лиц местного самоуправления.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.Одним из ключевых понятий в законодательном определении мест­ного самоуправления является самостоятельная и под свою ответствен­ность деятельность населения по решению вопросов местного значе­ния. Она осуществляется населением в значительной мере через орга­ны местного самоуправления. Поэтому важно прежде всего обеспечить зависимость органов и должностных лиц местного самоуправления от населения — основного субъекта прав местного самоуправления. Этому служат различные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, закрепляемые в законода­тельстве о местном самоуправлении. Организационный механизм осу­ществления норм муниципального права об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления определяет население му­ниципального образования в уставе муниципального образования.

Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» установил основание ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением: утрата доверия населения. Правовая категория «утра­та доверия населения» является важнейшим элементом не только право­вой доктрины местной, муниципальной демократии, но и народовла­стия в целом.

Об утрате доверия населения можно говорить лишь применительно к выборным органам и выборным должностным лицам местного само­управления, ибо они получают в результате выборов своеобразный ман­дат доверия от населения на решение вопросов местного значения.

Вместе с тем это основание наступления ответственности требует строгого юридического определения, правовой конкретизации. Однако указанный Закон не уточнил, какие конкретные основания скрываются за этим общим принципом: утрата доверия. Он не определил порядка и условий ответственности органов и должностных лиц местного само­управления в результате утраты доверия: они устанавливаются в уставе муниципального образования.

Федеральный закон 2003 г. вопрос об ответственности решает иначе: он не использует для определения ее основания принцип утраты дове­рия. В Законе прослеживается иной подход: ответственность выборных лиц наступает в результате виновно совершенного правонарушения, ус­тановленного судом.

Так, ст. 24 Закона закрепляет: основаниями для отзыва выборного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их под­тверждения в судебном порядке.

При этом Закон предусматривает, что процедура отзыва выборного лица должна обеспечить ему возможность Дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Законодатель учел правовую позицию Конституционного Суда РФ, выраженную, в частности, в его постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представитель­ного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автоном­ного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа мест­ного самоуправления, выборного должностного лица местного само­управления в Корякском автономном округе», суть которой в том, что облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупот­реблению его использованием, недопустима: предупреждению необос­нованного отзыва, объективно приводящего к дестабилизации местно­го самоуправления в соответствующем муниципальном образовании, должно служить право на судебную защиту. Поэтому Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ положения За­кона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительно­го органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправле­ния в Корякском автономном округе» об основаниях отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, поскольку они допуска­ют применение отзыва вне связи с конкретными решениями или дейст­виями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опроверг­нуты в судебном порядке.

Закон 1995 г. об общих принципах организации местного самоуправ­ления предусматривал возможность использования института выраже­ния недоверия выборным лицам и органам местного самоуправления. Закон 2003 г. не упоминает этот институт. Вместе с тем Закон устанавливает, что в уставе муниципального образования могут определяться виды и основа­ния ответственности органов и должностных лиц местного самоуправле­ния, в том числе основания и порядок отзыва выборных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и лиц местного самоуправ­ления (ст. 44). Таким образом, Закон не исключает и других (помимо от­зыва) институтов, посредством использования которых наступает ответ­ственность выборных органов и лиц местного самоуправления.

В уставе муниципального образования могут быть закреплены основания и виды ответственности иных органов и должностных лиц местного самоуправления, которые замещают свою должность по контракту либо по ре­шению представительного органа, выборного должностного лица мест­ного самоуправления. В данном случае ответственность наступает не пе­ред населением, а перед органом или лицом, которых население уполномочило выражать и защищать свои интересы. Устав муниципаль­ного образования может предусмотреть основания и формы ответствен­ности главы муниципального образования, который избран на свою должность представительным органом местного самоуправления.

В уставе муниципального образования могут быть закреплены также различные формы контроля со стороны населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Наиболее рас­пространенной формой такого контроля являются отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Под­отчетность органов и должностных лиц местного самоуправления опре­деляется уставами муниципальных образований.

Для обеспечения реальной ответственности, зависимости органов и должностных лиц местного самоуправления, контроля за их деятель­ностью очень важны инициатива жителей муниципального образова­ния, их самоорганизация, осознание своих прав и интересов, заинтере­сованность в решении вопросов местного значения.

Ответственность органови должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами.Основанием для данного вида ответственности являются действия органов и должностных лиц местного самоуправления, нарушающие права и свободы граждан, причиняющие имущественный и иной ущерб физическим и юридическим лицам. Ответственность в этом случае пре­жде всего наступает в судебном порядке.

Конституция РФ гарантирует каждому судебную защиту прав и свобод.

Решения и действия (или бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд. Порядок обжа­лования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граж­дан, закреплены в Законе РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

В случае нарушения органами и должностными лицами местного са­моуправления прав физических и юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к от­ветственности, содержание и формы которой определяет суд или арбит­ражный суд в соответствии с действующим законодательством. Одним из видов неблагоприятных последствий для органов и должностных лиц местного самоуправления может быть признание судом недействитель­ными решений указанных органов и должностных лиц и обязанность возместить тот ущерб, который был причинен этими решениями физи­ческим и юридическим лицам.

В соответствии со ст. 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездейст­вия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих орга­нов, в том числе издания не соответствующего закону или иному право­вому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием.

Ответственность органов местного самоуправления может насту­пать в результате невыполнения ими условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами, которые заключают органы местного самоуправления, осуществляющие права собственника в от­ношении муниципального имущества.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправле­ния перед государствомнаступает на основании решения соответствую­щего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (уста­ва), законов субъекта Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Ответственность представительного органа муниципального образо­вания перед государством случае,если соответствующим судом установ­лено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, кон­ституции (уставу), законам субъекта Федерации, уставу муниципально­го образования, а представительный орган в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмот­ренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответст­вующий нормативный правовой акт. При наличии этих обстоятельств высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высше­го исполнительного органа государственной власти субъекта Федера­ции) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законо­дательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации проект закона субъекта Федерации о роспуске представи­тельного органа муниципального образования.

В случае принятия такого закона полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Федерации о его роспуске.

Закон субъекта Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном по­рядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмот­реть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством наступает в случае:

1) издания указанным должностным лицом местного самоуправле­ния нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, кон­ституции (уставу), законам субъекта Федерации, уставу муниципально­го образования, если такие противоречия установлены соответствую­щим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступ­ления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по
исполнению решения суда;

2) совершения указанным должностным лицом местного само­управления действий, в том числе издания им правового акта, не нося­щего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод че­ловека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности,
национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспо­собности, единству правового и экономического пространства Россий­ской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, если это установлено соот­ветствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в преде­лах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

В указанных случаях высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной вла­сти субъекта Федерации) издает правовой акт об отрешении от должно­сти главы муниципального образования или главы местной админист­рации.

Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта Феде­рации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной ад­министрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу это­го решения суда.

Глава муниципального образования или глава местной администра­ции, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта Фе­дерации (руководителем высшего исполнительного органа государст­венной власти субъекта Федерации) был издан правовой акт об отреше­нии от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования.

Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Одной из форм проявления ответственности перед государством явля­ется предусмотренное в ст. 75 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Федерации, если:

во-первых, вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность му­ниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюд­жетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджет­ным кодексом РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) про­сроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассиг­нований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюд­жетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Фе­дерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образова­ний;

во-вторых, при осуществлении отдельных переданных государст­венных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюдже­там органами местного самоуправления было допущено нецелевое рас­ходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, феде­рального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

В первом случаев соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта Федерации (ру­ководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) и (или) представительного органа муниципаль­ного образования, главы муниципального образования решением ар­битражного суда субъекта Федерации вводится временная финансовая администрация на срок до одного года.

Временная финансовая администрация не может вводиться по хода­тайству высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Фе­дерации) в течение одного года со дня вступления в полномочия пред­ставительного органа муниципального образования.

В целях восстановления платежеспособности муниципального об­разования временная финансовая администрация в соответствии с фе­деральным законом принимает меры по реструктуризации просрочен­ной задолженности муниципального образования, разрабатывает изме­нения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на оче­редной финансовый год, представляет их в представительный орган му­ниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, — в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федераций для утверждения за­коном субъекта Федерации, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные пол­номочия в соответствии с Федеральным законом.

Во втором случаерешение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Федерации отдельных полномочий ор­ганов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Решения органов государственной власти субъектов Федерации, указанные в ст. 75 Закона, могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

В порядке и случаях, установленных федеральными законами, от­дельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти.

Статья 72 Федерального закона 2003 г. об общих принципах органи­зации местного самоуправления предусматривает также ответствен­ность органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществ­ление отдельных государственных полномочий.Однако эта ответствен­ность наступает в той мере, в какой указанные полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Основанием наступления данного вида ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством явля­ется не нарушение конституционных норм и норм законов (хотя следует учитывать, что данные полномочия передаются согласно ст. 132 Кон­ституции РФ соответствующими государственными органами зако­ном), а ненадлежащее исполнение или неисполнение ими делегирован­ных полномочий.

Федеральный закон 2003 г. об общих принципах организации мест­ного самоуправления достаточно подробно регулирует механизм пере­дачи отдельных государственных полномочий органам местного само­управления и контроля (гл. 4). Закон допускает возможность отмены муниципальных правовых актов или приостановления их в части, регу­лирующей осуществление органами местного самоуправления отдель­ных государственных полномочий, уполномоченными органами госу­дарственной власти (ст. 48).

В соответствии с Законом условия и порядок контроля за осуществ­лением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Федерации (ст. 77).

Выявлению случаев нарушений органами и должностными лицами ме­стного самоуправления федеральных законов, законов субъектов Федера­ции и уставов муниципальных образований, которые являются основанием наступления ответственности данных органов и должностных лиц перед государством, служит прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.Прокуратура РФ осуществляет функции надзора в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства независимо от органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также от органов местного са­моуправления.

Прокуроры и следователи органов прокуратуры не могут быть чле­нами выборных и иных органов местного самоуправления.

Воздействие в какой-либо форме органов местного самоуправления на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемые им ре­шения или воспрепятствования в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

Выполняя в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» свои функции, органы прокуратуры осуществ­ляют надзор за исполнением Конституции РФ, законов органами мест­ного самоуправления, рассматривают и разрешают заявления, жалобы и иные обращения граждан, в том числе касающиеся деятельности орга­нов и должностных лиц местного самоуправления. При этом работники прокуратуры вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно вхо­дить в помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к их до­кументам и материалам, проверять исполнение законов в связи с посту­пившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц органов ме­стного самоуправления представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, а также выделения специали­стов для выяснения возникших вопросов;

требовать от должностных лиц местного самоуправления проведе­ния проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и об­ращениям, а также ревизий деятельности подконтрольных или подве­домственных им организаций;

вызывать должностных лиц местного самоуправления для объясне­ния по поводу нарушения законов.

Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным зако­ном, возбуждает уголовное дело или производство об административ­ном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности.

В соответствии с законом прокурор опротестовывает противореча­щие закону правовые акты муниципального образования, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов не­действительными.

Протест прокурора на противоречащий закону правовой акт муни­ципального образования приносится в орган или должностному лицу ме­стного самоуправления, которые издали этот акт. Протест подлежит обяза­тельному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. Если протест приносится на решение представительно­го органа местного самоуправления, то он рассматривается на ближай­шем его заседании. При этом прокурор при исключительных обстоятель­ствах, требующих незамедлительного устранения нарушения закона, вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

Орган или должностное лицо местного самоуправления обязаны не­замедлительно сообщить прокурору о результатах рассмотрения в пись­менной форме. При этом прокурору сообщается о дне заседания колле­гиального органа, который рассматривает протест. Прокурор вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими протестов органами местно­го самоуправления.

Важной формой реагирования прокурора на нарушения законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных организаций и предприятий является его представле­ние об устранении нарушений закона.

Представление вносится в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения закона. Оно подлежит безотлагательному рассмотрению. Закон устанавливает, что в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкрет­ные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и ус­ловий, им способствующих.

О результатах принятых мер орган или должностное лицо местного самоуправления обязаны сообщить прокурору в письменной форме.

Прокурор вправе присутствовать при рассмотрении своего представле­ния. При рассмотрении представления коллегиальным органом местно­го самоуправления прокурору сообщается о дне заседания.

Кроме того, в целях предупреждения правонарушений и при нали­чии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор (его за­меститель) объявляет в письменной форме должностным лицам предос­тережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, кото­рому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

От эффективного государственного контроля за исполнением пра­вовых норм на местном уровне во многом зависят действенность госу­дарственных институтов, институтов муниципальной демократии, ре­альность прав и свобод человека и гражданина, защита интересов насе­ления муниципальных образований.