Методы управления природопользованием

Методы управления - это способы воздействия на поведение и дея­тельность управляемых объектов с целью обеспечения рационального при­родопользования и охраны окружающей среды. Применяются следующие основные методы управления:

- административные (командно-распорядительные) — обеспечивае­мые возможностью государственного принуждения;

- экономические — создающие непосредственную материальную заин­тересованность субъектов хозяйствования в выполнении необходимых экологических мероприятий, решений органов управления в сфере при­родопользования;

- социально-психологические — методы морального стимулирования, которые реализуются посредством мер как поощрительного характера, так и воздействия на нарушителей (благодарности или, напротив, выговоры, устные или в приказах администрации и т.п.).

В странах с развитой рыночной экономикой и устоявшимися демок­ратическими традициями широкое распространение получили так назы­ваемые информационные методы управления, обеспечиваемые открытым доступом общества к информации экологического характера. Орхусская конвенция о доступе к экологической информации (1998), которую подписали и ра­тифицировали Республика Беларусь и другие постсоветские государства, обязывает нас активнее внедрять в экологическую практику информаци­онные методы управления.

1.3. Функции управления природопользованием

Управление природопользованием предполагает осуществление целого ряда специфических функций, то есть видов деятельности, воздействую­щих на эколого-экономические отношения. Общими для всех отраслей и звеньев управления природопользованием являются следующие функции:

- нормотворчество и законодательная инициатива в области охраны окружающей среды и природопользования;

- учет природных объектов и ведение природных кадастров;

- осуществление мониторинга окружающей среды;

- экологический контроль, экспертиза и аудит;

- эколого-экономическое прогнозирование и планирование;

- экономическое стимулирование природоохранной деятельности;

- разрешение споров о праве пользования природными ресурсами, при­менение санкций за нарушение природоохранного законодательства и др.

Общесистемные функции административного управления обычно включают следующие виды деятельности:

- планирование, в том числе формирование целей, задач, определе­ние необходимых ресурсов для их выполнения (материальных, финансо­вых, кадровых), формирование приоритетов, прогнозирование результа­тов;

- проведение организационных мероприятий с выполнением деталь­ной классификации предстоящих работ;

- подбор и расстановку кадров, повышение их квалификации с уче­том новых задач и выдвигаемых требований;

- технологическое и санитарно-гигиеническое нормирование хозяй­ственной деятельности, нормирование качества выпускаемой продукции и окружающей среды;

- выполнение контрольных и учетных функций, лицензирование раз­личных видов природопользования, осуществление мониторинга окружа­ющей среды, разработка экологических правил, нормативно-правовых ак­тов и т.п.

Основными инструментами административного регулирования явля­ются стандарты, нормы, нормативы, законы, постановления, руководства, применяемые государственными природоохранными органами, а также ряд разрешений или запретов на природопользование, ограничения, лимиты, система надзора за деятельностью субъектов хозяйствования и т.п.

Центральное место в административном регулировании принадлежит системе экологических стандартов (нормативов), которая подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов управления эко­логических норм и требований.

В соответствии с белорусским законодательством «государственными стандартами и иными техническими нормативными правовыми актами в области охраны окружающей среды устанавливаются требования (нормы и правила) в области охраны окружающей среды к товарам (работам, ус­лугам), технологическим процессам и соответствующим методам контро­ля...

Стандарты качества окружающей среды, регламентирующие допус­тимое состояние воздушного, водного бассейнов, почв и других природ­ных сред. Устанавливаются по уровню концентрации загрязнений в при­родной и техногенной средах, который не должен превышать ПДК для каж­дого из загрязнителей.

Стандарты воздействия на окружающую среду определенного производственного процесса - эмиссионные стандарты - регламентируют уро­вень выбросов/сбросов из данного точечного источника (трубы) после применения очистного оборудования. Расчеты таких стандартов, называе­мых предельно допустимыми выбросами/сбросами (ПДВ, ПДС), прово­дят с учетом рассеивания выбросов, наложения их на фоновое загрязне­ние и суммирования выбросов/сбросов всех источников.

Технологические стандарты устанавливают определенные экологичес­кие требования к технике, оборудованию, процессам производства или чэчистной технологии.

Стандарты качества продукции, или товарные стандарты, регламен­тируют экологичность продуктов, изделий, сырья и т.п. (нормативы со­держания тех или иных вредных примесей в продуктах питания, питьевой воде и т. п.).

Международная организа­ция по стандартизации (ИСО), объединяющая более 100 государств, раз­рабатывает не только единые стандарты методов контроля качества окружающей среды, но и экологического управления стандарты ИСО серии 14000включающие требования и руководство по внедрению и использо­ванию системы экологического управления, руководство по экологичес­кому аудиту, основные принципы экологической маркировки, принципы оценки жизненного цикла продукции.

Помимо экологических стандартов (нормативов), административное Урегулирование предполагает широкое применение правовых рычагов, мер административного воздействия на виновнике» загрязнения (запреты, ограничения, лицензии и пр.).

Так, прямые запреты на производство продукции или использование первичных ресурсов применяются, когда это становится жизненно необ­ходимым.

Разрешения, или лицензии, выдаются природопользователям, желаю­щим закрепить юридическое право на проведение хозяйственной или иной деятельности при заданных экологических ограничениях и природно-ресурсных лимитах.

Главный принцип административного управления природопользова­нием в Беларуси - разрешительно-запретительный. Суть его состоит в том, что Минприроды Республики Беларусь и его органами (или другими упол­номоченными властными структурами) устанавливаются лимиты на пользование природными ресурсами, выбросы/сбросы загрязняющих ве­ществ, размещение отходов и т.д. и в соответствии с ними субъектам хо­зяйствования выдаются разрешения на природопользование (разрешения на заготовку леса (лесорубочный билет), на специальное водопользова­ние, на выбросы загрязняющих веществ в атмосферу и т.п.).

Ответственные работники Минприроды и его органов или других уполномоченных властных структур имеют право приостанавливать деятель­ность хозяйствующих субъектов в случае их несоответствия экологичес­ким требованиям, составлять протоколы и налагать административные ч взыскания на граждан и должностных лиц за нарушения природоохранно­го законодательства.

Переход экономики на рыночные рельсы неизбежно приведет к стрем­лению производителей получить наибольшую прибыль за счет экономии на природоохранных издержках, обходя указания административных органов. Поэтому необходимо создать условия экономической невыгодности отрицательного воздействия на окружающую среду и нерационального природопользования, расширить сферу применения экономических мето­дов управления. Эти методы в широком смысле объединяют механизмы регулирования процессов природопользования, создающие материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в рациональном использо­вании и охране богатств природы.

Регулирование природопользования, или экологическое регулирова­ние, представляет собой систему способов и мер государственного воздей­ствия на экологизацию общественного развития посредством гармонич­ного сочетания механизмов административного управления (норматив­но-правовых и организационно-хозяйственных) и экономического стиму­лирования.

1.4. Организационные структуры управления природопользованием

Важнейшим звеном механизма управления являются его организаци­онные структуры - система органов власти и управления в области охра­ны окружающей среды и природопользования. К управлению причастны все ветви власти: президентская, представительная (законодательная), исполнительная и судебная. Каждая из них выполняет свои функции и имеет подразделения, специально уполномоченные для регулирования сферы природопользования. Организационно управление природополь­зованием и природоохранной деятельностью осуществляется посредством территориального и отраслевого принципов.

Окружающая среда как объект управления в своей основе неделима и в каждом регионе своеобразна. Объекту управления должна соответство­вать и система органов управления, отражающая, с одной стороны, целос­тность природы, с другой - ее региональное своеобразие. Именно такой подход к проблемам природопользования обеспечивается территориаль­ным принципом управления, который реализуется в нашей стране следую­щим образом.

Глава государства, Президент Республики Беларусь, в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, издает декреты, указы, распоряжения, директивы (в том числе касающиеся и экологических проблем), ко­торые имеют силу на всей территории страны. Президент сам или через создаваемые им властные структуры контролирует соблюдение экологи­ческого законодательства местными органами управления и самоуправле­ния, а также подведомственными органами.

Парламент — Национальное собрание Республики Беларусь, являясь представительным и законодательным органом государства, определяет основные направления государственной экологической политики, принимает законодательные акты в области охраны окружающей среды и приро­допользования, при необходимости объявляет территории зонами эколо­гического бедствия. В Палате представителей Национального собрания действует Постоянная комиссия по проблемам чернобыльской катастро­фы, экологии и природопользованию, от которой зависит окончательная форма принимаемых экологических законов.

Правительство, Совет Министров Республики Беларусь, является цен­тральным органом госуправления и осуществляет исполнительную власть в республике, в том числе реализует государственную экологическую по­литику, обеспечивая разработку и выполнение экологических программ и крупных природоохранных мероприятий, координируя деятельность ми­нистерств и иных республиканских органов управления в части охраны окружающей среды и природопользования, определяя направления меж­дународного экологического сотрудничества.

На местах территориальный принцип управления реализуется област­ными, городскими, районными, поселковыми, сельскими Советами депу­татов, а также их исполкомами, которые несут ответственность за состоя­ние окружающей среды на подведомственных территориях, выполнение государственных экологических программ и прочих природоохранных ме­роприятий, а также разрабатывают и утверждают местные программы ох­раны природы, организуют их материально-техническое и финансовое обес­печение.

Отраслевой принцип управления состоит в осуществлении государ­ственного контроля за состоянием окружающей среды и принятии мер по ее охране со стороны отраслевых министерств и ведомств, которые отно­сятся к органам специальной компетенции, уполномоченным выполнять природоохранные функции. Основным государственным органом управ­ления в области охраны окружающей среды и природопользования в Рес­публике Беларусь является Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь (Минприроды Республики Бе­ларусь). На него возложены следующие функции:

- разработка и проведение единой государственной политики в обла­сти охраны окружающей среды и рационального использования природ­ных ресурсов;

- комплексное управление природоохранной деятельностью в респуб­лике, координация деятельности других министерств и ведомств в этой области;

- государственный контроль за использованием и охраной природ­ных ресурсов;

- нормирование и стандартизация в области охраны окружающей сре­ды и использования природных ресурсов;

- лицензирование в области использования природных ресурсов и воздействия на окружающую среду;

- ведение мониторинга окружающей среды;

- проведение государственной экологической экспертизы;

- обеспечение органов государственного управления, юридических лиц и населения экологической информацией; участие в создании систе­мы экологического образования и воспитания; взаимодействие с обще­ственными природоохранными организациями;

- осуществление международного сотрудничества в пределах своей компетенции и др.

Подведомственными Минприроды Республики Беларусь органами управления природопользованием на местах являются 6 областных, Мин­ский городской комитеты и 121 гор(рай)инспекция природных ресурсов и охраны окружающей среды, которые выполняют в местном масштабе те же функции, что и головное министерство. Кроме того, они применяют и меры административного воздействия к субъектам, наносящим ущерб ок­ружающей среде: налагают штрафы, направляют представления в судеб­ные органы и пр.

В систему Минприроды входят также департамент гидрометеороло­гии, который проводит мониторинг состояния поверхностных вод, атмос­ферного воздуха, почв, радиоактивного загрязнения природной среды; де­партамент по геологии, в компетенции которого, помимо геолого-разве­дочных функций, находится мониторинг состояния подземных вод и про­ведение исследований, связанных с воздействием на них аварии на Ч АЭС. В систему Минприроды входят и научные организации: Центральный на­учно-исследовательский институт комплексного использования водных ресурсов (ЦНИИКИВР); Белорусский научно-исследовательский геоло­го-разведочный институт (БелНИГРИ); Республиканский научно-техни­ческий центр дистанционной диагностики природной среды «Экомир»; Белорусский научно-исследовательский центр «Экология».

Иными специально уполномоченными органами госуправления в облас­ти охраны окружающей среды являются:

Министерство по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь. На него возложено решение всех задач, связанных с ликвидацией чрезвычай­ных ситуаций, радиоактивного загрязнения, последствий, вызванных сти­хийными бедствиями, производственными авариями и катастрофами. При министерстве функционирует департамент по надзору за безопасным ве­дением работ в промышленности и атомной энергетике;

Министерство здравоохранения Республики Беларусь. В его ведении находится санитарно-эпидемиологическая служба, а к компетенции ор­ганов санитарного надзора отнесены вопросы гигиены труда, контроль за качеством питьевой воды и продуктов питания, соблюдением санитар­ных правил содержания улиц, дворов и иных территорий населенных пунктов;

Прогнозирование и планирование природоохранной деятельности и рационального природопользования

Важной функцией управления является прогнозирование и планиро­вание природоохранной деятельности и рационального использования природных ресурсов, или эколого-экономическое прогнозирование и пла­нирование. Одна из существенных особенностей разработки плана-про­гноза природопользования состоит в том, что объектом планирования яв­ляются не только социально-экономические, но и природные процессы и явления.

В Беларуси была разработана и принята Республикан­ская комплексная программа охраны окружающей среды (программа «Эко­логия») на 1991-1995 годы и на перспективу до 2000 года. Развитие кри­зисных явлений в экономике Беларуси, прекращение финансирования ряда экологических программ из общесоюзных фондов не позволили в полном объеме выполнить эту программу. Особенно негативно это сказа­лось на ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС.

После получения статуса независимого государства эколого-экономическое прогнозирование и планирование в Беларуси осуществляются на основе действующих нормативно-правовых документов международного сообщества и законодательства Республики Беларусь. С началом рыноч­ного реформирования экономики функции и содержание планирования резко изменяются на всех уровнях управления.

Порядок прогнозирования и программирования мероприятий по ох­ране окружающей среды закреплен в законе Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» (ст. 80 в редакции 2002 г.). Принятая в Бела­руси государственная экологическая политика нашла отражение также в программах (прогнозах, планах) социально-экономического развития стра­ны и других документах, разрабатываемых и реализуемых в соответствии с законом «О государственном прогнозировании и программах социаль­но-экономического развития Республики Беларусь» (1998). Данным за­коном определено, что основополагающим документом для всех долго-, средне- и краткосрочных государственных прогнозов и программ социаль­но-экономического развития страны является Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития (НСУР), разрабатыва­емая один раз в пять лет на 15-летний период. НСУР разрабатывается в соответствии с рекомендациями Конференции ООН по окружающей сре­де и развитию в Рио-де-Жанейро и международными методиками. В ней намечаются основные стратегические цели, задачи, базовые принципы и основные приоритеты социально-экономической и экологической политики Республики Беларусь. На основе НСУР осуществляется разработка Основных направлений социально-экономического развития на 10-лет­ний период, в которых есть обязательный раздел «Состояние окружаю­щей среды и меры по ее улучшению».

На 5-летний период разрабатывается Программа социально-экономи­ческого развития Республики Беларусь, содержащая разделы «Природно-ресурсный потенциал» и «Рациональное природопользование и охрана окружающей среды». В годовых прогнозах социально-экономического раз­вития имеется раздел «Охрана окружающей среды и использование при­родных ресурсов», в котором наиболее детально представлены экологи­ческие параметры -лимиты допустимых вирусов загрязняющих веществ, показатели использования природных ресурсов, расчет объема капиталь­ных вложений, направляемых на охрану окружающей среды, перечень при­родоохранных мероприятий и затраты на их проведение, доведение зада­ний до областей и Минского горисполкома, отдельных министерств, ве­домств и предприятий.

Помимо плановых документов социально-экономического развития, содержащих прогнозные показатели в области реализации экологической политики, в Республике Беларусь разрабатывается целый ряд «специали­зированных» программ, комплексных схем, планов, прогнозов природоох­ранного планирования на государственном, территориальном и отрасле­вом уровнях. Основополагающим документом такого рода следует назвать принятый на период 2001-2005 гг. Национальный план действий по раци­ональному использованию природных ресурсов и охране окружающей сре­ды Республики Беларусь (НПДООС). Мероприятия, намеченные в нем, в свою очередь конкретизируются в документах отраслевого и территори­ального планирования.

НПДООС предполагает логическое продолжение реализации приро­доохранных мер, предусмотренных предыдущими национальными програм­мами по рациональному использованию природных ресурсов и охране ок­ружающей среды (на периоды 1991-1995 гг. и 1996-2000 гг.), и ставит следующие цели:

• дальнейшее снижение вредного антропогенного воздействия на ок­ружающую среду и улучшение экологической обстановки - одного из фак­торов, обеспечивающих физическое, психологическое и социальное бла­гополучие населения республики;

• последовательную экологизацию всех звеньев общественного произ­водства как неотъемлемой части процесса достижения устойчивого раз­вития и жизнедеятельности общества;

• защиту наиболее уязвимых и ценных экосистем и биологических видов.

Исходя из этих целей, НПДООС предусматривает меры по решению следующих первоочередных задач:

• реализации конкретных мероприятий, направленных на снижение вредного воздействия на окружающую среду;

•решения экологических проблем наиболее эффективными способа­ми, включая:

- совершенствование техники и технологических процессов, надле­жащую организацию производства и обеспечение предприятий необходи­мым природоохранным оборудованием;

- совершенствование экономического механизма природопользова­ния;

- совершенствование организационной структуры управления при­родопользованием и охраной окружающей среды;

- совершенствование нормативной правовой базы природопользова­ния и охраны окружающей среды;

- совершенствование системы информации по природопользованию и охране окружающей среды, включая расширение доступа общественнос­ти к экологически значимой информации;

- улучшение контроля за состоянием окружающей среды и здоровья населения;

- совершенствование образования и воспитания в области природо­пользования и охраны окружающей среды;

- расширение и укрепление международного сотрудничества.

В НПДООС дана оценка современного состояния природной среды, определен приоритет в использовании природных ресурсов и природоох­ранной деятельности, отмечены первоочередные задачи по обеспечению управления и контроля за выполнением требований и мероприятий, нор­мативно-правовому и информационному обеспечению, совершенствова­нию экономического механизма природопользования и т.п. Выделяются неотложные природоохранные меры в отдельных отраслях народнохозяй­ственного комплекса страны - промышленности, энергетике, на транспор­те, в сельском и лесном хозяйстве, приводится перечень основных строек и объектов и пр.

Решение экологических проблем требует проведения глубоких и все­сторонних комплексных научных исследований.

Спецификой эколого-экономического планирования в Беларуси яв­ляется поиск взаимосвязанного решения экологических проблем и лик­видации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС.

Объектами природоохранного прогнозирования и планирования являются и отдельные природные комплексы, и экологические системы.

Природоохранное прогнозирование и планирование осуществляется на территориальном и отраслевом уровнях. Территориальное прогнозиро­вание и планирование на государственном уровне призвано обеспечить экологически обоснованное развитие и размещение производительных сил страны с учетом экологической емкости территории. На местах планы-прогнозы охраны окружающей среды разрабатываются соответствующи­ми территориальными исполнительными органами управления с участи­ем общественных экологических организаций. Составлены областные, рай­онные, городские планы действий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды. Намечаемые в них мероп­риятия увязываются с основными положениями НПДООС. Проектно-планировочные работы, выполняемые для промышленных и сельскохозяй­ственных территорий, пригородных зон, курортов, районов массового от­дыха и туризма, в обязательном порядке включают комплекс природоох­ранных мероприятий.

С начала 90-х годов ведется разработка территориальных комплекс­ных схем охраны окружающей среды Беларуси. Цель подобных схем - оп­ределение комплекса мероприятий по охране природы, предотвращению и ликвидации негативного влияния хозяйственной деятельности на окру­жающую среду, сохранения ее параметров и поддержания экологического равновесия. Такие схемы составлены для ряда городов и регионов Белару­си: Речицы и Гомеля с прилегающими районами, Жлобина, Могилева и области, намечается их разработка для Минска, Витебска, Новополоцка, Мозыря и некоторых других городов с неблагополучной экологической ситуацией.

Отраслевое природоохранное прогнозирование и планирование про­водится министерствами, ведомствами, объединениями и предприятия­ми, согласовывается с основными показателями территориального плани­рования и чаще всего связано с проблемами рационального использования отдельных видов природных ресурсов. Намечается разработка еще ряда отраслевых программ, отра­жающих экологические аспекты отдельных народнохозяйственных комп­лексов и отраслей экономики, — «Экология и энергетика», «Экология и транспорт», «Экологизация сельского хозяйства» и др.

На крупных и средних предприятиях (объединениях) самостоятельно разрабатываются планы мероприятий по охране окружающей среды в тес­ной увязке с бизнес-планами производства.

Таким образом, в стране функционирует достаточно отлаженная сис­тема природоохранного планирования, основанная на соподчиненности плановых документов и прогнозных показателей как по горизонтали, так и по временной вертикали (по «принципу матрешки»).