Развитие законодательства о гражданстве Российской Федерации

В дореволюционной России существовало подданство, а не граж­данство. Законодательство о подданстве сохраняло черты средневековых, феодальных начал, и не основывалось, в отличие от других демократических государств того времени, на юридическом равенстве подданных.

В Российской Империи подданные подразделя­лись на несколько разрядов с особым правовым статусом:

1. Природные подданные, в составе которых, в свою оче­редь выделялись:

а) дворянство (потомственное и личное); б) духовенство (делилось по вероисповеданиям); в) городские обыватели (разбивались на группы: почетные граждане, куп­цы, мещане и цеховые); г) сельские обыватели.

2. Инородцы (евреи и восточные народы).

3. Финляндские обыватели.

Наряду с этим, четыре группы природных подданных законо­дательство делило на лиц податного и неподатного состоя­ния. Лица неподатного состояния (дворяне и почетные граж­дане) пользовались свободой передвижения и получали бессрочные паспорта для проживания на всей территории империи; лица податного состояния (мещане и крестьяне) не обладали этими правами. С принадлежностью к той или иной категории подданных законодательство связывало весьма существенные различия в правах и обязанностях.

После падения царской империи первым актом по вопросам гражданства был Декрет об уничтоже­нии сословий и гражданских чинов изданный в ноябре 1917 года. В нем провозглашалось, что все существовавшие в России сословия и сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, всякие звания (дворянина, купца, мещанина и т. д.), титулы и наименования гражданских чинов уничтожаются. Взамен устанавливается одно общее для всего населе­ния России наименование - гражданин Российской Федерации.

В апреле 1918 г. ВЦИК принял Декрет «О приобретении прав российского гражданства». Право принимать в россий­ское гражданство иностранцев, проживающих в пределах РСФСР, было предоставлено местным Советам. Народный комиссариат по внутренним делам регистрировал принятых в гражданство иностранцев и публиковал их списки для всеоб­щего сведения.

Конституция РСФСР 1918 г. отнесла к предметам ведения Всероссийского съезда Советов и ВЦИК издание общих постановлений о приобретении и утрате прав российского гражданства и о правах иностранцев на территории республики.

За местными Советами Конституция закрепила полномочия предоставлять права российского гражданства тем иностран­цам, которые проживали в РСФСР и работали, принадлежали к рабочему классу или к трудовому крестьянству.

После образования Союза ССР было установлено граждан­ство СССР. В ст. 7 Конституции СССР 1924 г. закреплялось единое союзное гражданство для граждан союзных республик.

К предмету ведения верховных органов власти СССР от­носилось «основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев».

29 октября 1924 г. было утверждено Положение о союзном гражданстве. В соответствии с ним правом принятия в союз­ное гражданство обладали ЦИК союзных республик. Трудя­щихся иностранцев могли принимать в гражданство исполко­мы губернских, областных съездов Советов или ЦИК АССР. Утратившими советское гражданство считались лица, лишен­ные его на основании законов, принятых до Конституции СССР 1924 г.; не возвратившиеся из-за границы; лишенные гражданства по приговору суда. Положение регламентировало вопрос о гражданстве детей в случае изменения гражданства родителей.

Новое Положение о гражданстве Союза ССР было утверж­дено ЦИК и СНК СССР 13 июня 1930 г. В этом же году поста­новлением ЦИК и СНК СССР от 23 ноября 1930 г. был введен упрощенный порядок приема в гражданство СССР и выхода из него, что и было закреплено в Положении о гражданстве Союза ССР 1931 г.

Это Положение, исходя из конституционного принципа единого союзного гражданства, урегулировало вопросы, связанные с признанием лица гражданином СССР, порядком принятия и выхода из гражданства, с гражданством детей. Каждое лицо, находившееся на территории СССР, признавалось гражданином Союза ССР, если не была доказана его принадлежность к гражданству иностранного государства. Положе­ние закрепило, что гражданин СССР является гражданином той союзной республики, в пределах которой постоянно про­живает. Если же он по национальности или по происхождению считает себя связанным с другой союзной республикой, то может избрать гражданство этой республики.

В соответствии с Положением 1931 г. принятие ино­странных граждан в гражданство одной из союзных республик, и тем самым в гражданство СССР, осуществлялось поста­новлением Президиума ЦИК СССР или Президиума ЦИК той союзной республики, в которой они проживали. Президиумы ЦИК союзных республик могли принимать в гражданство СССР иностранных граждан, проживающих за границей, если от них поступали заявления в эти органы.

Выход из гражданства СССР разрешался не только Прези­диумом ЦИК СССР, но и Президиумами ЦИК союзных респу­блик (если лицо, ходатайствующее о выходе, проживало в пределах СССР).

Лишение гражданства СССР осуществлялось в аналогич­ном порядке. Согласно Положению 1931 г., иностранные граждане - рабочие и крестьяне, проживающие в пределах СССР и работающие, пользовались всеми политическими правами граждан СССР.

Положение устанавливало упрощенный порядок приобре­тения гражданства СССР и выхода из него в отношении:

а) иностранцев - рабочих и крестьян, проживающих в преде­лах СССР и работающих, а также иностранцев, пользующихся правом политического убежища вследствие преследования их за революционно-освободительную деятельность;

б) лиц, ме­няющих гражданство в связи с вступлением в брак.

В этих случаях приобретение гражданства и выход из него осуществлялись по постановлению краевого (областного) ис­полнительного комитета, ЦИК АССР и исполнительного комитета автономной области, если заявитель проживал на территории СССР (если же он проживал за границей, вопрос решался постановлением полномочного представителя СССР).

Конституция СССР 1936 г., также как и предшествующий Основной Закон, закрепила принцип единства союзного граж­данства. Она сохранила отнесение к ведению Союза ССР реше­ние вопросов о союзном гражданстве и о правах иностранцев.

В соответствии с Конституцией СССР 1936г. был принят Закон о гражданстве Союза ССР от 19 августа 1938 г. Сохра­няя сложившиеся принципы гражданства, закон закрепил ряд новых положений. Он установил, что гражданами СССР яв­ляются: а) все лица, состоявшие к 7 ноября 1917г. в подданстве бывшей Российской империи и не утратившие совет­ского гражданства; б) лица, которые приобрели советское гражданство в установленном законом порядке.

Лица, не отвечающие данным условиям и проживающие в СССР, признавались лицами без гражданства (апатридами). Считалось, что такое изменение оснований для признания гражданства СССР было направлено на повышение полити­ческого и правового значения статуса гражданина СССР.

За­кон изменил и порядок решения вопросов о выходе из граж­данства и о его лишении. Эти вопросы были отнесены к исключительной компетенции Президиума Верховного Совета СССР. Это отражало развивающиеся процессы усиления централизма Советского союзного государства.

В последующие годы принимались многочисленные акты, связанные с решением отдельных вопросов приобретения гражданства СССР и восстановления в гражданстве. К ним относятся указы Президиума Верховного Совета СССР «О порядке приобретения гражданства СССР гражданами Литовской, Латвийской и Эстонской Советских социалистиче­ских республик» (1940 г.), «О восстановлении в гражданстве СССР жителей Бесарабии и о приобретении советского гражданства жителями Северной Буковины» (1941 г.), «О вос­становлении в гражданстве СССР подданных бывшей Россий­ской империи, а также лиц, утративших советское граждан­ство, проживающих на территории Манчжурии» (1945 г.) и ряд других актов, в отношении лиц, проживающих на территории Франции, Югославии, Болгарии, Японии, Чехословакии, Бельгии и др.

Конституция СССР 1977 г. более широко урегулировала сферу отношений, связанных с гражданством СССР. Она впервые закрепила, что основания, порядок приобретения и утраты гражданства определяются Законом о гражданстве СССР. Получил конституционное выражение важный принцип гражданства: граждане СССР за границей пользуются защи­той и покровительством Советского государства.

Согласно Конституции принятие в гражданство СССР, ре­шение вопросов о выходе из гражданства и о его лишении входило в компетенцию Президиума Верховного Совета СССР.

В соответствии с конституциями союзных республик 1978 г. право принимать в гражданство СССР закреплялось и за Пре­зидиумами Верховных Советов союзных республик.

На основании ст. 33 Конституции СССР был принят новый Закон о гражданстве СССР от 1 декабря 1978 г.

Принятие нового закона о гражданстве СССР ознаменовало вступление государства в новый этап - «развитого социализма», с превращением его из государства диктатуры пролетариата в «общенародное». Под­ведение под эти процессы надлежащей правовой основы по­требовало расширения и совершенствования законодательно­го регулирования отношений, связанных с гражданством.

Закон о гражданстве СССР 1938 г. не охватывал многих сторон отношений гражданства. Некоторые его положения устарели и не отвечали условиям нового этапа.

Закон о гражданстве СССР 1978 г. был значительно боль­ше и по объему, чем закон 1938 г. В нем впервые закреплялись законодательные права республик в сфере гражданства. Впервые на основе этого закона были приняты законодательные акты союзных республик по вопросам гражданства. Так, законом Верховного Совета РСФСР был утвержден указ Президиума Верховного Совета РСФСР «О порядке приема в гражданство РСФСР» (1981 г.).

Сохранив в силе принцип непризнания достаточным одно­го факта проживания лица, не имеющего доказательств при­надлежности к гражданству иностранного государства, граж­данином СССР, Закон 1978 г. по-иному сформулировал условие принадлежности к гражданству СССР.

Исходным началом в определении принадлежности лица к гражданству СССР признавалось его состояние в гражданстве СССР на день вступления в силу настоящего закона (а не в подданстве бывшей Российской империи). Такое изменение было закономерным, ибо за прошедшие годы выросло несколько поколений людей, родившихся после октября 1917 г.

Новый этап развития государства, охарактеризованный как «перестройка», учреждение поста Президента СССР вызвали необходимость определенных изменений союзного законода­тельства о гражданстве.

23 мая 1990 года, был принят Закон о гражданстве СССР, где сделаны некоторые шаги впе­ред по пути демократизации правового регулирования вопросов гражданства. В законе появились разделы об органах, принимающих решения по вопросам гражданства, о производстве по рассмотрению заявлений и представлений по этим вопросам, об исполнении и обжаловании решений.

Полномочия по принятию решений по вопросам граж­данства, которые раньше возлагались на Президиум Верхов­ного Совета СССР, перешли к Президенту СССР.

В системе законодательства о гражданстве следует выделить Закон РФ "О гражданстве Российской Федерации" от 28 ноября 1991 года. Этот закон принимался в очень сложной для России обстановке: в условиях фактического распада Союза ССР, становления в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР системы государственных институтов России как самостоятельного суверенного государства, при сложной политической ситуации и напряженных социальных отношениях. Однако главную свою задачу закон решил, он закрепил правовой статус бывших граждан СССР, проживающих на территории Российской Федерации, как граждан суверенной России.

В преамбуле закон определил гражданство как устойчивую правовую связь человека с государством, выражающуюся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанную на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.

Из этого следовало, что гражданином лицо является не в силу проживания на территории государства, а вследствие сложившихся и закрепленных законодательно или в ином правовом порядке особых устойчивых связей, составляющих содержание гражданства. Таким образом, гражданство - это правовое, а не просто фактическое состояние, сложившееся между человеком и государством.

Закон закрепил важнейшие правовые составляющие политики государства в вопросах гражданства - обеспечить осуществление норм и принципов международного права и Конституции РФ, относящихся к гражданству и правам человека, создание наиболее благоприятных правовых условий для каждого гражданина РФ, защиту и покровительство Российской Федерации ее гражданам, находящимся за пределами государства.

Основополагающими принципами гражданства были установлены: принцип единого гражданства (граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно и гражданами этой республики); равное гражданство (оно не зависит от оснований приобретения); открытое и свободное гражданство (в РФ каждый человек имеет право на гражданство и закон определил основания приобретения и прекращения гражданства); недопустимость лишения человека гражданства; возможность иметь двойное гражданство; сохранение гражданства за лицами, проживающими за пределами Российской Федерации; защита и покровительство своим гражданам за рубежом со стороны государства; отрицание автоматического изменения гражданства лицами при заключении или расторжении брака; невозможность выдачи гражданина РФ другому государству.

Закон от 28 ноября 1991 г. закрепил основания приобретения гражданства (в результате его признания; по рождению; в порядке его регистрации; в результате приема в гражданство; в результате восстановления в гражданстве; путем выбора гражданства (оптации[30]) при изменении государственной принадлежности территории и по другим основаниям, предусмотренным международными договорами РФ; по иным основаниям, предусмотренным законом). В законе был установлен порядок определения гражданства детей и гражданства родителей, опекунов и попечителей, а также гражданства недееспособных лиц.

К государственным органам, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации, законом были отнесены: Президент Российской Федерации; Комиссия по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации; Министерство внутренних дел РФ; Министерство иностранных дел РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ.

Конституция РФ 1993 г. аккумулировала важнейшие положения о гражданстве, выработанные практикой его правового регулирования, и возвела их в ранг конституционных принципов. Это относится к установлению единого и равного гражданства; равного обладания каждым гражданином РФ на ее территории всеми правами и свободами и выполнения равных конституционных обязанностей; невозможности лишения граждан РФ своего гражданства или права изменить его; невозможности высылки граждан РФ за пределы государства или выдачи другому государству; защиты и покровительства Российской Федерации своим гражданам за ее пределами; возможности иметь в соответствии с законом двойное гражданство; пользования в Российской Федерации правами и несения обязанностей иностранными гражданами и лицами без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Иностранным гражданам и лицам без гражданства Российская Федерация в соответствии с общепризнанными нормами международного права предоставляет политическое убежище. Не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (бездействие), не признаваемые в Российской Федерации преступлением. Лишь на основе закона или международного договора Российской Федерации допускается выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача осужденных для отбывания наказания в других государствах.

Вместе с тем за прошедший после принятия Конституции РФ период сложились предпосылки для пересмотра и дальнейшей оптимизации ряда законодательных положений о гражданстве, уточнения старых и введения новых процедур и требований при решении вопросов гражданства, приведения института гражданства в соответствие как с внутренними политико-правовыми, социально-экономическими, так и международными реалиями.

Все это нашло отражение в принятом 31 мая 2002 г. и вступившим в силу с 1 июля 2002 г. Федеральном законе "О гражданстве Российской Федерации".

Новый закон вызвал неоднозначные оценки политиков, юристов, политологов, журналистов, высказанные как в научной литературе, так и в средствах массовой информации. Это не удивительно. Институт гражданства может быть отнесен к одному из наиболее чувствительных, чрезвычайно показательных и емких критериев истинного отношения государства к своим гражданам как личностям, чьи права и свободы являются в соответствии со ст.2 Конституции РФ высшей ценностью.

Институт гражданства показывает, действительно ли признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина воспринимаются государством как обязанность, как приоритетная программа своих действий. Если исходить из конституционных положений, то это, несомненно, так. Однако не всегда даже законодательные формулировки соответствуют провозглашенным конституцией положениям. Противоречивость и непоследовательность некоторых положений нового закона свидетельствуют о незавершенности процесса оптимизации многих его содержательных характеристик и необходимости дальнейшего совершенствования законодательства.