Нормативные основы этического поведения государственных служащих

Если за рубежом (например, в США и Канаде) нормативное регулирование этических аспектов государственной службы успешно осуществлялось начиная с 1970-х гг., то в Российской Федерации правовые нормы в сфере этики государственной гражданской службы, включая требования к служебному поведению, урегулирование конфликта интересов, возникли сравнительно недавно.

В числе нормативных правовых актов, включающих правила этического поведения гражданских служащих, необходимо назвать

· Федеральный закон от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. №31, ст. 3215.] (ст. 16–20) (далее – Закон о гражданской службе),

· Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции» [О противодействии коррупции: Федер. закон Рос. Федерации от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. №52 (ч. 1), ст. 6228.] (ст. ст. 8–12) (далее – Закон о противодействии коррупции),

· указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. №885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» [Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих: указ Президента Рос. Федерации от 12 августа 2002 г. №885 // Рос. газета. 2002. 15 авг.] (далее – Указ об общих принципах служебного поведения).

К основным вопросам, которые регулируются настоящими нормативными правовыми актами, относятся: служебное поведение гражданских служащих, соблюдение ими ограничений и запретов, а также конфликт интересов на гражданской службе.

В статье 18 Федерального закона Российской Федерации от 27.07.2004 №79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации» даются требования к служебному поведению гражданского служащего. Гражданский служащий обязан:

1) исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне:

2) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;

3) осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством Российской Федерации компетенции государственного органа;

4) не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;

5) не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;

6) соблюдать ограничения, установленные настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами для гражданских служащих;

7) соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций;

8) не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство;

9) проявлять корректность в обращении с гражданами;

10) проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации;

11) учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;

12) способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

13) не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

14) соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.

Будучи закрепленными в законе, эти требования, естественно, приобретают характер юридических обязанностей.

Что касается контроля в указанной сфере, то в этих целях используются обычные механизмы взаимодействия институтов гражданского общества и государства. Возможности же права в регулировании вопросов этики государственной службы представляются весьма ограниченными.

Под конфликтом интересов в Законе о гражданской службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнением им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, государства, способное привести к причинению вреда этим законным интересам.

Сходное определение дано в ст. 10 Закона о противодействии коррупции. Здесь же устанавливаются дополнительные правила в сфере конфликта интересов. Как следует из частей 4, 5, 6 ст. 11 Закона о противодействии коррупции, предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении служебного положения государственного служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения служебных обязанностей, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов. Гражданский служащий во избежание конфликта интересов может заявить самоотвод. Если государственный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гл. 53 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В оценочном отчете в отношении Российской Федерации, утвержденном на пленарном заседании Группы государств против коррупции 21–5 декабря 2008 г., было рекомендовано принять модельный кодекс этики для должностных лиц, включая гражданских служащих, который мог бы быть адаптирован для различных сфер государственного управления, а также обеспечить его применение на практике.

23 декабря 2010 года на заседании президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции был одобрен Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (далее – Типовой кодекс) [Президент России. Государство [Электронный ресурс]. URL: http://state.kremlin.ru/face/8409].

Типовой кодекс не содержит новых предписаний и объединяет уже существующие этические нормы, предусмотренные упомянутыми федеральными законами и указом Президента Российской Федерации.

В 2011 году в федеральных органах государственной власти, а также в органах государственной власти субъектов Российской Федерации была проведена работа по утверждению кодексов этики по образцу Типового кодекса. Указанные кодексы утверждены в основном ведомственными нормативными правовыми актами и за незначительными исключениями идентичны друг другу.

Постановление Губернатора Пензенской обл. от 05.03.2011 N 22 (ред. от 18.02.2013) "О Кодексе этики и служебного поведения государственных гражданских служащих, замещающих должности государственной гражданской службы Пензенской области в Правительстве Пензенской области, и отдельных категорий лиц". Кодекс включает 4 раздела по аналогии с Типовым кодексом.

В силу того, что в кодексе собраны воедино и систематизированы общественные требования к нравственности государственного служащего, кодекс:

1) служит основой для формирования содержания должной морали в сфере государственной службы;

2) призван помочь государственному служащему правильно ориентироваться в сложных нравственных коллизиях, ситуациях, обусловленных спецификой его работы;

3) является важным критерием для определения профессиональной пригодности человека к работе в сфере государственной службы;

4) выступает как инструмент общественного контроля над нравственностью государственного служащего.

Этический кодекс государственного служащего призван содействовать укреплению авторитета государственной власти, доверия граждан к институтам государства, обеспечить единую нравственно-правовую основу для согласованных и эффективных действий всех государственных структур, противодействовать падению нравственной культуры в обществе.

Кодекс этики и служебного поведения для российских госслужащих подразумевает несколько основных позиций.

Во-первых, добросовестное исполнение служебных обязанностей.

Во-вторых, отсутствие личной финансовой или другой частной заинтересованности в исходе дела и, как следствие этой позиции, противодействие коррупции (включая уведомление органов исполнительной власти о попытках склонения госслужащего к факту коррупции).

Поскольку госслужащие призваны реализовывать оказание государственных услуг, предусмотренных законодательством, то третья обязательная составляющая кодекса – соблюдение защиты прав и свобод гражданина.

Четвертая, равнозначная первым трем, позиция – следование законам Российской Федерации и нормативно-правовым актам местного уровня.

Помимо этого в кодексе прописаны нормы поведения при общении с коллегами, посетителями, которые необходимо соблюдать. Это корректность, толерантность, сдержанность в высказываниях, неконфликтность. Существуют и общие требования к внешнему виду: традиционность, официальность, аккуратность.

Позиция, которая касается противодействия коррупции, как ни странно, скорее профилактическая, чем жесткая, поскольку требования направлены на предупреждение фактов коррупции. Данное положение российского Кодекса административной этики заимствовано из антикоррупционной модели, которая принята в Германии, Сингапуре и Японии. Эти модели, которые, как показывает зарубежный опыт, имеют высокую эффективность. Возможно, покажется удивительным, но гибкий и мягкий подход оказался более продуктивным, чем жесткие меры Китая, где коррумпированные чиновники рискуют своей жизнью, поскольку к ним применяют высшую меру наказания.

Государственный служащий объективно выступает одновременно как должностное лицо, занимающее определенное место в служебной иерархии, как общественный деятель, оказывающий влияние на развитие социальных и экономических процессов, как наемный работник, зачастую как руководитель персонала и работодатель, а также как частное лицо.

Эти роли могут вступать в противоречие друг с другом, следствием чего являются нравственные дилеммы и конфликты, которые не всегда имеют однозначное решение. Этический кодекс призван помочь государственному служащему правильно разобраться в подобных ситуациях.

В Этическом кодексе нельзя предусмотреть всех коллизий, возникающих в практической деятельности государственного служащего. Правила Кодекса не заменяют личного нравственного выбора, позиции и убеждений государственного служащего, его совести и ответственности.

Как именно отразится принятие этических кодексов на работе госструктур как федерального, так и региональных уровней, на поведении госслужащих, на общем состоянии государственных органов власти, сказать сложно. Необходимо, чтобы эти документы, которые носят стратегический и идеологический характер, остались формальными.

Но уже на данный момент за нарушение положений кодекса этики в некоторых случаях (и в некоторых субъектах Федерации) предусмотрена административная и дисциплинарная ответственность. Однако процедура контроля исполнения пока не прописана ни на уровне РФ, ни в регионах. К сожалению, некоторые положения «Типового кодекса этики», не говоря уже о кодексах региональных, носят неясный с точки зрения законодательного документа характер, поэтому могут толковаться достаточно широко.

Однако если рассматривать принятие кодексов в комплексе с другими административными и законодательными нововведениями («административная гильотина», законы, направленные против коррупции, повышение открытости информации о госслужащих высшего ранга, необходимость прохождения аттестации, проверок квалификации служащими) по всей России и во всех административных структурах, как это показывает практика, то прогнозы покажутся более позитивными.

Государственная служба не является привилегией. Гражданин, поступая на государственную службу, добровольно ограничивает некоторые свои права, в частности, право на критику, предпринимательскую деятельность, избирательные права и др. Это обусловлено тем, что этические нормы государственного служащего являются более строгими, чем нравственные нормы граждан, не занятых в сфере государственной службы. Высшие должностные лица, госслужащие любого уровня объективно наделены большей властью и полномочиями.

Этические требования становятся более строгими, и ответственность тем больше, чем выше статус государственного служащего.

Общественный контроль над соблюдением государственными служащими должной морали осуществляется посредством обращения граждан в соответствующие, предусмотренные законом, государственные органы, через специально созданные для этого объединения граждан, через политические и другие общественные организации, средства массовой информации. Нравственным долгом и профессиональной обязанностью государственного служащего является стремление к постоянному совершенствованию, к росту своих профессиональных навыков, своей квалификации, к получению новых знаний.

Таким образом, профессиональный этический кодекс государственного служащего есть система моральных норм, обязательств и требований добросовестного служебного поведения должностных лиц государственных органов, основанная на нравственных общепризнанных принципах и нормах российского общества и государства.

Таким образом, на сегодняшний день правила этического поведения гражданских служащих закреплены на законодательном уровне и в указе Президента России. Кодексы этики, утвержденные в федеральных и региональных органах государственной власти, фактически представляют собой компиляцию уже существующих норм права и самостоятельных уточняющих правовых положений почти не содержат.

Если анализировать «Типовой кодекс этики», то окажется, что он опирается на международные нормы:

Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (резолюция 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г.);

Модельный кодекс поведения для государственных служащих (приложение к рекомендации Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. N R (2000) 10 о кодексах поведения для государственных служащих);

Модельный закон «Об основах муниципальной службы» (принят на девятнадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ (Постановление N 19-10 от 26 марта 2002 г.).

Естественно, при адаптации данных документов к российской действительности в процессе разработки документа («Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих РФ») опора была сделана на Конституцию РФ и ряд федеральных законов России.