Бюрократизм в системе государственного управления

Подобно тому, как карьеризм имеет основанием объективное социальное явление — карьеру, бюрократизм произрастает на почве неотъемлемого атрибута власти и управления — бюрократии.

В научном словаре и политической практике понятие «бюрократия» (буквально «власть конторы, господство аппарата управления»; от фр. bureau – канцелярия, зеленое сукно, которым покрывали столы должностных лиц государственных канцелярий и греч. kratos – власть, господство) – не что иное, как синоним управления, в котором дела решают компетентные служащие.

Различные типы общества порождают свои специфические модели бюрократии, различающиеся: 1) по весу бюрократии в обществе; 2) по характеру и способам решения государственных задач; 3) по взаимоотношению бюрократии с политической элитой и политическими лидерами.

Современная наука выделяет два основных типа бюрократии:

1) «имперскую» («традиционную») бюрократию как исторически первый тип бюрократии, возникший в азиатский империях (в средневековом Китае), где главной опорой социального порядка являлась вера в авторитет традиций, обязательных для исполнения всеми членами общества, в том числе для власти;

2) Рационально – легальную бюрократию, появившуюся при переходе от традиционного общества к индустриальному.

Современная рациональная бюрократия явилась тем социальным образованием, господство которого в отличие от всех прежних типов управления опиралось не на происхождение и имущественное положение, а на знание и применение законов, понимание функций и задач институтов и органов власти. Сегодня вряд ли кто-нибудь станет отрицать, что рационально организованная бюрократия является одним из важнейших социальных изобретений современной цивилизации.

Функция бюрократии необходима для любой политической системы, поскольку ни одно общество не может обойтись без аппарата управления, включающего в себя лиц, постоянно занимающихся ведением государственных дел, без которых воля властвующей элиты осталась бы простым намерением.

Впервые всесторонний теоретико-методологический анализ явления бюрократии осуществил немецкий социолог М. Вебер. По Веберу, рациональная бюрократия — это наиболее совершенная форма управления и особо чистый тип легального господства, отличного от других его форм — тоталитаризма, авторитаризма, демократии. В «нормальной» бюрократии М. Вебер видел способ наиболее рациональной организации управленческого процесса и обеспечения высокой его эффективности. В бюрократии он видел переход от дилентантизма к профессионализму.

В идеале нормальная бюрократическая модель означает, что работники должны действовать не как частные лица, а как лица формальные, наделенные определенными правами, обязанностями и соответствующей ответственностью. Все действия работников совершаются в определенной последовательности согласно установленным правилам и процедурам. Строгое соблюдение принципов иерархии, формально-рациональных норм, правил и установлений позволяет, как утверждал М. Вебер, предупреждать и устранять возможные индивидуальные отклонения в процессе осуществления государственных функций и способствует успешной деятельности различных звеньев государственной системы в отдельности и в целом.

Согласно разработанной Вебером «рациональной» модели бюрократии бюрократическая организация характеризуется:

1) эффективностью, которая достигается за счет строгого разделения обязанностей между членами организации, что в свою очередь дает возможность использовать высококвалифицированных специалистов на руководящих должностях;

2) строгой иерархизацией власти, позволяющей вышестоящему должностному лицу осуществлять контроль за нижестоящими сотрудниками и т.д.;

3) формально установленной и четко зафиксированной системой правил, обеспечивающих единообразие управленческой деятельности и применение общих инструкций к частным случаям в кратчайший срок;

4) безличностью административной деятельности, в рамках которой каждый функционер организации выступает не как индивид, а как носитель социальной власти, представитель определенной должности.

В то же время Вебер указывал и на негативные стороны развития бюрократии, приводящие к подавлению индивидуальности, видя в «деперсонализации» индивидов в бюрократических организациях прямую угрозу демократии.

В рамках веберовской парадигмы возникли новые теории бюрократии. Среди представителей этого подхода можно назвать В.Вильсона, Р.Мертона, П.Блау, Т. Парсонса, и др. Последователи М.Вебера постепенно отходят от рациональной модели бюрократии и обращаются к исследованию ценностной составляющей деятельности бюрократической организации, в которой поиск условий эффективности осуществляется в области неформальных отношений внутри самих организаций и во взаимодействии с социальной средой.

В нашей стране господствовало мнение, идущее от К. Маркса, что бюрократия — изначально социально негативное явление. К. Маркс и вслед за ним В.И. Ленин по существу отождествляли бюрократию с аппаратом насилия одного класса над другим, с бюрократизмом — косностью, канцелярщиной, пренебрежением к содержанию дела ради соблюдения формы и процедуры. Методологической основой такого толкования бюрократии был классовый подход к пониманию госаппарата как особого института по защите интересов буржуазии, превращающего должностных лиц в «господ над обществом»; неприятие концепции разделения общества на бюрократию как привилегированных социально-активных управляющих и остальную массу — пассивных и несознательных управляющих, вынужденных подчиняться бюрократическим правам и порядкам .

Актуализация проблематики бюрократии в последнее время связано с развивающимся кризисом классических форм и методов государственного управления и связанной с этим реанимацией либеральных идей. Существует область, а именно аппарат государственного управления, где бюрократические методы являются необходимостью. То, в чем люди в наши дни видят зло, — не бюрократия как таковая, а расширение сферы, в которой применяется бюрократическое управление. Такое расширение — неизбежное следствие прогрессирующего ограничения свободы частного гражданина, тенденции к замене частной инициативы государственным контролем. Бюрократ не стремится к улучшениям по собственной воле. Он обязан подчиняться правилам и предписаниям вышестоящих органов. Он не имеет права внедрять нововведения, если их не одобрило начальство. Его долг и главное достоинство — быть полезным. Для бюрократического ума следование законам, т.е. приверженность привычному и устоявшемуся является главной из всех добродетелей» .

Исходя из приведенных утверждений известных исследователей бюрократии, в том числе активных противников ограничения вмешательства государственной власти и ее аппарата в саморегулируемые рыночные процессы, можно констатировать, что они направлены не против бюрократии как таковой, а на ее сдерживание в определенных рамках, преодоление которых превращает веберовскую рациональную бюрократию в ее злокачественную форму — бюрократизм.

В структуре бюрократизма можно выделить две сущностных составляющих:

1) отрыв аппарат управления от проблем общества с замыканием служебной деятельности на интерес «сверху»;

2) деформация служебных отношений.

В многообразии отрицательных бюрократических проявлений можно все же выделить более или менее крупные блоки.

Во – первых, это различные формы превращения деятельности отдельных административно – управленческих органов (либо некоторых сторон их деятельности) в самоцель. Отсюда формализм, бумаготворчество, местничество, ведомственность, безразличие к судьбе человека, к конечным результатам общих усилий. При таких обстоятельствах чиновник – бюрократ стремится выдавать формальное за содержание, а содержание – за нечто формальное. Внешняя активность, бесконечные приказы и распоряжения, проведение «мероприятий» вместо живой работы, постоянное подчеркивание своего «я» - такие «штрихи» характеризуют портрет бюрократа, благополучно дожившего до наших дней. Немалая часть принимаемых в государственном управлении решений посвящена второстепенным вопросам, зачастую дублирует аналогичные документы вышестоящих органов. Многим из них не хватает аналитичности, конструктивности.

Во – вторых, бюрократизм ведет к возникновению различных форм административного волюнтаризма и субъективизма. Диапазон таких проявлений – от принятия необоснованных теоретических и практических решений до пренебрежения установленными принципами, правилами, нормами, законностью. Сюда относят неумение и нежелание учитывать последствия принимаемых решений, пресловутое «телефонное право», безропотная исполнительность, использование служебной информации в личных целях. Последняя передает в руки бюрократа огромную власть, а, следовательно, попав к нечестному непорядочному человеку, представляет большую опасность для общества.

В – третьих, формируются консерватизм и догматизм, а самое главное, различные формы административного ограничения участия общественности в управлении, недоверие к общественной инициативе. Одно из классических проявлений бюрократизма – административная пассивность. Характерные черты носителя этого качества: чинопочитание и сознательный отказ от сколько – нибудь серьезных самостоятельных решений и действий; сведение управленческой деятельности к ожиданию указаний «сверху» и применению инструкций; приложение административного шаблона к изменяющейся действительности.

При этом бюрократизм – не только пассивность самого государственного служащего в плане общественно полезной инициативы. Это также и практика ограничения административными органами участия общественности в управлении, попытка подменить общественную инициативу администрированием. Соответственно, возникает целая система мер ограничения возможностей каждого института гражданского общества и, в частности, инициативы рядовых граждан, в управлении общими делами. Среди таких мер можно выделить: внедрение в административную практику духа слепого подчинения вышестоящим инстанциям; мелочную регламентацию действий подчиненных; окружения процесса принятия решений покровом секретности; волокиту, перестраховку и т.д.

В – четвертых, бюрократизм влечет за собой различные формы использования экономических, политических и идеологических средств, находящихся в должностном распоряжении, в корыстных целях (карьеризм, протекционизм, приписки, взяточничество и др.). Можно сказать, что бюрократизм – это коллективный эгоизм работников аппарата управления, проявляющийся в доминировании их специфических интересов над интересами представляемых ими социальных групп, общества в целом.

Поле активности бюрократа в названных условиях ограничивается рамками аппарата, который из средства государственной службы превращается в арену имитации бурной деятельности. Формы этой деятельности вполне соответствуют требованиям по должности, но их содержание весьма специфическое. Рассмотрим, основные из таких трансформаций.

Целеполагание. Сохранение себя на должности и накопление потенциала для дальнейшего должностного продвижения требует исключительного внимания к распоряжениям, установкам и даже пожеланиям вышестоящего руководства. Карьерный бюрократ-стратег в проведении линии «сверху» и тактик в демонстрации ее реализации в планах. Его приоритетные цели рождаются не от проблем службы, а от проблем отношений с начальником.

Разработка и принятие решений. Вовлечение подчиненных в этот процесс имеет две основные цели:

Первая - втягивание коллектива в безальтернативные условия поставленных «наверху» задач, распределение ответственности в случае неудачного решения.

Вторая цель распространяется и на тактику горизонтальных отношений, что проявляется в пристрастии бюрократа к «программам», «комплексным планам» и тому подобным творением, требующим большого числа авторов этих документов, что также необходимо для имитации бурной деятельности и «громоотводных» согласований.

Организационная работа. Ее фокус для карьерного бюрократа находится в делах, которые делают его заметным за короткое время. Любой производительный труд складывается из разрушительной и созидательной фаз: для того, чтобы создать новое, нужно разрушить старое. Наиболее экономичен, не требует особых знаний и заметен процесс разрушения. Он и становится приоритетным объектом внимания бюрократа — руководителя.

Прежде всего, это разрушение авторитета своего предшественника. Это необходимо для демонстрации собственной более высокой значимости. Опредмечивается этот процесс реструктуризацией. При этом «творчество» новых структур исходит не от потребностей в новых, необходимых для решения государственно-служебных проблем функций, а для упрочения положения аппарата и места карьериста в нем (в т.ч. с ориентацией на перспективу продвижения). С этой же целью осуществляются кадровые перемещения, которые неминуемо следуют вслед за реструктуризацией.

Контроль. Бюрократ недоверчив. В своих отношениях с подчиненными он идентифицирует их с собой, подозревая их в ловкачестве, «подсиживании» руководителя, нацеленности на его место и т.д. Это побуждает его к сбору негласной информации, приближении к себе ее источников, их расстановке на необходимых для этого дела должностях. Наушничание, доносительство, сплетни, слухи, рождающиеся при таком стиле контроля, деморализуют персонал и разваливают коллектив.

Непрофессионалу проверить специалиста нелегко, а делать это бюрократу необходимо, так как специалист своим действительно творчеством может выйти за пределы его установок. Проблема решается путем жесткой привязки всей деятельности к стандартам, инструкциям, правилам и тому подобным «эталоном», сравнение с которыми не затрудняет поиск отклонений и выявление виновных в их появлении.

К причинам существования бюрократизма в сфере государственного управления можно отнести:

1) коллективный эгоизм работников аппарата, стремящихся реализовать свои интересы, которые нередко не совпадают с интересами общества и даже противоречат им;

2) отсутствие рациональной системы отбора и продвижения государственных служащих;

3) нерациональное построение государственного аппарата, в котором немало дублирующих, параллельных структур;

4) низкий уровень контроля за соблюдением установленных управленческих процедур;

5) недостаточная профессиональная подготовка политических деятелей и государственных служащих;

6) чрезмерная централизация государственного управления;

7) неразвитость демократических начал в обществе;

8) отсутствие строгого разграничения функций управления и др.

Основным путем преодоления бюрократизма в нашем обществе должно послужить резкое сокращение функций государства, ограничение круга его задач, сужение осуществляемых полномочий. Взамен все еще сложной иерархической системы государственного управления всем и вся необходимо повсеместно вводить различные формы социального самоуправления. Именно самоуправляющиеся социальные организмы (предприятия, села, поселки, города, регионы и т.д) могут послужить действенным рычагом в борьбе с бюрократизмом.

Не менее важную роль в борьбе с бюрократизмом должна играть и хорошо отлаженная система контроля управляемых за деятельностью управляющих. Действенный контроль «низов» необходимо будет ставить как заслон на пути различных извращений и злоупотреблений со стороны «верхов».

К ним можно отнести открытость процессов принятия общих решений, сокращение государственного аппарата, свободу доступа к информации, имеющей социальную значимость, повышение роли общественных организаций в управленческом процессе, реализацию принципа многопартийности и др.

Как видим, в явлении бюрократизма четко проявляется диалектика дезорганизации и кризисной организации системы государственного управления. Бюрократизм, проявляя себя мощным социально дезорганизующим фактором, в то же время представляет собой уникальную самоорганизующую систему, основным организационным ресурсом которой является власть, гипертрофированная в условиях депрофессионализации кадров государственного управления и слабости гражданского общества. Располагая таким ресурсом, аппарат управления не может не включать его в обменные процессы как во внутренних взаимоотношениях, так и внешних, что является корневым источником чрезвычайно грозной аномалии системы государственного управления — коррупции.

Коррупция

В этимологическом значении коррупция (от греч. сorrumpere) определяется как порча. Начальное ее значение — порча воды, расстройство желудка в следствие принятия недоброкачественной пищи. В античной Греции это понятие имело и социальный смысл — упадок нравов, расстройство порядка. В древнем Риме под коррупцией понимался подкуп судьи. С XV — XVI вв. коррупцию стали определять как подкупаемость и продажность чиновников и общественно-политических деятелей. Это явление получило в указанный период необычно широкое распространение.

Современное международно-правовое определение коррупции дано в комментарии к ст. 7 принятого Генеральной Ассамблеей ООН Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка. В этом определении понятие коррупции включает в себя совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место действие или бездействие.

Необходимо различать коррупционное действие и коррупцию как явление. Это различие принципиально важно при определении причин и условий коррупции, ее диагностике, а также при разработке и реализации противокоррупционных мер и оценке их результативности. Коррупционное действие — это конкретный случай взаимодействия субъекта и объекта подкупа, процесс реализации в этой форме их частных интересов. Это — микроуровень коррупции. Коррупция как явление раскрывается совокупностью распространенных, устойчиво повторяющихся коррупционных действий, производимых и обусловленных общими в системах социального управления факторами. В этом аспекте коррупция может рассматриваться на мезоуровне, когда коррупционные отношения формируются локально, в определенных сферах деятельности, и на макроуровне — при тотальном поражении коррупцией национального и мирового сообщества.

КОРРУПЦИЯ – злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.(Статья 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»)

Коррупция — опаснейший вид социальной патологии, поражающий систему государственного и муниципального управления. Сложность преодоления коррупции заключается в том, что она реализуется в сфере действия сверхактивных факторов мотивации поведения людей — богатства и власти. Происходящий в коррупционном процессе саморегулируемый обмен материальными ресурсами и информацией (управленческим решением) наделяет ее способностью самоорганизации и, следовательно, устойчивого самосохранения.

В коррупции как социальном явлении участвуют субъекты двух сторон — политико-административный аппарат государства и граждане. Попытки одностороннего решения проблемы путем пресечения коррупционного поведения государственных должностных лиц не дают удовлетворительных результатов. Спрос на коррупционные действия политика и чиновника формируется в основном в гражданской среде, которая чувствительна к бюрократическим сдержкам или правовым просчетам в процессе решения жизненных задач и находит способы их незаконного преодоления. Заинтересованное в избавлении от коррумпированного бюрократического пресса население более открыто для аналитиков проблемы коррупции, чем госслужащие. В связи с эти настоящее исследование базировалось на получении общественного мнения в сопоставлении с заключениями экспертов из числа государственных служащих и служащих негосударственных учреждений.

Виды коррупции:

Верхушечная коррупцияохватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (нормы законов, госзаказы, приговоры судов высших инстанций, изменение форм собственности и т.п.).

Низовая коррупция распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации, услуги в сфере здравоохранения, жилья, социального обеспечения и т.п.)

Бытовая коррупция связана с повседневной жизнью граждан и их семей. Она порождается необходимостью удовлетворять заботы частной жизни — здоровье, образование, отдых, жилье, индивидуальная защита.

Деловая коррупция связана с хозяйственной (в широком смысле) деятельностью физических и юридических лиц. Она порождается потребностями создания и развития фирм, необходимостью улаживать их взаимоотношения с государством и друг с другом

Важное обстоятельство, которое следует учитывать при анализе сущности коррупции, причем как в качестве социального явления, так и объекта правового воздействия. Речь идет о так называемой мелкой (низовой) и крупной (элитарной) коррупции. Несмотря на существенную разницу в уровнях, между ними существует тесная взаимо­связь и взаимозависимость, обусловленность и общность централизованного, патерналистского, организационного или социально-психологического характера.

Низовая коррупция, существуя на уровне повседневных потребностей граждан и предпринимателей, фактически ста­ла нормой жизни, пронизывает самые различные слои общества. Однако, это же делает ее более уязвимой с точки зрения разоблачения конкретных проявлений. Не случайно основная масса официально регистрируемых коррупционных проявле­ний разоблачается и пресекается именно на этом уровне.

Гораздо изощреннее выглядит элитарная коррупция. Она характеризуется высоким социальным положением субъектов ее совершения, интеллектуальными способами их действий, огромным материальным и нравственным ущербом, латентностью посягательств, снисходительным, если не покрови­тельственным, отношением властей к этому уровню коррупционеров.

Общеизвестно, что коррупционные действия властной элиты, как правило, совершаются в очень сложных и конфи­денциальных видах государственной деятельности, куда профессионалов борьбы с ее проявлениями практически не допускают, а непрофессионалу разобраться трудно. Этот вид коррупции обладает высочайшей приспособляемостью, она непрерывно видоизменяется, совершенствует­ся, выстраивается в целостную систему с высокой степенью самозащиты, включающей лоббирование законодательных актов, увод от ответственности виновных и, напротив, пре­следование в различных формах лиц, вскрывающих коррупционную деятельность. Элитарная коррупция, обладая скры­тым и согласительным характером, в условиях доминирова­ния алчности и продажности властей взаимовыгодна как для берущих, так и для дающих. Если мелкая коррупция повсе­дневно посягает на материальное благосостояние населения, то элитарная коррупция поглощает огромные куски государ­ственной и частной экономики

Несмотря на достаточно широкий спектр воззрений на коррупцию, специалисты, тем не менее, почти единодушно сходятся на том, что:

а) она всегда связана с государственной властью и в силу этой зависимости неизбежно оказывает в большей или меньшей степени воздействие на характер и содержание власти, ее репутацию в обществе;

б) она как злоупотребление властью, может осуществляться для получения выгоды не только в целях личного, но и корпоративного, кланового интереса.

Согласно данным Индекса восприятия коррупции за 2013 год, наименее коррумпированными государствами в мире являются Дания и Новая Зеландия, которые набрали по 91 баллу из 100 возможных и заняли первое место в рейтинге. В десятку государств, наименее пораженных коррупцией, также вошли Финляндия, Швеция, Норвегия, Сингапур, Швейцария, Нидерланды, Австралия и Канада.

В 2013 году Россия набрала 28 баллов и заняла 127 место в рейтинге. Такой же результат показали Азербайджан, Коморы, Гамбия, Ливан, Мадагаскар, Мали, Никарагуа и Пакистан. Если сравнивать нынешний показатель России с результатом предыдущего года, позиции страны не изменились (см. публикацию), а повышение места в рейтинге на шесть пунктов связано с отрицательной динамикой ряда других стран.

Что касается бывших советских республик, то некоторые из них заметно перегнали Россию по Индексу восприятия коррупции. Лучшие результаты показали Эстония (28 место), Литва (43), Латвия (49), Грузия (55), Армения (94), Молдова (102). Ниже России в рейтинге оказались Казахстан (140 место), Украина (144, самая коррумпированная страна в Европе), Кыргызстан (150), Таджикистан (154), а также Туркменистан и Узбекистан (делят 168 место).

Самыми коррумпированными странами в мире являются Афганистан, Северная Корея и Сомали, которые разделили последнее, 175 место в рейтинге.

Социальная оценка коррупции.

Большая и длительно сохраняющаяся распространенность любого негативного социального явления непременно вызывает «привыкание» к нему и формирует отношение как к неизбежности и даже норме жизни.

Такая опасность не исключена и в восприятии коррупции. Об этом свидетельствуют периодически возникающие как на обыденном уровне, так и в высказываниях политиков предположения о целесообразности легализации подношений чиновникам со стороны граждан. Высказывается и научное мнение о полезности коррупции как «болевом» сигнале о неблагополучии в государственной деятельности, способе самозащиты граждан от произвола чиновников, о ее положительном значении в борьбе с дефицитом в процессе модернизации общества. Мысль не нова: известный классик социологии Э.Дюркгейм в свое время утверждал, что преступность, несмотря на ее явную социальную патологичность, неизбежна и, более того, в каком-то выражении необходима для стимулирования защитных сил общества.

Признаки индифферентного отношения части населения к фактам коррупции имеются. Так, на вопрос «как относится большинство граждан к служащим, берущим взятки?» каждый третий из опрошенных ответил: «безразлично». Среди них в равной степени представлены рабочие и ИТР, учителя и врачи, пенсионеры и работники коммерческих структур.

Коррупция увеличивает диспропорцию социальной структуры общества, усиливает имущественную дифференциацию граждан, социальную напряженность. «Богатые становятся богаче, бедные — еще беднее».

Высказываемая отдельными аналитиками и комментаторами надежда на то, что реформа ослабит разрушительное действие коррупции, очевидно лишена основания, поскольку сама реформа чрезвычайно осложняется коррупционным процессом. На это указывает каждый пятый респондент и каждый второй эксперт из числа государственных служащих.

Коррупционное пространство.

Коррупционное пространство в настоящее время представлено практически всеми сферами государственно-общественных отношений с наибольшей концентрацией коррупции в высших органах государственной власти и достаточно активном участием в ней среднего и нижнего уровней государственного и муниципального управления. Чрезвычайное распространенность коррупции указывает на эпедемический характер этого вида социальной патологии на современном этапе развития российского общества.

Готовность сторон к коррупционным действиям.

В коррупционном действии участвуют две стороны: 1) должностное лицо, принимающее решение и готовое его продать; 2) гражданин, заинтересованный в этом решении и готовый его купить. От того, насколько выражена обоюдная готовность, зависит интенсивность распространения коррупции. Знание общественного мнения о состоянии коррупционной готовности особенно важно, поскольку оно не только отражает это состояние, но и является фактором, облегчающим формирование таких отношений.

Если исходить из теоретического представления об идеальной модели государственной службы, то ведущей стороной в сдерживании коррупции (отказ от коррупционных предложений) является чиновник. В общественном сознании все больше утверждается мнение о том, что государственная служба практически полностью состоит из взяточников и коррупционеров.

Исследования доказывают, что инициаторами взяток в равной мере являются и государственные служащие, и граждане.

Высокая готовность обеих сторон к коррупции и встречная инициативность в реализации этой готовности поддерживают устойчивость коррупционного процесса и превращают его в систему, с которой крайне трудно бороться.

Причины и условия коррупции.

Коррупция — явление, относящееся к категории рыночных отношений. Предметом купли и продажи (товаром) является действие (или бездействие) должностного лица, которое пользуется спросом потребителя. Спрос встречает соответствующие предложения со стороны субъекта управленческого решения (или услуги). Почему появляется спрос и возникает предложение? Какие условия способствуют возникновению коррупционных отношений? Ответы на эти вопросы являются базисными при разработке мер противокоррупционной защиты как государства, так и гражданского общества.

Центральной идеей сегодняшних российских реформ является формирование многоукладной национальной экономики, основным субъектом которой призван стать частный собственник-предприниматель. Естественный способ образования класса собственников — накопление частного капитала за счет прибыли от производственной (общественно-полезной) деятельности. Этот путь долгий, тяжелый, насыщенный конкурентной борьбой и сопряженный с высоким риском банкротства. В России избран ускоренный курс, внешне более простой — собственник не зарабатывает свой капитал, а получает его от государства — владельца ранее накопленных обществом средств. Государство же определяет и условия распределения, перераспределения и накопления частного капитала. На этой почве рождаются рыночные отношения не между производителем и потребителем, а между государством и «предпринимателем». Под предприимчивым потребителем государственных средств и услуг, озабоченным к тому же проблемой быстрого получения высоких прибылей за счет коммерческих операций. Такого рода отношения не могут не быть коррумпированными и продуцирующими коррупцию как социальное явление.

Антикоррупционные факторы, институты и меры.

В традиционном представлении решение проблемы преодоления коррупции преимущественно связывается с усилением репрессивных мер в отношении коррупционеров. Учитывая высочайшую социальную опасность коррупционных действий и, соответственно, их преступный характер, такие меры безусловно необходимы.

В чем же видит население главные опорные силы в борьбе с коррупцией? Безусловный приоритет общественного мнения в антикоррупционном значении отдан Закону (61% утверждений). Этот вывод согласуется с раскрытыми выше суждениями граждан об отсутствии четкого, законодательно установленного порядка в государственно-общественных отношениях, произволе и безнаказанности чиновников и работников государственных учреждений, фактическом бесправии граждан перед властью и т.д. Следующая важная составляющая противостоящих коррупции сил — забота государства о благополучии граждан (44% ответов). Очевидно, что этот вывод обострен в связи со сложным материальном положением большей части населения: каждый третий из опрошенных оценивает свое положение как неудовлетворительное, каждый второй живет «от зарплаты до зарплаты». И первую, и вторую антикоррупционные силы необходимо инициировать, активизировать и направлять. Отсюда третья главная, по мнению граждан, сила в борьбе с коррупцией — воля и искреннее желание высшего руководства страны (35%).

Приведенные данные раскрывают причину несостоятельности редукционного подхода к сдерживанию коррупции. Ни правоохранительные органы, ни специальные контрольные подразделения государственной структуры, ни отдельные (даже самые грозные) указы и указания не будут эффективно действовать, если не будет реализовываться главное положение Конституции Российской Федерации о правовом, социальном и демократическом государстве. Только в русле социально-продуктивных реформ, осуществляемых в строгом правовом поле, формируемом чистыми руками высших руководителей, возможно реальное противодействие порче государственного и в целом — социального организма нашей страны.

Коррупция — сложный самоорганизующийся системный процесс. Нейтрализовать его может только более эффективно организованная система. Общественное мнение подсказывает названные выше фундаментальные основы этой системы. Анализ полученных данных, дополненных заключениями экспертов, позволяет определить ее наиболее важные компоненты .

Полномочия государственных органов и высокопоставленных должностных лиц обеспечивает многотысячная армия государственных служащих. Как уберечь ее от соблазнов коррупции? От института воспитательной работы сегодня отказались даже в местах лишения свободы. И все же идею воспитания государственных служащих отбрасывать нельзя. Воспитывают не речи и не своды правил поведения на службе. Служащего воспитывают связанные со службой социальные условия, организация порядка деятельности и морально-психологическая атмосфера служебной жизни. В этих направлениях и фокусируются заключения экспертов.

Среди наиболее эффективных мер в борьбе с коррупцией на государственной службе можно назвать обеспечение высоких социальных гарантий государственным служащим. Действительно, государственная служба должна привлекать людей, а служащие -дорожить честью принадлежности к социально престижному профессиональному корпусу. При этом условии начнет действовать «пробуксовывающая» сегодня система отбора на государственную службу, соответственно, оживится институт конкурса, деформализуется процедура аттестования и т.д., и т.д.

He менее важное место в рейтинге антикоррупционных факторов и мер на государственной службе занимает повышение ответственности служащих за действия, способствующие коррупции. Здесь необходимо подчеркнуть профилактическое значение этой меры. Речь идет об ответственности не только за состоявшееся коррупционное деяние, но и за действия, которые порождают коррупцию. С одной стороны, это могут быть действия, искусственно тормозящие рассмотрение вопросов граждан в государственных органах и подталкивающие «клиентов» к подкупу (волокита, немотивированные отказы и т.п.). С другой стороны, что особо опасно, это — принятие должностными лицами решений, создающих корруптогенные условия в государственно-гражданских отношениях. Видимо, в этой связи каждым третьим экспертом указано на необходимость, например, независимой экспертизы, законопроектов на предмет коррупционных последствий.

Существенное значение в предупреждении коррупции имеет более четкая правовая регламентация исполнения служебных обязанностей. Там, где обеспечен порядок и регламент служебных отношений, заметнее факты превышения должностных полномочий или пассивности в их реализации, в том числе с корыстных целей, эффективнее служебный и социальный контроль.

Коррупция процветает в условиях своего рода приватизации государственной службы, ее подчинения личным или групповым интересам, употребления должностных прав в ущерб служебным делам. В комплексе противокоррупционных мер каждым вторым экспертом признается необходимость создания на государственной службы обстановки нетерпимости к любым злоупотребителям. Эту задачу можно решать административным путем, но более эффективно она могла бы решаться самими служащими, заинтересованными в защите своего профессионального статуса (при условии его социальной достойности).

В заключение необходимо акцентировать внимание на том, что ни в государственной системе, ни в отдельно взятом регионе страны невозможно преодоление коррупции без решения общих проблем в сегодняшней жизни российского общества. Исходя из данных анализа общественного мнения о причинах и условиях коррупции, можно определить следующие особо важные направления в сдерживании этой патологии.

Размашистое движение политического маятника в России от ультралиберальной концепции реформ до ультрасоциалистических настроений ничего, кроме социальной деструкции обществу не дает. Порождаемая этой неопределенностью неуверенность в завтрашнем дне сдерживает инвестиции и в реальную экономику, и в государственный бюджет, направляя их в личный запас на случай смены режима власти. Сегодня, когда страна переживает системный кризис, государственная политика должна быть направлена на формирование многоукладной экономики под жестким контролем антисоциальной преступной игры на диком рыночном поле. Эти задачи можно решать с четко обозначенных центристских позиций, позиций демократии, социальной сбалансированности, гуманизма.

Прекращение зарубежных финансовых вливаний, направляемых на временное снятие социального напряжения, а не на оживление национальной экономики. Государство, воздерживаясь от патернализма в отношении отечественного производителя, в то же время не может само обходиться без внешних займов. Незаработанные деньги, тем более не вкладываемые в реальную экономику, легко включаются в коррупционные обменные процессы.

Антикоррупционное законодательство:

- Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной Гражданской службе Российской Федерации»

- Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»

- Указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815 «О мерах по противодействию коррупции»

- Указ Президента РФ от 3 марта 2007 года № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов»

- Указы Президента РФ о представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и размещении сведений на сайтах и предоставления их СМИ от 18 мая 2009 г. № 557-561

- Указ Президента РФ от 13 марта 2012 г. N 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции»

- Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»

ПРОГРАММА БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ ДОЛЖНА ИСХОДИТЬ ИЗ СЛЕДУЮЩИХ ПРЕДПОСЫЛОК:

n абсолютная победа над коррупцией невозможна;

n не существует стран, обреченных на масштабную и хроническую коррупцию. Россия не является исключением из этого правила;

n ограничение коррупции не может быть разовой кампанией. за окончанием любой кампании всегда может последовать новый, более страшный виток коррупции;

n коррупцию нельзя ограничить только законодательными методами и борьбой с ее проявлениями: когда коррупция достигла больших масштабов и забралась на весьма высокие уровни власти, более эффективна борьба против условий, порождающих коррупцию, чем неподготовленная атака на ее проявления;

n борьба с коррупцией достигает успеха, если она комплексна и постоянна, на это направлены все силы властей и общества;

n антикоррупционная программа должна реализовываться на высшем уровне политического руководства страны при максимальном сотрудничестве с институтами гражданского общества;

n потери, которые несут от коррупции государство и общество в россии, настолько велики, что любые разумные затраты на реализацию антикоррупционной программы обеспечат быструю отдачу, в несколько десятков раз превышающую вложения.

Чрезвычайная сложность преодоления карьеризма, бюрократизма и коррупции как корневых продуцентов множества других аномалий системы государственного управления заключается в парадоксе — единстве самоорганизации, организации и управления, но в отрицательном для общества их значении. Как самоорганизующиеся системы эти аномалии спонтанно возникают, развиваются и креативно самовоспроизводятся при попытках их пресечения. Они изощренно используют возможности организации, наполняя имеющиеся структуры содержанием, обеспечивающим их устойчивость, и производят новые структуры, изначально наполненные таким содержанием.

Разрушение самоорганизующихся таким образом систем может происходить спонтанно в связи с нарастающим обострением ее внутренних противоречий, а также при воздействии на нее другой самоорганизующейся системы противоположной целевой направленности. Наиболее эффективна эта разрушительность, если контрдействующая система зарождается и развивается как продукт внутренних противоречий системы, подлежащей разрушению. Сознательное стимулирование этих процессов является важной частью содержания управленческой деятельности по преодолению опасных для социального организма аномалий.

Главным социальным противоречием дезорганизаций является противопоставление частного интереса интересам социальной системы. Это противопоставление имеет границы, преодоление которых ослабляет положение субъекта как компонента системы, потребляющего ресурсы системы, но не производящего эквивалентного продукта общего предназначения. Достигнув предела профессиональной некомпетентности, система государственной службы испытывает нарастающее давление общества, с одной стороны, и социально ориентированной государственной политики — с другой, и вынуждена производить отбор на должности руководителей специалистов — профессионалов. Образование в кадровом корпусе государства «критической массы» таких руководителей разрушает систему служебных аномалий как противоречащую социально-продуктивной цели государственного управления. Происходящее при этом возрастание авторитета государственно-служебной деятельности привлекает в кадры госслужбы профессионально перспективное пополнение. Нечто подобное произошло в свое время в западных системах управления, вошедшее в историю развития управленческой науки и практики как «революция менеджеров».

Литература

1. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27.05.2003 N 58-ФЗ

2. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ

3. - Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273-ФЗ

4. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» от 02.08.2002 г. № 885

5. Алиева С.В. Профессиональная культура государственных и муниципальных служащих: состояние и условия инновационной трансформации. - Ростов н /Д.: Наука-Пресс, 2007Бачинин В.А. Этика: Энциклопедический словарь. М.: Изд-во Михайлова В.А., 2005.

6. Гусейнов А.А., Апресян Р.Г. Этика: Учебник. М.: Гардарики, 2006.

7. Золотухина-Аболина Е.В. Современная этика: Учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп.. Ростов-на-Дону: МарТ, 2005.

8. Иванов В.П. Государственная служба Российской Федерации: основы управления персоналом / В.П. Иванов. – М.: Известия, 2004.

9. Ионова А.И. Этика и культура государственного управления. Учебное пособие. М.: Изд-во РАГС, 2005.

10. Канке В.А. Современная этика: учебник /В.А. Канке. М., 2008.

11. Курбанов Р. Формирование нравственности и морали государственных служащих в Российской Федерации. // Власть. – 2008. - № 1.

12. Омельченко Н.А. Этика и культура управления в системе государственной власти и госслужбы: учебное пособие для студентов специальности «Государственное и муниципальное управление» -080504: Допущено Министерством образования Российской Федерации. – 4-е изд. стер. М.:ГУУ, 2010.

13. Осипова И.Н. Этика и культура управления: учебное пособие. М.: ФОРУМ, 2011.

14. Петрунин Ю.Ю., Борисов В.К. Этика бизнеса: Учебник. 4-е изд. М.: ТК Велби, Проспект, 2007.

15. Профессиональная этика: учеб. пособие /отв. Ред. М.И. Росенко. СПб., 2006.

16. Степнов П.П. Этические нормы государственных служащих (социально-философский аспект). М., 2006.

17. Турчинов А.И. Государственная служба России: теория, приоритеты, кадры // Государственная служба. - №5. – 2007

18. Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики / В.В. Черепанов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008.

19. Шувалова Н.Н. Служебное поведение государственного гражданского служащего: моральные основы. Учебно-практическое пособие. Ростов н/Д: Феникс, 2006.

20. Этика взаимоотношений руководителя и подчиненного// www.humancapital.ru/index/?node_id=442

21. Этика государственного служащего. Зарубежный опыт //www.gosudrabota.ru/kulturnyj-instiut/67-jetika-gosudarstvennogo-sluzhawego.html