Особенности электорального и функционального представительства

• Электорат – определенная часть граждан, обладающих активным избирательным правом, голосующих за ту или иную политическую партию или лидера.

Системы функционального и электорального представительства отличаются друг от друга также опорой на различные типы интересов. Система функционального представительства и, в частности, лоббизм ориентируется прежде всего на представительство групповых, корпоративных интересов. Современное общество характеризуется высокой степенью структурированности, оно разделено на многочисленные группы, отстаивающие свои интересы. Поэтому нет ничего удивительного в том, что разные социальные группы, как коммерческие, так и некоммерческие организации заинтересованы в реализации своих интересов через государственные органы.

Совсем другая картина складывается при электоральном представительстве. В процессе выборов политические партии и кандидаты в депутаты апеллируют к общим интересам населения, стремятся заручиться поддержкой как можно большего числа избирателей. Иначе говоря, партийно-парламентское (электоральное) представительство призвано отражать общественные, национальные интересы, интересы общества в целом. Именно поэтому в теории современной представительной демократии депутат рассматривается как свободный представитель всего народа, и в большинстве конституционных государств запрещается связывать депутата какими-либо обязательствами по отношению к избирателям. Попав в государственный орган, депутат представляет интересы всего государства, из этого он и должен исходить при принятии решений. В этом главное отличие парламентариев и государственных, и муниципальных служащих от лоббистов. Как справедливо заметил в связи с этим один из современных российских политиков, если депутата или государственного служащего можно представить похожим на судью, взвешивающего все аргументы "за" и "против", то лоббист больше похож на адвоката, который целенаправленно отстаивает интересы той социальной группы, которая его делегировала. Именно групповая природа интереса лежит в основе лоббизма, является сущностным признаком и главным источником лоббистской деятельности.

Методы лоббизма могут использоваться не только в системе представительства функциональных интересов, но и в различных сферах общественно-политической жизни. Различными могут быть и ресурсы, используемые для оказания влияния. Так, группы интересов, представляющих бизнес, могут оказывать влияние благодаря возможности создавать или сокращать рабочие места, ведущие профсоюзы – путем воздействия на экономику с помощью организации забастовок, другие группы – благодаря финансовым средствам, которые они могут использовать для заключения соглашений. К важным ресурсам лоббистской деятельности следует отнести информацию (возможность информационного воздействия, экспертная информация) и особенно наличие связей с политической элитой, их плотность и устойчивость.

Большинство современных ученых отмечает довольно низкую эффективность традиционных механизмов представительства интересов. Это связано, во-первых, с тем, что представительство интересов через депутатов парламента, как уже отмечалось, не предполагает удовлетворение групповых корпоративных интересов. Во многих странах парламентарии избираются от территориальных округов, в то время как групповые интересы часто не совпадают с территориальными и, как правило, выходят за пределы того региона, который представляет в парламенте депутат. С другой стороны, сегодня во многих странах наблюдается кризис института политических партий, прежде являвшихся основным механизмом артикуляции интересов социальных групп и их представительства в парламенте. Такое положение во многом объясняется падением в современном плюралистическом обществе роли идеологии, которая традиционно составляла основу партийных программ. Однако дело не только в этом. Сегодня многие говорят о кризисе "партийной формы" представительства как таковой.

Сама природа политических партий приводит к тому, что представляемые ими интересы чаще всего слишком широки и неконкретны. Добиваясь своей главной цели – иметь как можно бо́льшую базу электората, партии вынуждены расширять свои программы, чтобы привлечь сторонников, и в результате само представление о том, какие интересы они представляют, становится весьма расплывчатым и неопределенным. Положение осложняется тем, что сами интересы приобретают все бо́льшую степень градации, которую не в состоянии охватить ни одна партийная программа. В то же время нередки (особенно в России) случаи создания партий "под лидера", преследующих, как правило, краткосрочные цели (например, победить на парламентских выборах) и не ставящих целью реальное отстаивание интересов своего электората. Ослабление роли партийного представительства связано также с тем, что в условиях кризиса централизованного государства сама политическая борьба за удовлетворение интересов и требований приобретает новое локальное измерение, вступающее в противоречие с "партийной формой" представительства.

В этих условиях важное значение приобретают институты группового представительства и, в частности, лоббизм как специфическая система функционального представительства групповых интересов в органах государственной власти, дополняющая и, как считают специалисты, в разнообразных направлениях перекрывающая систему географического и электорального представительства интересов, осуществляемого депутатами парламента, представителями политических партий. Как показывает практика западных демократий, во многом именно в воздействии групп интересов на властные структуры и политику в целом (в лоббировании) реализуется одна из главных целей современного гражданского общества – преодоление политического отчуждения.

С этим соглашаются многие российские политики и ученые, призывающие пересмотреть господствующее у нас сугубо негативное понимание лоббистской деятельности. По общему мнению, нормальный лоббист, который приходит не со взяткой, а с информацией о важных проблемах, существующих в обществе – это ресурс любого депутата, который должен быть в курсе проблем своего округа, а значит, заинтересован в получении информации, необходимой для принятия решений.

Вместе с тем групповое представительство сопряжено с целым рядом проблем и противоречий. Оно имеет как свои достоинства, так и существенные недостатки, которые прямо связаны с рассмотренной нами выше проблемой конфликтов интересов. Так, при этом типе представительства в связи с отсутствием необходимых ресурсов практически не учитываются и не лоббируются в плюралистическом процессе волеизъявления интересы так называемых "слабых" групп (дети, старики, инвалиды и т.д.), что составляет одну из серьезных проблем современных обществ. В то же время присущие группам интересов тенденции олигархизации значительно снижают легитимацию организованного представления интересов. На способы и эффективность лоббистской деятельности большое влияние оказывают такие факторы, как существование сильных конкурирующих групп, юридическая регламентация их деятельности, в том числе и в первую очередь их взаимоотношений с властными структурами. С изменением политической, экономической или социокультурной ситуации может меняться и активность групп интересов, методы их деятельности. Так, расширение границ вмешательства государства в жизнь общества порождает влиятельную бюрократию, нестабильная экономическая и политическая ситуация, как правило, приводит к усилению криминальных групп. Одной из острых проблем группового представительства является неправомерное воздействие групп на властные структуры, депутатов и государственных служащих и связанная с этим ангажированность депутатов и должностных лиц в пользу тех или иных интересов, что в совокупности с другими факторами обусловило необходимость регулирования лоббистской деятельности во многих странах.

Законы о лоббистской деятельности приняты сегодня практически во всех западных государствах. Проблема лоббирования занимает центральное место среди норм административной и парламентской этики, ей посвящены и особые разделы этических кодексов парламентариев и государственных служащих. Их основная цель состоит не в том, чтобы ограничить влияние заинтересованных групп на органы государственной власти, а в том, чтобы сделать процедуру общения более открытой, тем самым во многом снимая даже подозрение в коррупции. Так, по действующему в США закону о лоббизме все лоббистские организации и частные лица, занимающиеся лоббистской деятельностью, в обязательном порядке должны регистрировать себя у клерка нижней палаты парламента, предоставлять данные о своей деятельности, источниках поступления и расходовании финансовых средств. Все это делает процедуры взаимоотношения лоббистов с властями более прозрачными и предсказуемыми, обеспечивает важные для демократического процесса одинаковые "правила игры": власти знают лоббистов, точно также как лоббисты знают о существовании других лоббистов и могут строить в соответствии с этим свою работу.

В России формы цивилизованного лоббизма пока что отсутствуют, преобладает не регулируемый законом лоббизм, который в условиях политической и экономической нестабильности нередко сращивается с криминальными кругами. С одной стороны, развитие демократических процессов, существенные социальные изменения в российском обществе привели к появлению новых групп интересов. Право каждого гражданина на объединение для защиты своих интересов, гарантированное ст. 30 Конституции РФ, позволило разнообразным группам создать собственные организации, которые существенно расширили круг субъектов лоббизма в современной России. С другой стороны, в современной России отсутствует необходимая нормативно-правовая база для их эффективного функционирования.

В современной науке существуют различные классификации субъектов лоббизма, в основу которых чаще всего кладется различие по виду интереса и по степени организованности. Так, по виду интереса современные авторы выделяют четыре основные группы лоббистов, действующие сегодня в России:

• "политизированные" группы, представляющие группировки бизнеса и его политических представителей, которые добиваются политического влияния через участие в выборах и непосредственно вовлечены в политическую борьбу;

• социальные лоббисты, отстаивающие интересы социальных групп (профсоюзы, феминистские, экологические, молодежные организации);

• группы экономических лоббистов, к которым принадлежат различные корпорации и отраслевые комплексы, а также финансово-промышленные группы;

• региональные лоббисты, представленные лоббистами от обеих столиц и регионов, в которых сосредоточены жизненно важные для экономики страны предприятия и службы (нефтегазовые, транспортные) или находятся зоны потенциально острых конфликтов (например, шахтерский Кузбасс).

Особый интерес с учетом элитарного характера функционирования политики в России представляет участие в лоббистской деятельности (наряду с традиционными для западных обществ группами предпринимателей, бюрократов, потребителей, экологов) различных группировок в среде политической элиты. Имея прямое отношение к доминирующей общественной группе, в руках которой сконцентрированы значительные властные ресурсы, эти группировки обладают не меньшими возможностями и влиянием на политику, чем крупные группы интересов.

В связи с наличием в России достаточно больших групп населения, непосредственно зависящих от государственного бюджета (бюрократия, армия, учителя и т.д.), можно говорить о так называемых "бюджетных" группах, довольно успешно, как показывает практика, лоббирующих свои интересы.

Вместе с тем слабость и противоречивость российской правовой системы способствуют активизации лоббистской деятельности, которая в большинстве случаев осуществляется вне рамок права.

Никаких общих правил для взаимодействия государственных органов с негосударственными организациями в России до сих пор не существует. Нет и закона о лоббистской деятельности. Предложенный еще в 1995 г. на рассмотрение Государственной Думы и не прошедший первого чтения законопроект о лоббистской деятельности наряду с рядом положительных моментов содержит, по мнению специалистов, крупные недостатки. Он не только не предусматривает каких-либо дополнительных прав для тех лоббистов, которые зарегистрировались и тем самым подпали под пристальное внимание средств массовой информации и общественности, но и не делает процедуру общения депутата с представителями различных организаций и избирателями более открытой и прозрачной, что является главным условием цивилизованного лоббирования. Как считают специалисты, непосредственно занимающиеся этой проблемой, ненормальность ситуации в России заключается в том, что из-за недоступности информации никто во властных структурах и в обществе не знает, кто какие интересы отстаивает, за что выступают те или иные группы.

Как показывает опыт большинства стран, характер и круг объектов лоббизма в определяющей мере зависит от сложившейся в государстве практики государственного управления. Так, в авторитарных обществах с ограниченной ролью парламента основные усилия лоббистов направлены на правительственные структуры. И напротив, в странах, где исполнительная власть имеет ограниченные возможности в сфере законотворчества, лоббирование осуществляется в большей степени на парламентском уровне. В России, особенно после событий 1993 г., роль парламента в выстраивании политического процесса значительно снизилась по сравнению с ролью Правительства и Президента. Это во многом обусловило особенности современного российского лоббизма. Явный перевес исполнительной власти над законодательной заставляет лоббистов обращать повышенное внимание именно на исполнительные органы власти, где сам процесс выработки решений скрыт от общества, закрыт от общественно-политического контроля. Такой выбор вполне естественен для общества, которое продолжает жить не столько по законам, сколько по постановлениям и указам.

По наблюдению экспертов, сегодня в России наиболее мощные лоббистские группы функционируют внутри исполнительной власти, вокруг политических фигур (премьер-министра, его заместителей). Огромное поле деятельности для лоббистов создают существующий при Президенте РФ мощный административный аппарат, Служба помощников Президента РФ, являющаяся самостоятельным подразделением и играющая одну из ведущих ролей в принятии решений, равно как и чрезвычайно широкие полномочия Руководителя Администрации Президента, который не только формирует аппарат, но и контролирует деятельность Представителей Президента в субъектах РФ.

Одной из основных причин распространения в России нецивилизованных форм лоббирования интересов отечественные и зарубежные авторы видят в отсутствии в стране развитого гражданского общества. Слабость и фрагментированность институтов гражданского общества приводят к тому, что последние не в состоянии противостоять экспансионизму традиционно сильного российского государства. В этих условиях наиболее оптимальными становятся скрытые методы лоббирования, которые не только не способствуют равному представительству интересов, но и дискредитируют сам процесс лоббирования.