Этика оказания влияния и проблема регулирования лоббистской деятельности

• Лоббизм (от англ. lobby– кулуары) – в широком смысле слова – деятельность заинтересованных лиц, способствующая принятию органами власти тех или иных решений, с использованием неформальных коммуникаций в органах власти.

Говоря о сложившейся в современной России практике лоббистской деятельности (которую в европейских странах принято называть "этикой оказания влияния"), многие специалисты с тревогой констатируют, что у нас под лоббированием нередко понимается деятельность государственных и муниципальных служащих, что в большинстве стран считается недопустимым. Если посмотреть рейтинги лоббистов, которые публиковались некоторыми российскими газетами, говорил на открытых парламентских слушаниях по проблемам парламентской этики в декабре 2000 г. Директор правового отдела Фонда развития парламетаризма в России А. С. Автономов, то нетрудно обнаружить, что среди лоббистов зачастую значатся люди, реально принимающие решения. По справедливому замечанию ученого, это положение ненормально, если учесть, что в большинстве стран лоббирование означает не что иное, как деятельность негосударственных организаций, различного рода общественных и других некоммерческих организаций, которые отстаивают интересы определенных слоев населения.

Подобная ситуация в целом сохранялась и в последующие годы. В качестве подтверждения данного тезиса можно привести проведенное в июле-августе 2008 г. Комитетом по связям с органами государственной власти IABC/Russia и Независимым институтом изучения новой экономики (НИИПЭ) в сотрудничестве с Консалтинговой Группой "РИОтект" экспертное исследование на тему ""Лоббизм и GR в современной России". Экспертный опрос проводился среди ведущих специалистов в области связей с органами государственной власти крупнейших российских компаний и отраслевых объединений в нефтегазовой, табачной, транспортно-логистической, инвестиционно-банковской, страховой, телекоммуникационной, фармацевтической, авиационной и компьютерной отраслях. Большинство экспертов отмечали, что понимание лоббизма на Западе и в России, скорее, различно. Если на Западе лоббизм действует в строгих законодательных рамках, то в России он действует в условиях законодательного вакуума. На Западе лоббизмом занимаются специальные подразделения либо профессионалы, тогда как в России лоббистами являются первые лица компаний, сами чиновники, депутаты Государственной Думы. Лоббизм на Западе и в России воспринимается по-разному: если в России лоббизм чаще всего связывается с коррумпированной деятельностью власти, то на Западе воспринимается как вполне законная деятельность.

Сразу оговоримся, что относительно новое для общественно-политической жизни России понятие "лоббизм", возникшее в период становления западных демократий, имеет достаточно длительную историю. В середине XIX столетия, когда лоббизм впервые приобрел политическое звучание, термины "лобби", "лоббизм" трактовались преимущественно как "покупка голосов за деньги в коридорах конгресса", как система контор и агентств крупных монополий, созданных ими при законодательных органах, оказывающих прямое давление (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в интересах этих компаний. Лишь с середины XX в. лоббизм начал рассматриваться как более широкое явление, чем только давление на парламент, стал объектом более широкого научного интереса, посвященного процессам взаимодействия государства и гражданского общества. Его осмысление строилось на осознании существования в условиях демократии разнообразных групп интересов, выдвижении на первый план проблемы их представительства.

Всем известно, что в демократических государствах существуют два основных, дополняющих друг друга типа представительства интересов в политике (рис. 7.2). Первый из них известен как "система электорального представительства". В этом типе представительства каждый гражданин представляет свои интересы в индивидуальном порядке через участие в выборах. Второй тип – "система функционального представительства", не опосредованного выборами, основан на агрегации частных интересов в групповые и использовании прямых связей с органами власти.

Рис. 7.2. Типы политического представительства

Хотя в конечном счете оба типа политического представительства выполняют одну общую функцию – представительство существующих в обществе интересов, они принципиально различаются как по типу представляемых интересов, так и по способам их представительства (табл. 7.1). Если электоральное представительство осуществляется только через официальные институционализированные каналы (в частности, через депутатов парламента), то функциональное представительство представляет собой сочетание как институционализированных форм (трехсторонние комиссии, консультативные органы), так и неинституционализированных, осуществляемых вне официальных структур. Одной из форм функционального представительства и является лоббизм, под которым обычно понимают деятельность общественных организаций и групп интересов, ограничивающихся влиянием на органы государственной власти. Помимо лоббирования, т.е. представительства интересов по отношению к государству и другим факторам, группы интересов выполняют и другие важные функции. К ним, в частности, можно отнести: агрегацию и интерпретацию частных интересов, соотнесение партикулярных интересов с общими интересами и друг с другом, аккумулирование и распространение специальных знаний, защиту от конкурентов и разрешение конфликтов, предоставление услуг, выработку профессиональной этики и др.

Таблица 7.1