Государственная кадровая политика в системе государственного управления

Современный этап российской истории, годы реформ, пока­зал, что вновь возросла значимость целенаправленной государ­ственной кадровой политики. Без нее оказывается неэффективной или даже проваленной система действий по экономическим, социальным, оборонным и иным крупномасштабным ре­организациям. В числе первоочередных мер по усилению государства высшее руководство России видит «...перестройку го­сударственной кадровой политики на основе принципа отбора лучших специалистов»^[9]. Однако прежде чем что-то перестраи­вать, нужно четко представлять, что хочешь построить. По­этому очень важно понимать существо и основные детерминан­ты государственной кадровой политики.

Понятие «кадровая политика» используется в теории орга­низации и управления и, прежде всего в тех ее разделах, кото­рые изучают управление персоналом, человеческие ресурсы.

Кадровую политику выстраивает любая крупная организа­ция: частная компания, фирма, государственное предприятие, система государственной службы. Специалисты по кадровой политике трактуют эту деятельность достаточно различно. На­пример, И. Хентце полагает, что «формулирование кадровой политики можно понимать как процесс принятия решения... Принятие этик кадрово-политических решений происходит при этом в рамках политического процесса. Носителями этих про­цессов являются головные группы, которые уполномочены при­нимать обязательные для исполнения кадрово-политические решения»^[10]. Несколько иная трактовка кадровой политики ин­терпретирует ее как «систему правил и норм (которые должны быть осознаны и определенным образом сформулированы), приводящих человеческий ресурс в соответствие со стратегией фир­мы (отсюда следует, что все мероприятия по работе с кадрами - отбор, составление штатного расписания, аттестация, обу­чение, продвижение - заранее планируются и согласовывают­ся с общим пониманием целей и задач организации)»^[11].

На основе этих определений кадровая политика может трактоваться и как кадровая стратегия определенной организации, и как определенная идеология человеческих ресурсов, работы с персоналом. Что касается государственной кадровой полити­ки (ГКП), то она охватывает всю систему перспективной и скоординированной работы с кадрами. Или, как более точно определяют это направление государственной деятельности авто­ры учебника по ГКП, подготовленного РАГС, «... это выража­ющая волю народа стратегия формирования и рационального использования трудовых ресурсов страны, это система офици­ально признанных целей, задач, приоритетов и принципов де­ятельности государства по регулированию кадровых процессов и отношений»^[12]. Здесь, как видим, понимание ГКП увязывает­ся даже не с целями и перспективами государственной и муни­ципальной службы и ее персонала. Задача ставится значитель­но масштабнее. Речь идет об общенациональной стратегии раз­вития человеческого потенциала и ее обеспечения средствами государственного воздействия (непосредственного и косвенно­го). Мы в целом разделяем такой подход. Однако в нашем по­нимании ГKП есть несколько нюансов концептуального плана, на которых следует задержать внимание^[13].

Прежде всего, государственная кадровая политика понима­ется не только как общенациональная стратегия развития со­вокупного кадрового потенциала, но и как одно из направле­ний реализации государственной политики. Кадровая полити­ка занимает равноправное место в ряду с экономической, соци­альной, военной (оборонной), культурной, образовательной, информационной, правовой, экологической, молодежной, внеш­ней политикой. Без сопоставления ГКП с другими отраслевыми направлениями политики государства достаточно сложно опре­делить ее содержание, направленность, этапность, приорите­ты. Точно так же остальные направления политики вряд ли могут быть эффективно реализованы вне взаимодействия с кад­ровой политикой и без соответствующего целенаправленного кадрового обеспечения. Поэтому любые меры, связанные с раз­работкой ГKП, как то: подготовка концепции, программы, орга­низация реализации - должны вписываться в данный контекст. В развитых странах государственная отраслевой поровая политика стали ведущим направлением отраслевой политики: «Совокупные инвестиции в человеческий капитал уже давно намного превосходят капитальные вложения в сред­ства производства»^[14]. К сожалению, Россия в этом плане за свои позиции. И то последние десять лет значительно сдала решающее звено, которое позволит нам сделать рывок вперед, - это интенсификация ГКП.

ГКП структурируется в рамках уровней и основных ветвей государственного управления. В этом плане необходимо выде­лить федеральный, региональный и местный ее уровни^[15].

Что касается реальной практики, то меры государственной кадровой политики достаточно четко делятся на несколько ос­новных контуров, в зависимости от активности участия в них государственных и местных органов управления.

Первый контур - обеспечение занятости и деловой карьеры всех профессионально подготовленных работников и специали­стов.

Практически в этом контуре с точки зрения содержательного понимания кадровой политики, как организуемого процесса по рациональному использованию профессионального потенциала, в настоящее время не только мало что делается, но и производятся действия, которые с точки зрения здравого смысла иррациональны.

Например, в стране продолжает функционировать производства-специалистов со средним специальным и высшим образованием, молодых ученых, мощности, которой во много раз превышают потребности современной экономики. Огромные средства вкладываются в подготовку специалистов, которые заведомо не будут использоваться по их специальности в перспективе нескольких лет, а в последующем потребуется их переподготовка. Это подтверждается реальными фактами. На­пример, по данным ООН в настоящее время в России по специ­альности устраивается лишь 18% выпускников вузов. При этом данный процент за последние 6 лет упал почти вдвое. По тех­ническим специальностям он ныне - менее 10%, по гуманитарным и педагогическим - около 23%, по сельскохозяйствен­ным - порядка 59%^[16]. Социологические исследования показы­вают, что даже трудоустроившиеся и проработавшие на произ­водстве от одного до трех лет выпускники в среднем один раз успевают поменять работу^[17]. В целом ситуация сложилась по типу: «вузы сами по себе, а производство само по себе». Эти и многие другие симптомы заставляют думать о том, что система профессиональной подготовки специалистов выполняет и на ближнюю и среднюю перспективу не функции основного меха­низма государственной кадровой политики, а совершенно дру­гую миссию. Ее можно определить как миссию социальной амор­тизации, социального сдерживания или как-то иначе. Но суть заключается в том, чтобы, с одной стороны, уйти от проблем роста безработицы в молодежной среде и сдержать накопление протестного потенциала, а с другой - социализировать, окуль­турить значительную часть молодежи, что также будет способ­ствовать разрушению конфликтной энергии. B сегодняшних условиях затраты на создание и поддержание студенческих и ученических мест на порядок меньше затрат на создание рабо­чих мест. Однако это палка о двух концах, поскольку создает «отложенный» протестный потенциал и нерационально исполь­зует значительные в государственном масштабе ресурсы. Сни­жать же существенно образовательный потенциал страны весь­ма рискованно, поскольку восстанавливается он значительно медленнее, нежели производственный.

Серьезных вариантов решения проблемы пока нет еще и потому, что она в таком рационально-системном ракурсе про­сто не обсуждается.

Второй контур государственной кадровой политики ориен­тирован на специалистов бюджетной сферы. С точки зрения принципов кадровой политики мы здесь сталкиваемся с более устойчивыми реалиями. Здесь можно диагностировать и пла­нировать ситуации с занятостью на перспективу. Однако ос­новной механизм, ее дестабилизирующий, связан с уровнем оп­латы труда. Он за постсоветский период в реальном наполне­нии снизился в несколько раз, что, естественно, вынудило зна­чительную часть кадровых работников искать совместитель­ство и сокращать возможности для трудоустройства молодых специалистов. Это также способствовало замедлению темпов профессиональной амортизации во многих отраслях, росту сред­него возраста специалистов.

«Расшивка» проблем на данном уровне в существенной мере относится к компетенции федеральных органов власти и струк­тур стратегического планирования. На региональном же уров­не мы сталкиваемся с проблемой значительного роста кадро­вых диспропорций между крупными и средними городами, как центрами подготовки кадров, и малыми городами и сельскими поселениями, где не создаются новые рабочие места или они значительно хуже оплачиваются. С другой стороны, сокраща­ющиеся межрегиональные экономические, транспортные, куль­турные и иные связи приводят к постепенному превращению региональных центров подготовки кадров в местные и к по­требностям развития дополнительных направлений специаль­ной подготовки в условиях, где практически нет кадровой и материально-технической базы. Особенно это касается эконо­мических, управленческих и юридических специальностей.

B данном контуре также заложено противоречие между обще­государственным и региональным развитием. Основной вектор развития направлен на регионализацию, продолжающееся обо­собление территорий проживания и сокращение возможностей для миграции трудовой силы. Все это препятствует становлению профессионального рынка труда даже в бюджетном секторе.

Третий и четвертый контуры государственной кадровой по­литики включают в себя работу с государственными и муници­пальными служащими и элитным (руководящим) их составом. B этик контурах осуществляются осмысленные кадровые ме­роприятия, хотя и проблем немало. Однако эти секторы наиболее организованы и поддаются анализу и регулированию с точки зрения механизмов кадровой политики^[18].

Резюмируя сказанное, подчеркнем, что приоритетное место в ГКП занимает кадровое обеспечение системы государственного и муниципального управления: насыщение структур исполнитель­ной, законодательной и судебной власти профессионально под­готовленными, ответственными кадрами, обладающими высоконравственными качествами и чувством гражданского долга.

Особого внимания требует деятельность по формированию политико-административного элитного слоя и его резерва. Дан­ному направлению уделялось определенное внимание во все пе­риоды отечественной истории, хотя при внимательном анализе заметны и значительные сбои в решении данной проблемы, по­рождавшие временами острый дефицит профессионально под­готовленных и имеющих значительный опыт и творческий по­тенциал политиков, руководителей государственного уровня. На наш взгляд, по-прежнему актуальна мысль крупнейшего российского историка и элитолога, академика В.О. Ключевско­го: «В России нет средних талантов, простых мастеров, а есть одинокие гении и миллионы никуда негодных людей. Гении ничего не могут сделать, потому что не имеют подмастерьев, а с миллионами ничего нельзя сделать, потому что у них нет мастеров. Первые бесполезны, потому что их слишком мало, вторые беспомощны, потому что их слишком много»^[19]. Иными словами, в современной России не только остра проблема не­значительности и слабости среднего экономического класса, но и среднего кадрового класса. И решаться данная проблема дол­жна прежде всего на региональном и местном уровнях.

Важный момент касается взаимосвязи организационно-управленческого и ценностного ее моментов. На это, к сожале­нию, в современных монографических работах и учебных посо­биях обращается совершенно недостаточное внимание. Чаще всего дело сводится к нравственным основам кадровой полити­ки и кадровой работы^[20].

Между тем вопрос стоит значительно шире. Речь идет о цен­ностной системе, доминирующей в государстве. B таком слу­чае, имея в виду современные политические системы, можно говорить о системе ценностей тоталитарного, авторитарного или демократического государства. Именно эти типы ценностных систем и будут определять тип государственной кадровой поли­тики. Она будет создаваться либо на основе моноидеологических принципов, либо будет ориентирована на ценности поли­тического лидера, находящегося у власти, либо - на рационально-легитимной демократической базе.

Организационно-управленческие основы ГКП будут встраиваться в ту или иную ценностную систему. Иными словами, выстраивая современную государственную кадровую политику, в первую очередь, необходимо проработать ее ценностные осно­вания. Довольно часто они считаются чем-то само собой разу­меющимся, а на деле - не проясненными или эклектичными.

Анализируя подходы к современной государственной кадро­вой политике, мы наблюдаем все возрастающую значимость ее духовно-нравственных, ценностно-правовых, профессионально‑­аксиологических и иных требований, относящихся к ее ценно­стным основам. Сразу подчеркнем нетождественность ценност­ного и нравственного аспектов кадровой политики. Между тем такое отождествление, достаточно часто встречающееся явление^[21]. Конечно, на морально-этических вопросах деятельности служащих, осуществляющих кадровую политику, останавли­ваются практически во всех развитых странах. Однако значи­мость ценностных проблем в целом проявляется тем в большей мере, чем в большей мере государство и его институты концен­трируют внимание на решении социальных проблем, озабоче­ны вопросами прав и свобод человека.

B современной теории административного управления при­нято в связи с этим говорить о ценностных и практических элементах управленческой деятельности: «Условно говоря, раз­личие между ценностными и практическими элементами соот­ветствует различию между целями и средствами»^[22].

Аналогично современные работы, анализирующие сущность профессионализма и уровни подготовленности к профессиональ­ной деятельности, включая и управленческую, выделяют такие ее составляющие, как мотивационная, целевая, регуляционная, операциональная^[23]. Первые три составляющих професси­онализма и профессиональной готовности по преимуществу от­носятся к ценностному аспекту деятельности кадров.

Какова же структура ценностных оснований ГКП? Как эти основания соотносятся с организационно-инструментальными основаниями кадровой стратегии? Является данное соотношение относительно постоянным или содержание ценностных пред­посылок и их значимость значительно изменяются со време­нем? Попытаемся ответить на поставленные вопросы.

Современные представления о государственном управлении и государственной политике, государственной бюрократии во многом проистекают из веберовской методологии. Существо веберовского подхода к пониманию бюрократии, профессиональ­но-политической деятельности состоит, во-первых, в призна­нии приоритетной роли духовно-ценностных факторов в уп­равленческой и иной профессиональной деятельности. Именно изменение ценностных оснований деятельности приводит к из­менению и ее организационных и инструментальных начал. Во-вторых, M. Вебер намечает определенную типологию ценност­ных оснований в системе деятельности, которые могут быть выстроены в типологический ряд, включающих аффективный, ценностно-рациональный, традиционный и целерациональный типы. Основываясь на таком подходе, следует выделить не­сколько основных типов ценностных оснований, существенно влияющих на построение государственной кадровой политики. Они весьма различаются по механизмам действия и способам реализации. Условно назовем их: автократическим, идеократическим и демократическим типами, понимая, что существу­ют различные промежуточные и переходные варианты.

Автократический тип обусловливает выстраивание государ­ственной кадровой политики под руководителя (царя, полити­ческого лидера, «серого кардинала»). Его авторитет или рас­порядительные возможности определяют содержание, страте­гию основных направлений государственной политики, включая и кадровую. Такой тип исторически зарождается ранее все­го. Однако не уходит в прошлое, а продолжает существовать и поныне, хотя и в значительно урезанных формах.

Что касается исторических характеристик авторитарного типа ГКП, то они встречаются в суждениях многих философов, поли­тиков, историков прошлого. Так известный византийский исто­рик XI в. Михаил Пселл утверждал, что «обычно цари предпочитают скорее людей торжественно важных, пусть и менее ловких, нежели нрава гражданского, пусть весьма речистых и образованных»^[24]. A в суждениях Филиппа де Коммина (XV в.) обращается внимание на то, что государи «...вверяют власть тем, кто им более приятен - либо потому, что y них подходящий возраст, либо потому, что их взгляды совп иногда они подпадают под влияние тех, кто умело организует их развлечение. К людям же разумным они обращаются только, когда в них появляется нужда»^[25]. B любом случае вектор кадровой политики при авторитарной власти или сильном харизматическом лидере во главе государства может существенно смещаться в зависимости от ценностных установок и ориентации руководите­ля. Естественно, что в условиях идеократического или демокра­тического общества есть пределы такого влияния, и они достаточно, определены. Но и здесь власть авторитета сказывается. Что касается авторитарных режимов, то их изменение, как пра­вило, вносит значительные поправки в кадровую политику и в кадровый состав, в особенности в элитном, управленческом слое. Для российских условий значимость влияния ценностных уста­новок авторитарного правления очень велика: как с точки зре­ния понимания, диагностирования ее содержания и направлен­ности, так и с точки зрения объяснения ее эффективности. Что касается последнего аспекта, то российский исторический опыт показал немало примеров неудачных попыток влить «новое вино в старые меха» - проводить новую политику с опорой на старые кадры. В условиях авторитарного государства или авторитарного режима кадровый корпус «играет» по правилам лидера, их под­биравшего «под себя». И эти стереотипы крайне сложно переналадить или сломать. Успех Петровских и неуспех Александровских реформ объясняется, прежде всего, тем, что первый сменил кадровый состав номенклатуры, полностью обновил кадровую политику «под себя», а второй - лишь слегка обновил. Безусловно, авторитарная кадровая политика в рамках традиционного общества и традиционных ценностей весьма заметно отличается от современных ее вариантов. Однако стержневые характеристики во многом y них сходны.

При идеократическом типе государства (правления) склады­вается тип кадровой политики, где приоритетное место зани­мает и оказывает влияние доминирующая идеология. B соот­ветствии с этим кадры должны быть прежде всего «идейно вы­держанными», показавшими в процессе своей социализации и последующей деятельности приверженность властвующим в государстве и обществе идеям и включенным в данную идеологию ценностям. Идократический комплекс может основываться на базе религиозных или светских (гражданских) ценностей. C первой разновидностью мы встречаемся в ряде исламских государств, где ценностную базу кадровой политики составляют религиозные установки и религиозная идеология.

Что касается светского варианта, то его представляло совет­ское социалистическое государство, где кадры оценивались по идейным, деловым и моральным качествам, основу которых составляла коммунистическая идеология. Приоритет в кадро­вом продвижении, конечно, отдавался идейным качествам.

Современная мемуарная литература наполнена многочислен­ными примерами того, как в процессе реализации кадровой политики KПСС предпочтения отдавались продвижению пра­воверных коммунистов, в то же время люди высокопрофессиональные, одаренные, но не имеющие партбилета, могли долгие годы дожидаться своего шанса.

Конечно же, люди приспособленческого склада не могли не воспользоваться таким кадровым механизмом. В результате правящая элита оказалась насыщена середняками-профессионалами с большими способностями к мимикрии и лицедейству. Кадровый механизм системы в итоге сработал против нее.

Что касается кадровой политики в системе демократических ценностей, то ее отличает ориентация на систему гражданских интересов, конкурентный подход, связанный с подбором наибо­лее профессионально подготовленных и способных специалистов, нацеленность на гуманные критерии и нормы деятельности. В условиях современного демократического общества государственная кадровая политика выстраивается в соответствии с научно‑рациональными подходами и методами организации и принципами демократической культуры. Вместе с тем, поскольку современное мировое сообщество структурировано по государственному принципу, то и демократические ценности сопряжены с целями и ценностями функционирования государства. Однако, по возможности, они не должны противоречить уже общепринятым в мировом сообществе гуманистическим ценностям.