З. ПРОХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Важным направлением реформирования государственной служ­бы является создание условий для должностного (служебного) роста государственных служащих. 3а период службы у многих служащик, замещающих государственные должности, происхо­дит неоднократная последовательная смена должностей с мо­мента поступления на службу и кончая увольнением с нее.

Прохождение государственной службы представляет собой важнейгиий элемент института государственной службы, так как на этом временном отрезке и реализуется правовой статус государственного служапдего. Прохожденйе государственной службы - деятельность по комплектованию политических и административных государственных должностей - включает в себя последовательную смену государственными служащими должностей в государственной администрации (ее структурных подразделениях), изменение многих фактических данных, ха­рактеризующик государственно-служебное правовое положение служащих (персональные классные чины, воинские и специ­альные звания, почетные звания, ученые степени и звания, конкретные особенности выполнения служебнык обязанностей, механизм и виды ответственности и т.д.). Каждый государствен­ный служащий имеет индивидуальный должностной (служеб­ный) путь (карьеру). Поэтому прохождение службь~ на практи­ке всегда также индивидуально.

Таким образом, прохождение госслужбы по своей сути явля­ется процессом реализации служащими нормативно-правовых требований, в соответствии с которыми осуществляются их права и обязанности.

Профессор Б.В. Лытов рассматривает различные аспекты прохождения государственной службы: общественный, органи­зационный, правовой, личностный, технологический. Каждый аспект имеет свою специфику.

Общественный аспект отражает социальный смысл и назна­чение прохождения госслужбы в плане осуществления государ­ственными служащими функций государства и конституцион­ных установлений по защите прав и свобод граждан.

Организационный аспект заключает в себе начала организа­ции прохождения государственной службы.

Правовой аспект имеет своим содержанием правовое обеспе­чение прохождения госслужбы.

Личностный аспект выражается в возможности реализации служащими в процессе службы своих способностей и получе­ния их адекватной оценки.

Технологический аспект представляет собой набор процедур и операций, обеспечивающих прохождение служащими госу­дарственной службы15.

Прохождение государственной службы с юридической точки зрения объединяет правовые нормы, устанавливающие следую­щие вопросы:

- замещение государственных должностей,

- специальная профессиональная подготовка сотрудников различных государственных органов, - совместительство,

- реальное выполнение служащими своих должностных обя­занностей и реализации прав,

- порядок присвоения квалификационных разрядов, спе­циальных званий,

- поощрение служащих и привлечение их к ответственнос­ти (к различным видам юридической ответственности), - аттестация государственных служащих, продвижение (перемещение) по службе, условия службы,

- социально-правовая защита (гарантии, льготы, компен­сации) государственных служащих,

- основания и способы прекращения государственной службы.

Период прохождения службы подразделяется на ряд этапов, каждый из которых соответствует уровню квалификации работника opгaнa управления, опыту его служебной деятельности, способностям профессионально решать стоящие перед ним задачи. Выделяют следующие этапы прохождения госслужбы:

Адаптационный этап - он носит ярко выраженный приспособительный характер и свойствен служащим, вновь при­нятым на службу, или в период освоения ими новой должнос­ти, что требует от руководителей государственных органов, кад­ровых служб, опытных служащих оказания всемерной помощи новичкам в их профессиональном становлении, применения по отношению к ним различных форм наставничества, не сковы­вая, впрочем, их инициативу, способность самостоятельно ре­шать возникающие служебные задачи.

Этап высокопрофессионального исполнения государствен­ной должности. Для этого этапа характерно глубокое знание служащим особенностей своей должности, ее функций, техно­логий исполнения, высокий уровень профессионализма в вы­полнении служебных обязанностей. Применительно к этой ка­тегории государственных служащих, составляющих основу кад­рового состава госслужбы, необходимо применять различные формы стимулирования их служебной деятельности, своевре­менно перемещать по горизонтали и вертикали, обеспечивать им возможность переподготовки и повышения квалификации, именно прежде всего из них формировать кадровый резерв, помогать расти в профессиональном отношении, что и позволит получить максимальную отдачу от честного и добросовестного выполнения ими служебного долга.

Инновационный этап прохождения службы присущ служа­щим, которые обладают повышенным уровнем интеллектуаль­ного развития, нестандартным подходом к решению служеб­ных задач, поиском и внедрением различного рода новшеств в управленческую деятельность, процесс принятия и реализации решений, что способствует коренным, качественным изменени­ям в объекте управления, значительно повышает коэффициент его полезного действия.

Этап завершения прохождения государственной службы.

Процессы прохождения государственной службы регулиру­ются федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации, другими нормативно-правовыми актами. Ими определяются порядок приема на государственную служ­бу, прохождения испытательного срока, особенности условий службы, порядок проведения аттестации служащих, присвое­ния классных чинов и многие другие вопросы.

Рассмотрим некоторые из них более подробно.

3аконом «Об основах государственной службы РФ» опреде­лено, что право поступления на государственную службу имеют граждане России не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие другим установленным для них требованиям.

Согласно статье 32 Конституции, наши граждане имеют рав­ный доступ к государственной службе. Поэтому при поступле­нии на службу и при ее прохождении не допускается установле­ния каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного поло­жения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Российской Федерации; отношения к религии, убеж­дений, принадлежности к общественным объединениям.

Эти общие положения о равенстве прав на доступ к государственной службе не исключают некоторых ограничений, кото­рые касаются особых случаев. Гражданин не может быть при­нят на государственную службу и находиться на ней в случаях:

признания его недееспособным или ограниченно дееспособ­ным решением суда, вступившим в законную силу;

лишения его права занимать государственные должности в течение определенного срока решением суда, вступившим в за­конную силу;

наличия подтвержденного заключением медицинского учреж­дения заболевания, препятствующего исполнению должностных обязанностей;

отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняе­мую законом тайну, если исполнение должностных обязаннос­тей по государственной должности, на которую претендует граж­данин, связано с использованием таких сведений;

близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственными служащими, если их служ­ба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

наличия гражданства иностранного государства, за исклю­чением случаев, если доступ к государственной службе урегу­лирован на взаимной основе межгосударственными соглашени­ями;

отказа от представления сведений о доходах государственно­го служащего и об имуществе, принадлежащем ему на праве

собственности. Порядок представления таких сведений опреде­лен 3аконом, который предусматривает, что лица, претендую­щие на выполнение, государственных функций, добровольно принимают на себя установленные 3аконом ограничения. При­нятие ограничений, как уже отмечалось, отражается в пись­менном обязательстве. Лица, претендующие на выполнение го­сударственных или приравненных к ним функций, представля­ют в налоговую инспекцию по месту жительства сведения о доходах, о личном и общем совместном с супругой (супругом) имуществе, о вкладах в банках и о ценных бумагах, в том числе за пределами России, с указанием банков и номеров сче­тов в них; о своем прямом или опосредованном участии в каче­стве акционеров или акционера или совладельца офшорных, других компаний, фондов с указанием процента собственности, о получении в пользование и по доверенности имущества и его стоимости.

Завершение процедуры приема на службу зависит от катего­рии должности, на которую принимается гражданин, от того, кому представлено право решать вопрос по существу, т.е. о приеме на государственную службу и в какой форме.

Закон при этом исходил из категории государственной дол­жности государственной службы и способа ее замещения. О при­еме на должность категории «Б» решение принимается руково­дителем государственного органа по представлению лиц, заме­щающих государственные должности категории «А», либо упол­номоченными ими лицами государственных органов. Напри­мер, Положением об Администрации Президента Российской Федерации от 29 января 1996 г. установлено, что Президен­том назначаются на должность и освобождаются от должности: Руководитель Администрации, помощники Президента, Секре­тарь Совета Безопасности, руководители входящих в Админис­трацию государственных органов, руководимых непосредствен­но Президентом (ст. 7). Кандидатуры для назначения на долж­ность и предложения об освобождении от должности первого заместителя и заместителей Руководителя Администрации - начальников главных управлений Президента вносятся ему Руководителем Администрации (ст. 10). На государственные должности государственной службы категории «В» 2, 3, 4 и 5-й групп решение принимается по результатам конкурса, а по 1-й группе этой категории, которая (должность) замещается по зачислению (назначению), - соответствующим должност­ным лицом.

Во всех случаях прием на службу по окончании всей проце­дуры оформляется приказом по государственному органу о за­числении (назначении) лица на государственную должность го­сударственной службы.

Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» предусматривает, что при поступлении на государствен­ную службу гражданин представляет следующие документы: личное заявление; документ, удостоверяющий личность; тру­довую книжку; документы, подтверждающие профессиональное образование, справку из органов государственной налоговой службы о представлении сведений об имущественном положе­нии; медицинское заключение о состоянии здоровья; другие документы, если предусмотрено федеральным законом. Сведе­ния, которые нужно представлять гражданину при поступле­нии на государственную службу, а также при решении вопроса о его назначении на высшую государственную должность госу­дарственной службы, подлежат проверке в установленном фе­деральным законом порядке.

Специальные федеральные законы могут устанавливать в отдельных государственных органах дополнительные требова­ния к проверке сведений, которые сообщаются гражданином при поступлении на государственную службу и назначении его на высшие государственные должности государственной служ­бы (например, при поступлении в Федеральную службу безо­пасности России).

3аконом «Об основах государственной службы РФ» (ст. 22) предусмотрено замещение вакантной государственной должнос­ти государственной службы на конкурсной основе. Правила проведения конкурса определены в Указе Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 604 «Об утверждении Положения о проведе­нии конкурса на замещение вакантной государственной долж­ности федеральной государственной службы».

На замещение вакантной государственной должности госу­дарственной службы может быть объявлен конкурс, который обеспечивает право граждан на равный доступ к государствен­ной службе. Конкурс объявляется, если граждане, подавшие заявление на участие в конкурсе, полностью соблюдают условия относительно их поступления на службу (наличие требуе­мого возраста, отсутствие обстоятельств отказа в приеме на государственную службу, наличие всех требуемых документов). Государственные служащие могут участвовать в конкурсе неза­висимо от того, какие должности они занимают в момент его проведения.

Конкурс проводится в двух формах:

- конкурс документов, если замещаются вакантные госу­дарственные должности государственной службы 2-й группы;

- конкурс-испытание, если замещаются вакантные государ­ственные должности государственной службы 3, 4 и 5-й групп;

Для проведения конкурса документов создается конкурсная комиссия, которая оценивает участников конкурса на основа­нии документов об образовании, о прохождении государствен­ной службы и о другой трудовой деятельности, а также на основании рекомендаций, результатов тестирования, других документов, представляемых по решению соответствующих ор­ганов по вопросам государственной службы.

Для проведения конкурса-испытания создается также госу­дарственная конкурсная комиссия. Конкурс-испытание может включать в себя прохождение испытания на соответствующей государственной должности государственной службы и завер­шается государственным квалификационным экзаменом.

Соответствующий орган по вопросам государственной служ­бы публикует в официальных изданиях информацию о дате, месте и об условиях проведения конкурса. Каждый участник конкурса должен быть уведомлен о результатах конкурса в пись­менной форме в течение месяца со дня его завершения. Решение конкурсной(государственной конкурсной)комиссии явля­ется основанием для назначения на соответствующую государ­ственную должность государственной службы либо отказа в та­ком назначении.

Решение по результатам конкурса оформляется приказом (распоряжением или иным актом) государственного органа или его руководителя.

Между актом поступления на службу и увольнением с нее возможны различные перемещения государственного служаще­го по службе. Они могут быть связаны с различными обстоя­тельствами - должностной (служебный) или профессиональ­ный рост, обновление или ротация кадров, перемещение на равнозначную должность, при необходимости замещения другой должности, по состоянию здоровья, в связи с возрастом, семейными обстоятельствами, при поступлении на учебу, по­нижение в должности и т.д.

Каждое перемещение оформляется приказом соответствую­щего руководителя (должностного лица) с указанием основа­ния перемещения.

В системе государственного управления в России сложился и действует определенный порядок продвижения по службе, основанный на способностях работника, полученной им подго­товке, стаже и других факторах. Порядок продвижения и кри­терии весьма различаются в зависимости от условий найма, вида работы, занимаемой должности. Главные критерии - стаж и качество работы, способность выполнять более ответствен­ную работу, а также состояние здоровья.

Чаще всего продвижение основано на стаже работы. Однако в последние годы наблюдается сдвиг в подходе от стажа к качеству труда. В этой связи все больше распространяются методы оценки качества на основе экзаменов, рейтингов, эффективнос­ти и отчетов о прошлой деятельности служащего.

В период прохождения государственной службы в деятель­ности государственных органов управления и требованиях к руководителям организаций и специалистам происходят суще­ственные изменения. Поэтому предусматривается периодическая аттестация служащих - проверка и оценка их профессиональных, деловых и личных качеств, установление их служебно-должностного соответствия предъявляемым требованиям к занимаемым ими государственным должностям государствен­ной службы. Аттестация проводится также для решения воп­роса о присвоении государственному служащему квалификаци­онного разряда.

В соответствии с Российским законодательством госслужащий подлежит аттестации не чаще одного раза в два года и не реже одного раза в четыре года.

Порядок проведения аттестации устанавливается Положе­нием о проведении аттестации. Указом Президента РФ от 9 марта 1996 г. № 353 «Об утверждении Положения о проведе­нии аттестации федерального государственного служащего»17 рекомендовано органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления руководствоваться нормами вышеназванного Положения при проведении аттестации госу­дарственных служащих органов государственной власти субъек­тов РФ и муниципальных служащих органов местного самоуп­равления.

Аттестации не подлежат служащие:

- замещающие должность соответствующей группы менее года;

- достигшие предельного возраста, установленного для за­мещения должности;

- беременные женщины;

- находящиеся в отпуске по уходу за ребенком (их аттеста­ция проводится не ранее чем через год после выхода из отпуска);

- в течение года с момента присвоения квалификационного разряда (классного чина, дипломатического ранга), назначе­ния по конкурсу и (или) сдачи государственного квалификаци­онного экзамена, окончания повышения квалификации или переподготовки.

Для подготовки и проведения аттестации руководителем формируется аттестационная комиссия; утверждается график проведения аттестации (график доводится до сведения аттесту­емого не менее чем за месяц до начала аттестации); составля­ются списки лиц, подлежащих аттестации; подготавливаются необходимые документы для аттестационной комиссии (отзыв на аттестуемого, подписанный его непосредственным руководи­телем и утвержденный вышестоящим руководителем).

Аттестация проводится в присутствии аттестуемого. В слу­чае его неявки на заседание аттестационной комиссии без ува­жительных причин она может провести аттестацию в отсутствие служащего.

Порядок проведения аттестации определяется положением.

По результатам аттестации комиссия может принять одно из следующих решений:

- о повышении государственного служащего в должности;

- о присвоении ему в установленном порядке очередного квалификационного разряда;

- об изменении служащему надбавки за особые условия служ­бы (сложность, надежность, специальный режим работы);

- о включении служащего в резерв на выдвижение на вы­шестоящую государственную должность.

В случае признания служащего не соответствующим заме­щаемой должности он направляется на повышение квалифика­ции или переподготовку либо с его согласия переводится на другую государственную должность, или увольняется при ус­ловии отказа от обоих вариантов.

Прекращение государственной службы связано с увольнени­ем служащего, в том числе и в связи с выходом на пенсию.

Прекращение государственной службы может быть осуще­ствлено в соответствии с личным заявлением служащего по основаниям, предусмотренным законодательством:

- призыв или (поступление) на военную службу;

- поступление в учебное заведение;

- истечение срока договора;

- по договоренности между сторонами, заключившими тру­довой договор и т.д.

Помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, увольнение государственного служащего может быть осуществлено по инициативе руководи­теля государственного органа в случаях:

1) достижения им предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной служ­бы;

2) прекращения гражданства Российской Федерации;

3) несоблюдения обязанностей и ограничений, установлен­ных для государственного служащего настоящим законом;

4) разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;

5) возникновение других обстоятельств, ограничивающих нахождение на государственной службе и др.

Предусмотренное 3аконом увольнение с государственной служ­бы по достижению предельного возраста для нахождения на госслужбе - 60 лет - требует особого рассмотрения. К этому возрасту многие служащие, как правило, еще сохраняют силы, здоровье, энергию, накапливают большой багаж знаний и опы­та, который может быть востребован государством и обществом. Не использовать такой потенциал расточительно. В ряде стран (Англия, Германия, США и др.) госслужащие после выхода в отставку используются в качестве консультантов, экспертов, советников, наставников, членов комиссий и т.п. При таком подходе, находясь в отставке, бывший служащий не замыкает­ся в своем домашнем мирке, а сохраняет определенную систему отношений с сослуживцами, со службой. В этом случае реали­зуется интерес не только бывшего служащего, но и государ­ственного органа, использующего знания и опыт служащего, находящегося в отставке.

В процессе прохождения госслужбы происходит формирова­ние необходимых профессиональных качеств чиновников. На этот процесс оказывают непосредственное воздействие социаль­но-политическая обстановка в стране, система образования и воспитания, практика служебной деятельности, система сти­мулирования профессионализма, атмосфера служебных отно­шений и многое другое. Использование руководством органов власти и кадровыми службами этих факторов будет способ­ствовать повышению эффективности процессов прохождения го­сударственной службы.

Создание отлаженного механизма карьерного роста, осно­ванного на совокупности таких факторов, как опыт работы, профессиональные навыки и соответствие занимаемой должно­сти, создает мощный стимул для улучшения работы госслужащих.

Кроме того, перспективы продвижения по службе повысят конкурентоспособность государственных организаций в борьбе с частным сектором, что в свою очередь поднимет авторитет госслужбы в целом.

Контрольные вопросы и задания

1. Каковы отличительные особенности государственной долж­ности Российской Федерации и государственной должности государ­ственной службы?

2. Каково содержание статуса государственной должности государственной службы?

3. В чем суть и значение Реестра государственных должностей?

4. Каково значение классных чинов и квалификацыонных разря­дов для повышения профессионализма государственных служащих?

5. Каковы элементы прохождения государственной службы в Российской Федерации и факторы, влияющие на характер ее прохож­дения?