ПРИРОДА И СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Государственная служба не есть вещь в себе и для себя. Она представляет собой институт или подсистему государства, ко­торые призваны обеспечить рациональность и эффективность последнего. Значит, процесс становления государственной служ­бы РФ должен позитивно влиять на социально-экономическое и духовно-культурное развитие страны.

Как известно, российская демократия родилась и овладела властью на отрицании авторитарной бюрократии, возглавляе­мой партноменклатурой. На 1 декабря 1992 года, когда про­должали действовать советские структуры, численность работ­ников государственного управления составляла 826,5 тыс. че­ловек, или 1,14% от общей численности работающих в народ­ном хозяйстве. На конец 2000 года общая численность работ­ников органов государственной власти и местного самоуправ­ления составила 1163,3 тыс. человек, 1,9% занятого населе­ния Российской Федерации. Управленческий аппарат вырос на 336,8 тыс. человек и продолжает расти.

Вместе с тем в течение всего прошедшего времени этот аппа­рат государственного управления не сумел овладеть искусством управления рыночной экономикой, не навел элементарного по­рядка в социальной сфере, где подавляющее большинство лю­дей оказалось за чертой бедности, упустил духовно-культур­ные и информационные процессы, не обеспечил общественной безопасности, не справился с терроризмом и криминалом, ос­лабил внешнеполитические позиции страны.

Аппарат законодательных и исполнительных органов госу­дарственной власти и местного самоуправления стал крайне подвижным, зависящим от персон руководящего звена. Каж­дый приходит со своей «командой», и происходит это, увы, в рамках законодательства и идеологии государственной служ­бы. Совершенно понятно, как ведет себя в этой ситуации госу­дарственный или муниципальный служащий. Он обеспокоен своим благополучием и поиском своей «защиты».

Структуризация и институализация государственных орга­нов власти имеет большое значение, поскольку они должны функционировать постоянно, активно и системно.

В отличие от общественного, в котором многое зависит от позиции личности, от ее желания использовать свою свободу, в государственной службе действуют долг, обязанности, реализа­ция компетентности государственного органа в полном объеме и эффективно.

Государственный аппарат, состоящий из профессионалов-управленцев, призван обеспечить эффективность всего государ­ственного, закрепленного в институтах и изменяемого посред­ством их. Для этого он должен быть един, целостен, суборди­нирован по вертикали и координирован по горизонтали. При этом одна из ключевых задач состоит в том, чтобы посредством всех возможных ресурсов и действий заложить в государствен­ном аппарате, затем развить и укрепить интеллектуальное ядро, отвечающее уже известным парадигмам XXI века. Для этого необходимо: создание открытой, демократической конкурент­ной системы, основанной на привлечении в государственный аппарат талантливых людей, осознающих всю меру ответствен­ности за свои действия; обеспечение в самом аппарате творчес­кой атмосферы для раскрытия потенциала каждого государ­ственного служащего; внедрение нормативно-регулируемой слу­жебной карьеры; установление взаимосвязей и взаимной ответ­ственности государственного аппарата и структур подготовки и повышения квалификации государственных служащих; упо­рядочение изучения и использования зарубежного опыта; веде­ние персонального стимулирования специалистов, высокопрофессиональных, развивающихся в области государственного управления; популяризация государственной службы.

Аксиомой государственного строительства является обяза­тельное формирование профессионального чиновничества, со­ответствующего задачам государства, его целям, политическо­му устройству и функциям. Государство не может существо­вать без специально созданного аппарата, без эффективной си­стемы государственной службы. Серьезные трудности, возни­кающие на современном этапе, во многом объясняются игнори­рованием безотлагательности и сложности задачи формирова­ния качественно новой системы государственной службы.

Актуальность научно-методического осмысливания станов­ления современной эффективной государственной службы обус­ловлена целым рядом причин.

Во-первых, эффективность деятельности государства и бла­гополучие общества определяются, прежде всего, качественным исполнением функций управления во всех ветвях государствен­ной власти, состоянием государственного аппарата и, в первую очередь, его кадрового потенциала. Это требует проведения эффективной, основывающейся на необходимой правовой базе кадровой политики, которая должна позволить формировать качественно работающий состав профессиональных чиновни­ков.

Во-вторых, государственная служба представляет весьма сложный комплексный социально-политический и организаци­онно-правовой институт, характеризующийся многообразием элементов, связей, закономерностей и особенностей.

В-третъих, необходимо превратить государственную службу в средство формирования правового государства, обеспечиваю­щего необходимые условия его взаимодействия с обществом и отдельным гражданином, а в конкретном плане определяюще­го масштаб, пределы и задачи регламентации государственно-служебных отношений, правового статуса государственного слу­жащего.

В-четвертых, сложный и комплексный характер государ­ственно-служебных и общественных отношений, возникающих в связи с организацией и функционированием государственных органов власти.

В настоящее время нет единой точки зрения на содержание понятия государственной службы. В Законе РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» зафиксирован деятельностный подход, предполагающий, что государственная служба — это «профессиональная деятельность по обеспе­чению исполнения полномочий государственных органов влас­ти».

Такой подход позволяет изучить цели и функции государ­ственной службы, технологии сбора и обработки информации, выработки и организации исполнения решений и т.д. Однако его недостаточно для установления сущности государственной службы и такая формулировка подвергается справедливой кри­тике.

Служение государству при таком подходе низводится до слу­жения государственному органу. Вследствие этого в стороне ос­таются проблемы использования государственными службами прерогатив государственной власти, реализации законов госу­дарства, а также социальные задачи государственной службы.

Издавна в России под словом «служба» понималось отноше­ние, связь, обязанность долга, верности, преданности, готов­ности исполнять дело, оказывать услугу, защищать интересы.

Предполагалось, что служба имеет не только материальные измерения в виде времени службы либо произведенных продук­тов. Она заключается в духовной, идейной, ценностной обязан­ности того, кому служат, и того, кто служит. Более того, — в их совместной принадлежности к какому-либо большому и важ­ному для них идеалу, интересу, делу.

В настоящее время многие ученые смотрят на государствен­ную службу шире и предлагают ее понимание как государствен­но-правового и социального института. Такое понимание тре­бует комплексного подхода, широкого использования знаний философии, политологии, социологии, экономической теории, макро- и микроэкономики, социального менеджмента, государ­ственного и муниципального управления, корпоративной куль­туры и др.

Только на такой базе можно сосредоточить внимание на ос­воении практических умений и навыков, конкретных технологиях управленческой деятельности, методах анализа и реше­ния конкретных проблем государственных органов власти.

При изучении государственной службы нужно учитывать и точку зрения, трактующую государственную службу как систе­му публично-правовых отношений между государством и слу­жащим, основанных на подчинении и имеющих своим содер­жанием обязательную деятельность, идущую от лица государ­ства и направленную к осуществлению государственной зада­чи. Такой подход позволяет в полной мере учесть управленчес­кие, организационные, экономические, правовые, психологи­ческие и многие другие аспекты государственной службы, по­нять сущность бюрократии как профессионального и социаль­ного слоя общества, государственного служащего как гражда­нина и человека и др.

В полной мере отражает все стороны и сущность государ­ственной службы понятие, предложенное учеными Российской академии государственной службы: «государственная служба — это деятельность по выполнению в пределах полномочий прерогатив государственной власти и управления; совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стан­дартов, традиций по реализации Конституции и законов госу­дарства, его политических, экономических, социальных задач; публично-правовое отношение между государством и государ­ственным служащим по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу» .

Однако громоздкость такого определения позволяет отдать предпочтение понятию, предложенному профессором Г.В. Атаманчуком: «государственная служба — это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах». Ис­полнение государственных должностей во многом напоминает труд менеджеров, специалистов в области общественного уп­равления. Не случайно почти во всех странах говорят об акту­альности использования опыта и технологий менеджмента в государственном управлении. Вместе с тем исполнение государственных должностей коренным образом отличается по целому ряду параметров.

Исполнение государственной должности представляет собой конкретное осуществление общественных отношений, которые государственная власть посредством Конституции, законов, правовых статусов органов закрепила за данной должностью.

Таким образом, каждая должность имеет, во-первых, свое предназначение, содержание, формы и методы реализации, оп­ределенные ресурсы и другие элементы, обусловливающие ее значение для государства, общества и граждан.

Во-вторых, исполнение государственной должности предпо­лагает, что лицо, ее замещающее, является носителем опреде­ленного мировоззрения, идеологии целостности общенациональ­ных интересов и развития государства. Поэтому должности в государственном аппарате должны быть так прописаны, чтобы игнорирование идеалов, ценностей и целей государства быстро обнаруживалось бы и пресекалось.

В-третьих, исполнение государственной должности всегда связано со знаниями, опытом, творческим поиском, способнос­тью оказывать влияние на других людей как непосредственно, так и через принимаемые правовые акты, управленческие ре­шения и организационные действия. Государственная должность требует при ее исполнении высокой профессиональной специ­альной подготовки, применения обширной информации, раз­нообразных проявлений напряженной интеллектуальной дея­тельности.

В четвертых, исполнение государственной должности — это напряженный процесс, не имеющий ограничений в простран­стве и во времени. Государство, его власть, аппарат, управле­ние с его стороны должны существовать постоянно, устойчиво, надежно и, следовательно, любые должности должны таким же образом исполняться. Государственнве управленческое мышле­ние по исполнению государственной должности не может про­текать от случая к случаю, а возможно только в условиях постоянного напряжения.

В-пятых, исполнение государственной должности всегда про­исходит в установленном правовом режиме, в рамках и с со­блюдением определенных материальных и процессуальных пра­вовых норм. В этом отношении исполнение государственной должности предопределено.

Государственная служба имеет свое место в обществе, и не­обходимо стремиться к тому, чтобы оно было адекватным и эффективным, системно связанным с другими явлениями. Нельзя ни недооценивать, ни переоценивать государственную службу. С ее помощью нельзя решить все проблемы, поскольку это всего лишь один из социально-правовых институтов. Вмес­те с тем, это значимый фактор укрепления государства и уси­ления его влияния на общество. Для того чтобы государствен­ная служба Российской Федерации достигла своих целей, она должна ориентироваться на следующие предъявляемые к ней требования:

— демократический и федеративный характер построения и функционирования;

—целостность государственной службы на всей территории и ориентация всех ее элементов на государственное единство Российской Федерации;

— согласованность концептуальных подходов в правовом ре­гулировании и организации многообразных проявлений госу­дарственной службы в различных ее уровнях и видах;

— целенаправленность всех элементов и взаимосвязей госу­дарственной службы на обеспечение рациональности и эффек­тивности процессов взаимоотношений в обществе и государ­ственного управления;

— придание государственной службе Российской Федерации общественного авторитета, обеспечение доверия граждан, спо­собности привлекать к себе лучшие интеллектуальные и нрав­ственные силы страны.

Большой методологический смысл имеет четкое установление верхней и нижней границ государственной службы и в их преде­лах — ее структуры. Очевидно, что не все формы участия граж­дан в осуществлении целей и функций государства могут быть отнесены к государственной службе. В демократическом госу­дарстве государственный аппарат должен быть широко и тесно связан с обществом, воспринимать его интересы, настроения, взгляды, получать доверие от общества. Поэтому в нем суще­ствует значительное число государственных должностей, имею­щих политический характер. Суть таких должностей двояка.

С одной стороны, посредством их исполнения формируется государственная политика, осуществляется нормотворчество и иное нормоустановление. С другой, для них устанавливается особый порядок замещения — выборы обществом или по его поручению представительными органами государственной вла­сти. Перечень государственных должностей политического ха­рактера обычно устанавливается в конституциях или иных приравненных к ним государственных актах. Как правило, он очень узок и касается только тех государственных должностей, которые напрямую связывают соответствующие государствен­ные органы с обществом.

В государственном аппарате в целом, в различных государ­ственных органах в силу их большого информационно-техни­ческого обеспечения осуществляется широкий круг видов про­фессиональной деятельности, которые носят вспомогательный, обслуживающий, организационно-технический характер. Для исполнения обязанностей по таким рабочим местам необходи­ма профессиональная подготовка, но она существенно отлича­ется от профессиональной подготовки по государственной службе. Их статус вполне может регулироваться трудовым законода­тельством.

Таким образом, можно считать, что верхней границей госу­дарственной службы являются государственные должности, об­ладающие политическим характером, а нижней — рабочие ме­ста в государственных органах, связанные с организационно-техническим обслуживанием их функционирования.

Как показывает зарубежный опыт, сущностные качества, возможности государственной службы в современных демок­ратических странах сводятся к следующим:

— в государственном аппарате большинство персонала име­ет непосредственное отношение к государственной службе, что позволяет видеть в ней огромный созидательный потенциал;

— статус государственных служащих получают лица, про­фессионально подготовленные для этого, избравшие службу и получившие гарантии ее пожизненности в случае соблюдения принятых на себя публичных обязательств;

— пожизненный профессиональный статус лиц, несущих го­сударственную службу, создает у них заинтересованность в креп­ком государстве, рациональном и эффективном осуществлении государственной власти, в результативности государственного управления;

— стабильность персонала государственного аппарата обес­печивает предпосылки для становления правового государства, режима законности, должной реализации правовых норматив­ных актов;

— государственная служба расширяет возможности обще­ства осуществлять контроль законности, рациональности и эф­фективности реализации государственной власти, организации и функционирования государственного аппарата.

Сегодня речь идет о государственной службе Российской федерации как о качественно новом общественном явлении. Необходимо в конечном счете сформировать государственную службу, соответствующую, с одной стороны, требованиям де­мократического, правового федерального, социального и свет­ского государства с республиканской формой правления, а с другой — условиям и факторам свободного гражданского обще­ства с рыночной экономикой, разнообразием социальных слоев и групп, плюралистической духовностью, надежной защищен­ностью прав и свобод человека.

Современная государственная служба связана с целями и фун­кциями государства и должна быть ориентирована на исполне­ние Конституции и законов, на реализацию государственной по­литики. Для любого общества, самого сложного и разнополярного по социально-культурной ориентации, государство как форма объединения всех граждан всегда едино и единственно, и в нем может осуществляться только одна государственная политика. Она формулируется всем обществом через демократические ин­ституты и закрепляется в Конституции, законодательстве и дру­гих государственных актах. Если необходимо менять политику, то делать это можно и нужно посредством правовой и организа­ционной основы государственной и общественной жизни.

Вместе с тем существует большая опасность, что под поли­тикой будут пониматься лишь субъективные идеалы, ценности, интересы, цели и поступки различных политиков. Каждый имеет и проводит свою политику и стремится превратить государ­ственную службу в аппарат обслуживания соответствующих политических замыслов и амбиций. К чему подобное ведет, по­нятно без доказательств.

В настоящее время взаимосвязи между государством и обще­ством, между государственными органами и гражданами очень сложны, многообразны и динамичны. Поэтому необходима их дифференциация, конкретизация и систематизация, четкий ана­лиз различных видов деятельности, осуществляемой государ­ственными органами или по их поручению другими структура­ми, и необходимо определиться с тем, что действительно отно­сится к проявлениям государственной власти.

Могут меняться идеалы, интересы, цели, но суть службы остается прежней: обеспечить формирование, поддержание и развитие отношений, важных для определенной совокупности людей — социальных слоев, профессиональных групп, организационных структур, идеологических течений.