Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы и достижения

По существу в России на губернском и уездном уровнях традиций полноценного самоуправления не было. Можно было говорить о таковом лишь применительно к сельскому сообществу. Государство полностью и безусловно доминировало в системе публичной власти. В советский период эти особенности были видоизменены, однако в целом остались прежними: местное сообщество на всех уровнях не обладало реальной самостоятельностью.

За последние годы в нашей стране в рамках общего движения к западной демократии было очень много сделано для укрепления местного самоуправления, создания политических, правовых, экономических, социальных основ этого вида публичной власти. Однако в целом эффективность принимаемых мер оставляет желать лучшего.

Как известно, второй этап развития местного самоуправления в Российской Федерации начинается с подписания В.В. Путиным в июне 2001 года указа о создании комиссии по разграничению полномочий между уровнями власти. Итогом работы комиссии стало принятие осенью 2003 года новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вошел в историю как ФЗ №131.

Отношение к закону сразу сложилось неоднозначное, а в сильных субъектах он был принят в штыки. Законодательные органы значительного числа субъектов РФ еще летом 2003 года дали отрицательное заключение на проект закона. Во-первых, субъекты РФ увидели в законе откровенную попытку унифицировать систему местного самоуправления без учета региональной специфики, во-вторых, жесткую регламентацию на уровне федерального центра всех элементов местного самоуправления, а, в-третьих, прямое ограничение возможностей региональных властей влиять на деятельность органов местного самоуправления.

Недовольны законом были и руководители муниципальных образований: они лишались гарантий формирования доходной части своих бюджетов и получали риски муниципального банкротства в обмен на сомнительную – с точки зрения большинства глав муниципальных образований – возможность поправить состояние своих муниципалитетов за счет собственного профицитного бюджета. Что касается народа, то он, как это обычно водится в таких случаях, безмолвствовал. Ему на данном этапе в принципе было все равно.

По существу единственным актором, который последовательно и твердо стоял тогда на позициях данного закона, был федеральный центр и надо отдать ему должное – он сумел преодолеть сопротивление всех оппонентов. А нужно ли было? Стоила ли овчинка выделки? Почему первая версия закона, принятая в 1995 году и соответствующая лучшим образцам местного самоуправления в развитых федеративных государствах нам не подходит, а версия 2003 года – унифицирующая и жестко регламентирующая всю систему местного самоуправления от Чукотки до Кавказа – должна быть навязана чуть ли не насильственно всей стране?

Историческое значение ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заключается в том, что он инициировал и определил направления и методы современной реформы местного самоуправления, причем такой реформы, которая способна качественно изменить в лучшую сторону решение вопросов местного значения в нашей стране.

Чем обусловлен революционный характер изменений в системе местного самоуправления? Прежде всего, тем, что здесь оптимально выстраивается не только баланс централизации и децентрализации, прав и ответственности применительно к современным условиям, но и баланс интересов ключевых акторов местного самоуправления, к которым можно отнести население, органы местного самоуправления, региональную элиту и федеральный центр. По сути предлагались вполне естественные и назревшие преобразования, связанные с внедрением современных рыночных отношений в пока еще почти советскую систему местного самоуправления. До этого наблюдался очевидный парадокс: вся страна с начала 90-х годов жила по законам рыночного общества, а в сфере местного самоуправления процветал махровый административно-иждивенческий настрой: чем меньше средств зарабатываешь, тем больше тебе дают из государственного бюджета.

Итак, ключевое направление муниципальной реформы, заданной ФЗ №131 – это формирование реального интереса у местного сообщества максимально развивать и использовать все возможные ресурсы для решения вопросов местного значения. Следует особо подчеркнуть, что главное здесь – как и в любой реформе такого уровня – создание системы интересов, побуждающих население проявлять соответствующую активность. Все остальные рычаги – экономические, финансовые, организационные, социальные и даже кадровые – только инструменты в реализации главной задачи.

К сожалению, эта истина пока еще слабо осознается в нашем обществе. Например, мы постоянно слышим заявления на разных уровнях – от Президента страны до главы сельского поселения – о том, что муниципалитетам катастрофически не хватает средств для решения вопросов местного значения. Это действительно так, но это не должно подаваться как главная цель реформы. Предположим, что мы дали необходимые материально-финансовые ресурсы – и что? Местное самоуправление будет эффективным? Нет, в лучшем случае оно будет просто сытым, в худшем - будет паразитическим: деньги кончились, дайте еще. То есть, здесь важнее не столько средства передавать, сколько создавать реальные возможности и угрозы (пряники и кнуты), которые заставят местное сообщество как можно более рационально и эффективно использовать возможности и уходить от угроз. Надо подчеркнуть - реальные возможности и угрозы, потому что если они чисто гипотетические – например, возможность сделать за два-три года дотационный местный бюджет самодостаточным, или угроза муниципального банкротства – то побуждать они никого и ни к чему не будут.

Заслуга закона не только в верном определении сути реформы, но и в правильном выборе средств для ее реализации. Как известно, интересы определяются условиями существования социальных субъектов. Основное содержание закона как раз и было направлено на такое изменение сложившихся организационных, социальных, экономических условий в системе местного самоуправления, которые объективно формировали интересы прежде всего у главы муниципального образования в максимальном использовании местных ресурсов. Система распределения полномочий между муниципальными образованиями, межбюджетные отношения, характер взаимодействия муниципальных органов с государственными, возможность банкротства муниципального образования (введение временной финансовой администрации) – все это было направлено на то, чтобы заставить население самостоятельно и ответственно подходить к развитию своего муниципального образования. В очень простой интерпретации суть изменений сводилась к следующему: или ты работаешь по максимуму и тогда можешь позволить себе решать вопросы местного значения на высоком уровне, или ты плохо ведешь дела и становишься муниципальным банкротом. Этот подход типичен для предпринимательской модели местного самоуправления и уже был реализован в экономике нашей страны – хотя и крайне непрофессионально – в начале 90-х годов в рамках шоковой терапии.

Значение данной муниципальной реформы подчеркивается еще и тем обстоятельством, что она носит более продуманный характер, чем перемены в сфере государственного управления. Административная реформа, хотя и идет в России уже более 10 лет, однако по ключевым направлениям и методам не сопоставима с реформой местного самоуправления.

В итоге к позитивным результатам реализации ФЗ №131 можно отнести формирование развернутой правовой базы, создание стройной системы муниципальных образований, четкое распределение полномочий между различными акторами местного самоуправления, рост заинтересованности муниципальных образований в максимальном использовании собственных ресурсов.

Однако муниципальная реформа не была реализована в полной мере и не привела к тем результатам, которые потенциально были в ней заложены.

В законе изначально имелось довольно много частных проблем и противоречий, сдерживающих эффективное решение вопросов местного значения. С момента принятия федерального закона № 131-ФЗ по настоящее время в него были внесены множество изменений. Тем не менее, проблемы остались.

Это, во-первых, отсутствие достаточных собственных финансово-экономических ресурсов, необходимых для нормального решения вопросов местного значения. Недофинансирование муниципальных бюджетов - одна из наиболее острых проблем, причинами которой являются низкий уровень развития ряда муниципальных образований, неудачно выстроенные налоговые и бюджетные потоки, а также неоправданные ограничения в возможности формирования доходной части бюджета за счет собственной деятельности. Принцип самодостаточности муниципальных образований, заложенный в ФЗ №131, в данном случае не реализуется в полной мере. В последние годы над увеличением доходной части местных бюджетов на республиканском и федеральном уровнях идет постоянная работа. В том числе и в Республике Башкортостан. Несмотря на это дефицит местных бюджетов растет — в 2016 году он составляет около 2 миллиардов рублей. Примерно такая же ситуация и в России. И это при том, что в последние годы были переданы на муниципальный уровень новые доходные источники: налог в виде стоимости патента от упрощённой системы налогообложения, повышенные отчисления от сельскохозяйственного налога, штрафы за нарушение правовых актов органов МСУ, акцизы от ГСМ, дополнительные объекты обложения земельным налогом, отчисления от аренды и продажи земель, государственная собственность на которые не разграничена.

К другой группе относятся организационные проблемы в сфере местного самоуправления. Это, прежде всего, искусственное разделение государственного и муниципального уровней управления, обусловленного статьей 12 Конституции Российской Федерации. В культурно-историческом плане Россия не была готова к введению этой нормы, характерной для англо-саксонской модели местного самоуправления. В результате государство все равно де-факто осуществляет административное управление территориями, а государственный контроль становится даже более жестким, но де-юре переносит ответственность за решение муниципальных проблем на органы местного самоуправления. Попытки упорядочить эту ситуацию посредством общих заявлений или создания межведомственных комиссий мало что дадут; принципиальное решение данной проблемы возможно только либо через формирование муниципальных образований более высокого уровня, чем районы, то есть на уровне субъекта РФ, или встраивание местного самоуправления в вертикаль государственной власти. Первое было у нас в дореволюционной России, второе – Советском Союзе. Второй вариант, выполненный в соответствии с принципами континентальной модели местного самоуправления, выглядит сегодня более предпочтительно. Другая организационная проблема – отсутствие субординации между муниципальным районом и входящими в его состав поселениями. Современные муниципальные образования строят свои отношения друг с другом только на договорной, координационной основе, что не позволяет создать дееспособную монолитную муниципальную систему на базе устойчивых вертикальных (субординационных) связей даже в районах. Районы (а до этого уезды или волости) всегда формировались как единая социально-экономическая система. Зачем нам нужна модель управления из совершенно чуждой нам социальной системы, если она не обеспечивает эффективной координации и без того скудных ресурсов района и вынуждает руководителей муниципальных образований на практике нарушать закон? Возможность заключения соглашений по передаче тех или иных полномочий от района к поселению или наоборот ситуацию по существу не меняют.

Обе группы проблем сегодня крайне актуальны, они очевидны, находятся на поверхности. Для главы администрации они проявляются в том, что, с одной стороны, нет достаточных средств в муниципальном бюджете, но при этом, с другой стороны, растет отчетность, идут постоянные проверки, налагаются штрафы, часто приходится участвовать в административно-судебном производстве – и все это не помогает, а скорее мешает решению вопросов местного значения.

И все же, по нашему мнению, данные нерешенные вопросы, при всей их значимости и остроте, вторичны по отношению к главной проблеме местного самоуправления, которая внешне не бросается в глаза. Речь идет о главной цели реформы – формирование интереса у муниципальных образований в максимальном развитии и использовании своих ресурсов, которая так и не была достигнута. Мы остановились на полпути, и даже начали скатываться обратно от предпринимательской модели к иждивенческой. В чем это выражается? Прежде всего – в искусственном сохранении уравниловки в обеспечении муниципальных образований. Если муниципальным образованиям в соответствии с духом и буквой ФЗ №131 реально дали свободу и ответственность, то какая-то часть из них в социально-экономическом отношении обязательно вырвется вперед, причем многие – с большим отрывом. Просто у них будет ряд правильно использованных возможностей: наличие экономического потенциала, удачное расположение, эффективное руководство, работящее и дружное население, благоприятная внешняя конъюнктура и т.д. У кого-то таких возможностей не будет или он не сумеет ими правильно воспользоваться – и будет сидеть на голодном муниципальном пайке или вовсе станет муниципальным банкротом. По сути это логика закона и логика реформы – но она не была реализована на практике. Принудительное уравнение в доходах привело к тому, что у нас нет социальных контрастов, нет муниципальных аутсайдеров – но нет и интереса ни у населения, ни даже у глав муниципальных образований выкладываться по максимуму в решении местных вопросов. «Много заработаю – отберут, мало заработаю – помогут» - вот кредо современного муниципального иждивенца. В очередной раз интересы руководителей в обеспечении псевдосоциальной справедливости по отношению к муниципальным образованиям берут верх над управленческой компетентностью. Впрочем, причина незавершенности реформы – не только недостаточное понимание реформаторами сути перемен, но и весьма стойкие уравнительно-иждивенческие традиции российского социума, основанные на принципах общинного сознания и поведения.

Что необходимо сделать для завершения муниципальной реформы? Прежде всего, дать возможность муниципальным образованиям самостоятельно зарабатывать средства в бюджет. Совершенно депрессивным территориям, наверное, это все равно не поможет, но основная часть местных сообществ должна почувствовать «вкус собственных денег», почувствовать себя реальными и успешными хозяевами на своей земле. Дать возможность стать самодостаточным можно и через предоставление определенных льгот, и повышение степени экономической свободы муниципальным образованиям, и через направление ряда объемных налогов (пусть в долях) в местные бюджеты, и даже через весомую компенсацию за реализацию муниципальными образованиями отдельных государственных полномочий.

Последовательная реализация принципа баланса свободы и ответственности обязательно приведет к социально-экономической дифференциации муниципальных образований. Это очень мощный фактор, обеспечивающий сильный и долговременный интерес местных сообществ – от главы до рядового жителя – в активном использовании всех возможных ресурсов для решения вопросов местного значения. Разумеется, им нужно управлять, слишком большая дифференциация может привести к деградации населения или социальным взрывам – но это естественные риски; такие же риски человечество несет и при использовании, допустим, огня.

Минимизировать эти риски и системно, последовательно построить эффективное местное самоуправление может помочь специальный федеральный орган, который отвечал бы за обеспечение и проведение данной реформы, а также разработку стратегии и дальнейших направлений развития местного самоуправления в стране. К сожалению, Министерство регионального развития РФ вообще упразднено, а возможностей Общероссийского конгресса муниципальных образований (ОКМО) здесь явно недостаточно. Необходимо разработать и принять Концепцию развития местного самоуправления в Российской Федерации, в которой определить стратегию местного самоуправления, обозначить степень ответственности не только органов местного самоуправления, но и граждан за решение вопросов местного значения, увязать полномочия органов местного самоуправления с его финансовой базой, урегулировать взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Таким образом, огромные созидательные возможности местного самоуправления в Российской Федерации могут и должны быть реализованы в полной мере только самими гражданами при условии системного, последовательного и профессионального подхода к обеспечению их участия в решении вопросов местного значения.

Дальнейшее развитие реформы предусматривает решение задач, направленных на создание финансово-экономической основы местного самоуправления, формирование муниципальной собственности, организацию эффективного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации с органами местного самоуправления. В конечном счете, предстоит создать систему местного самоуправления, где сами граждане активно и ответственно решают местные вопросы.

Вопросы и задания для проверки знаний:

1. В чем заключается историческое значение ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»?

2. В чем заключается ключевое направление муниципальной реформы, заданной ФЗ №131?

3. Назовите организационные проблемы, возникающие в сфере местного самоуправления.

4. В чем сущность проблемы недофинансирования муниципальных бюджетов?

Тесты для самопроверки

1. Итогом деятельности Комиссии по разграничению полномочий между уровнями власти является:

1. Внесение поправок в главу «Местное самоуправление» Конституции РФ.

2. Принятие ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

3. Принятие «Закона о местном самоуправлении в Республике Башкортостан».

4. Принятие ФЗ-126 «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

2. Ключевым направлением муниципальной реформы, основанной на ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», являлось:

1. Формирование интереса и инициативы у местного сообщества и использование возможных ресурсов для решения вопросов местного значения.

2. Усиление иждивенческой позиции местного самоуправления.

3. Установление жесткого подчинения местного самоуправления региональному уровню.

4. Развитие финансовых трансфертов между муниципальными образованиями.

3. К положительным результатам ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не относится:

1. Формирование развернутой правовой базы.

2. Четкое распределение полномочий между различными акторами местного самоуправления.

3. Объединение нескольких муниципальных образований в крупное образование с единым органом управления.

4. Рост заинтересованности муниципальных образований в максимальном использовании собственных ресурсов.

4. К отрицательным результатам ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относится:

1. Отсутствие достаточных собственных финансово-экономических ресурсов, необходимых для нормального решения вопросов местного значения;

2. Четко не обозначены вопросы местного значения;

3. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления, прописанные в законе, не применимы в условиях муниципальных образований;

4. Органы местного самоуправления не уполномочены утверждать и исполнять местный бюджет.

СЛОВАРЬ ТЕРМИНОВ

Административная процедура – последовательность действий федерального органа исполнительной власти при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги.

Административная реформа (в уз. см.) – это реорганизация деятельности чиновничества, государственных органов для повышения эффективности их работы.

Административная реформа(в шир. см.) - реорганизация всей системы государственного управления, иногда ведущая даже к смене государственного строя.

Административно-государственное управление – это осуществление государственной политики через систему административных учреждений.

Административный регламент исполнения государственной функции – нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий органа исполнительной власти, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение документированной информации, не связанных с непосредственным обращением гражданина или организации.

Административный регламент предоставления государственной услуги – нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий органа исполнительной власти, по предоставлению услуги.

Государственный менеджмент – это современный этап государственного управления, характеризующийся партнерским (т.е. добровольным и взаимовыгодным) характером отношений между субъектом и объектом государственного управления.

Государственный орган – организационно и структурно обособленная часть государственного механизма, учрежденная в установленном порядке и наделенная государственно-властными полномочиями, правовыми и материально-финансовыми средствами для осуществления задач и функций государственной власти. Государственный орган включает в себя политическую верхушку, государственный аппарат и хозяйственно-вспомогательные подразделения.

Должность – учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица аппарата, определяющая объем и содержание полномочий занимающего ее лица.

Задачи государственного управления –это установки, которые принимаются государственными органами на определенный период, отражают специфику текущего момента и часто подчеркивают актуальные (в данный момент!) аспекты функций государственного управления.

Законы управления – это описываемые научной теорией существенные, необходимые и повторяющиеся общие формы взаимосвязей между управляющим субъектом и управляемым объектом, в том числе между управляющей социальной системой и социальной средой, а также между государством в целом и его органами управления.

Кадровая доктринасовременного государствасостоит в том, что государство и человек - социальные партнеры в профессионально-трудовой и интеллектуальной самореализации личности.

Категории науки государственного управления - это понятия, слова, с помощью которых данная теория раскрывает свой предмет.

Конфликт -формой выражения жизненных противоречий и проявляется в столкновении, противоборстве сторон, сил, поступков, идей, мнений.

Критерии эффективности государственного управления- признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность системы управления.