Каковы важнейшие особенности современной административной реформы?

1. Возможность научного подхода. Научный, объективный анализ деятельности государственного аппарата, его эффективности крайне важен для нашей страны. Однако очевидная необходимость широкого использования современных достижений административной науки сталкивается с одной стороны, с незнанием ее возможностей (а иногда и ее существования!), а, во-вторых, с тем, что научный анализ государственного управления не всегда вписывается в интересы политической верхушки. Географии и физике в этом смысле гораздо проще.

2. Ответственность политического руководства за ход реформ. В современных условиях, когда Россия ориентируется не только на стандарты западной демократии, но и на свои собственные интересы, особенно важным становится рост умения и ответственности как политических руководителей, так и чиновничества в целом.

3. Демократическая направленность реформы. Для России эта проблема носит глобально – исторический характер. Впервые за всю тысячелетнюю историю российское государство реорганизуется в ходе очередной смуты не как традиционная разновидность монархического или тоталитарного режима, а как действительно демократическая система, отвечающая современным международным требованиям в этой сфере. В Республике Башкортостан этот поворот более сложен не только в силу достаточно ярко выраженных восточных традиций, но и из-за того, что демократизация государственного управления идет вместе с развитием государственности Республики Башкортостан.

4. Направленность на изменение мотивации государственного аппарата. Практика показывает, что все реформы будут носить только внешний, формальный характер и не приведут к конечным результатам, если они не изменят систему интересов госслужащих таким образом, чтобы реально мотивировать их к максимальной отдаче во имя конечных целей государства и общества.

5. Организация работы государственного аппарата не только на принципах рациональной бюрократии, но и нового менеджмента. Традиционно выделяют восточную и западную (рациональную) бюрократию. Известно, что публичной службы как таковой в рамках восточной модели не существовало, а вся армия чиновников работала не на обеспечение нужд граждан, а на защиту интересов центральной власти и своих собственных потребностей. При этом чиновники обладали, с одной стороны, возможностями для широкого произвола, а с другой - постоянно подвергались опасности репрессий со стороны своего суверена.

В отличие от восточной, специфическими особенностями западной модели госслужбы можно было считать ее четкость, оперативность, компетентность, субординацию, преемственность, стабильность, политический "нейтралитет", относительную дешевизну и безличный характер управленческой деятельности. Рациональная бюрократия строилась осознанно, как хорошо продуманный и выстроенный управленческий механизм для решения проблем государственного управления. Одним из авторов концепции рациональной бюрократии был немецкий социолог М.Вебер.

Базовые принципы рациональной бюрократии:

1. Чиновник должен быть хорошо подготовлен, обучен, экипирован для своей деятельности.

2. Инструкции для чиновника должны быть предельно четкими, ясными, недвусмысленными, разумными и эффективными

3. Контроль за деятельностью чиновника должен быть не только жестким, но и осуществляться по определенным, четко зафиксированным критериям.

4. Чиновник должен быть профессиональным специалистом, работающим на пожизненной основе.

5. Обязателен политический «нейтралитет» государственного служащего.

Рациональная бюрократия, провозглашая и обеспечивая господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над человеческой пристрастностью, за последнее столетие доказала свою дееспособность и эффективность в странах Европы и Северной Америки.

Кроме того, почти везде в мире правительства экспериментируют с идеями нового государственного менеджмента, что предполагает широкое использование в государственной службе методов работы, применяемых в частном секторе. Среди них, прежде всего, следует отметить методы стратегического планирования, бригадного характера работы в процессе принятия решения, оценки качества исполнения служебных обязанностей, уменьшения количества уровней руководства, приведение заработка служащих в соответствие с количеством, качеством, сложностью труда и др.

В результате преобразований создается качественно новая модель государственного управления, которая идет на смену рациональной модели, созданной во многих странах под влиянием теории рациональной бюрократии Макса Вебера. Качественными параметрами рациональной модели государственной службы являются порядок, более или менее совершенная структура, определенная стратегия, подготовленные кадры, целенаправленное управление. Новая модель, которую часто называют бихевиористской (поведенческой), характеризуется качественно иными параметрами, выраженными в таких категориях, как творчество, новаторство, эффективность, эмоциональная атмосфера.

Процесс реформирования государственной службы рассчитан на сравнительно длительный период, поэтому обозначенные модели государственной службы управления, по крайней мере, на ближайшую перспективу, будут дополнять друг друга и представлять некий симбиоз рациональности и творчества.

Основные этапы реформирования системы государственного управления России. В декабре 1991г. было создано Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ (Роскадры), позднее оно стало подчиняться Президенту РФ.

Роскадры должны были решать следующие задачи:

ü подготовка концепций формирования системы органов государственного управления и структур отдельных государственных органов;

ü выработка критериев и методик создания новых органов государственного управления и определения необходимой штатной численности аппарата;

ü создание системы подбора кадров для органов государственного управления, их подготовки, переподготовки и повышения квалификации.

Однако фактически функции этого государственного органа свелись к вопросам выработки кадровой политики на государственной службе. Кроме того, в 1994 г. данный орган был упразднен, а его функции переданы различным структурным подразделениям Администрации Президента РФ. Так завершилась первая реальная попытка приступить к проведению административной реформы.

В1997 г. была образована Комиссия по государственному строительству, под эгидой которой была разработана Концепция административной реформы. Только с сентября 1996г. по май 1997г. было подготовлено 12 вариантов Концепции административной реформы. В Концепции в качестве основных обозначались следующие проблемы:

ü гражданин и власть;

ü исполнительная власть: новые функции;

ü проблемы государственной службы;

ü коррупция в системе управления.

Целью реформы государственной службы объявлялось создание не «государевой», а публичной государственной службы, которая «отвечала бы критериям эффективности, профессионализма и соответствия потребностям формирующегося гражданского общества». Однако поставленная в президентском Послании 1998 года задача реформирования исполнительной власти и государственной службы в целом так и осталась невыполненной.

По существу в России административная реформа началась с избрания В.В.Путина Президентом РФ. Уже на рубеже 1999-2000 годов разработка Концепции реформы государственного управления РФ в Центре стратегических разработок (Центр Г. Грефа) фигурировала в качестве составной части предвыборной программы В.В. Путина. В начале 2000г. Центр подготовил Концепцию государственного строительства, вобравшую в себя основные идеи Концепции административной реформы 1998г.

Но, как и в случае с Концепцией административной реформы 1998 г., можно с сожалением констатировать, что Концепция реформы государственного управления РФ 2000 г. в основной своей части не была реализована в силу разных причин.

В дальнейшем административная реформа осуществлялась в следующих сферах:

1. Укрепление вертикали власти в государстве – создание федеральных округов, реорганизация Совета Федерации, приведение нормативных актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством, введение нового порядка избрания глав субъектов Российской Федерации и т.д. В целом эта задача была решена, тем более, что для России она исторически проста.

2. Реформа государственной службы в России. В 2001 году в рамках президентской администрации были сформированы две специальные рабочие группы, одна из которых (Комиссия по реформе правительства) возглавлялась премьером Михаилом Касьяновым, а другая - заместителем руководителя администрации президента РФ Дмитрием Медведевым. Изначальной задачей первой и второй групп была выработка соответственно законодательных и организационных предложений по реформированию системы госслужбы, а также плана по практическому осуществлению этих мер; В январе 2002 г. Президентом была утверждена «Концепция реформы государственной службы в Российской Федерации». На основе Концепции в ноябре 2002 г. была утверждена Федеральная Программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)». И Концепция, и Программа выделяют в качестве важнейшей проблемы отсутствие целостной и комплексной системы правового обеспечения государственной службы в РФ. В рамках этого направления были приняты законы «О системе государственной службы РФ» от 27 мая 2003 г. и «О гражданской государственной службе РФ» от 27 июля 2004 года. В настоящее время ведется подготовка ряда новых нормативных актов по государственной службе.

3. Реформа органов исполнительной власти. В марте 2004 года был подписан Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Указ кардинально изменил систему органов исполнительной власти в России и совершенно по-другому выстроил прежнюю структуру Правительства РФ.

Анализируя Указ Президента РФ, можно выделить несколько новых положений, касающихся системы федеральных органов исполнительной власти:

1. Систему федеральных исполнительных органов образуют три вида государственных органов: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.

2. Новая структура правительства построена по функциональному принципу:

- федеральные министерства лишь определяют государственную политику и осуществляют нормативно-правовое регулирование во вверенной им сфере;

- федеральные службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также некоторые специальные функции в области обороны, государственной безопасности и т.п.;

- федеральные агентства оказывают государственные услуги, осуществляют управление государственным имуществом, выполняют правоприменительные функции.

3. Четко определены органы исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ, и органы исполнительной власти, возглавляемые непосредственно Правительством РФ. Соответственно полномочия и функции исполнительных органов для первой группы определяются указами Президента, а для второй – постановлениями Правительства.

4. Одно из интересных новшеств заключается в том, что федеральные службы и агентства находятся в ведении федеральных министерств. Министерства осуществляют координацию и контроль подведомственных федеральных служб и федеральных агентств.

В 2003 году Указом Президента РФ создается правительственная Комиссия по административной реформе. Она является координационным органом Правительства РФ для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы. На Комиссию возложено предварительное рассмотрение проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам и др.

В целях совершенствования государственного управления, оптимизации структуры и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти в 2004 г. образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая является постоянно действующим консультативным органом. При Комиссии образованы три межведомственных рабочих группы по основным вопросам административной реформы: реформирование государственной службы и структура федеральных органов исполнительной власти и др. Комиссия осуществляет координацию деятельности совещательных и консультативных органов при Президенте РФ, а также координационных и совещательных органов, образованных Правительством РФ, по вопросам совершенствования государственного управления.

В соответствии с решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы Минэкономразвития России внесло в Правительство Российской Федерации доработанные проекты Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и Плана мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах.

Согласованные проекты были внесены в Правительство Российской Федерации и в целом одобрены на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы в августе 2005 г. Официальная концепция проведения административной реформы была одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005г. № 1789-р.

Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах являются:

ü повышение качества и доступности государственных услуг;

ü снижение издержек бизнеса, возникающих в связи с государственным регулированием экономики;

ü повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач:

ü внедрение в органах исполнительной власти принципов и механизмов управления по результатам;

ü разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

ü оптимизация функций органов исполнительной власти и введение особых механизмов регулирования в коррупционно опасных сферах деятельности органов исполнительной власти;

ü повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности и открытости деятельности органов исполнительной власти;

ü модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

ü формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Основные мероприятия административной реформы должны быть реализованы в 2006–2008 годах.

В соответствии с целями административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах в качестве индикаторов их достиженияпредлагается использовать следующие:

ü оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг;

ü уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров, связанных с государственных регулированием экономики;

ü место России в международных рейтингах по качеству государственного управления.

В 2008 году Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия Указом Президента РФ от 15 декабря 2008 г. N 1775 была преобразована в Комиссию при Президенте Российской Федерации по вопросам реформирования и развития государственной службы. Комиссия является постоянно действующим консультативным органом при Президенте Российской Федерации, образованным в целях подготовки предложений главе государства по вопросам реформирования и развития государственной службы, информирования Президента Российской Федерации о положении дел в этой области, содействия развитию системы государственной службы. Заседания Комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже четырех раз в год.

Указом Президента РФ от 9 февраля 2013 г. № 126 вместо этой комиссии формируется Комиссия по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров.

Заседания Комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в год.

Комиссия формируется в составе председателя Комиссии, его заместителей, ответственного секретаря и членов Комиссии, которые принимают участие в ее работе на общественных началах.

Основными задачами Комиссии являются:

а) подготовка предложений Президенту Российской Федерации по совершенствованию правового и организационного обеспечения государственной службы Российской Федерации;

б) подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки государственной политики в области формирования и эффективного использования резерва управленческих кадров;

в) рассмотрение предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации о государственной службе, материалов по вопросам реформирования и развития государственной службы и проектов законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам государственной службы;

г) подготовка предложений Президенту Российской Федерации по вопросам стратегии развития кадрового потенциала Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. N 261 утвердил федеральную программу "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)" Государственным заказчиком - координатором Программы была определена Администрация Президента Российской Федерации. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в пределах своих бюджетных средств было рекомендовано принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных Программой, а также разработать и утвердить программы развития государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы. В республике Башкортостан была принята целевая республиканская программа «Развитие системы государственной гражданской службы Республики Башкортостан и муниципальной службы (2009 - 2013 годы)». К сожалению, основные цели программы так и остались не реализованными, например, системы управления государственной службой по-прежнему нет.

Распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р была утверждена «Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 – 2013 годы» Планировалось установить единые перечень лицензируемых видов деятельности и порядок их лицензирования. В области аккредитации создадут единый национальный орган. Ему передадут полномочия иных федеральных органов исполнительной власти по аккредитации, органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия. Планируется переход на оптимизацию и регламентацию не отдельных услуг, а комплексных сервисов "по жизненным ситуациям" (рождение ребенка, приобретение недвижимости, открытие бизнеса и др.). Предусматривается систематическая оптимизация наиболее востребованных муниципальных и государственных услуг. На федеральном уровне к ним относятся регистрация ТС, недвижимости, организаций и ИП, различные виды учета (регистрационный, воинский, кадастровый, в налоговых органах и внебюджетных фондах), назначение пенсий и соцпособий, сдача экзаменов на право управления ТС, выдача соответствующих бумаг, а также удостоверяющих личность документов и др. По данным услугам увеличат количество мест получения, сократят число предоставляемых материалов и сроки оказания.

Значительную роль в реализации реформы сыграл Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления".

Реформа продолжается. В настоящее время подготовлен и опубликован проект Указа Президента РФ «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 – 2018 годы». В целях обеспечения надлежащего и своевременного исполнения положений проекта Указа Правительству Российской Федерации предполагается поручить утвердить «План мероприятий по реализации основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 – 2018 годы», являющихся целевыми ориентирами, скоординированными по срокам их достижения.

Основные проблемы современной административной реформы. Казалось бы, даже этот далеко не полный перечень действий руководства страны говорит об активных и действенных мерах в рамках совершенствования деятельности государственного аппарата. Однако управленческий анализ как принятых в этой области правовых актов, так и организация их подготовки и реализации показывает, что эта работа недостаточно эффективна.

По крайней мере, можно выделить три крупнейших просчета в осуществлении административной реформы. Первый заключается в том, что такого рода сложные, системные и глубокие преобразования можно реализовать только на профессиональной основе. Так, для того, чтобы провести серьезную реорганизацию своего предприятия, руководитель приглашает специалистов – управленческих консультантов. Тем более это касается гораздо более сложной системы государственного управления. Однако в России до сих пор нет государственного органа, который бы профессионально оценивал эффективность государственного и муниципального управления и соответственно готовил его преобразование. Комиссионный подход, который практикуется у нас в настоящее время, не позволяет профессионально и ответственно решать эти проблемы. Многочисленные и в принципе безответственные комиссии, которые не имеют специального аппарата, носят совещательный характер и собираются 4 раза в год, это достаточно наглядно демонстрируют.

Во-вторых, серьезная реформа государственного управления – это длительный, многоплановый и последовательный процесс, который просто невозможен без системного и концептуального сопровождения. Пока все действия в этой области носят эклектичный и плохо скоординированный характер. Отсутствие системности и концептуальной основы преобразований зачастую приводит только к дезорганизации госаппарата, к организационной и кадровой нестабильности государственных структур. Управленческий анализ показывает, что давно уже крайне необходима концепция и соответствующая стратегия проведения административной реформы в России, которые определили бы основные направления, приоритеты, механизм и последовательность совершенствования системы исполнительных органов в частности, и всей системы государственного управления в целом, включая не только региональный уровень государственной власти, но и местное самоуправление.

Третий просчет заключается в содержательной нацеленности реформы. Нужно иметь в виду, что реальная реформа работы государственного аппарата не может сводиться только к организационным или процедурным преобразованиям, необходим комплекс мер по корректировке статуса и условий деятельности госслужащего. Смысл реформы – создание таких организационных, экономических, нравственных условий, такой корпоративной культуры, которые объективно вынуждали бы чиновника служить с максимальной отдачей, честно и творчески. Только такие меры могут радикально изменить отношение чиновников к своей работе, изменить качественные характеристики государственных служащих, справиться с коррупцией и т.д. Это уже чисто управленческая задача, которая, кстати, вполне успешно решена на Западе и без серьезных проблем могла бы быть осуществлена у нас. Однако идеологи нашей административной реформы, видимо, в силу отсутствия достаточной управленческой компетентности, в принципе не ставят целью преобразований системное изменение условий деятельности чиновника для повышения мотивации к эффективной деятельности.

Таким образом, административная реформа в России делает пока только первые шаги и ее результаты носят в лучшем случае тактический характер. Почему такое происходит? В чем проблемы государственного управления в современной России – тема следующего параграфа.

Вопросы и задания для проверки знаний:

1 Назовите значения термина «административная реформа».

2 В чем связь между реформой местного самоуправления и административной реформой?

3 Почему в современных условиях необходима постоянная реорганизация работы государственного аппарата?

4 Назовите особенности исторического опыта реорганизации государственного управления в нашей стране.

5 В чем сущность и принципы реформ государственного аппарата в западных странах?

6 Каковы непосредственные причины, важнейшие особенности и главные цели административной реформы в России?

7 В чем заключаются базовые принципы рациональной бюрократии?

8 Какой должна быть реформа государственного управления в России?

9 Каков первый опыт, первые этапы административной реформы в современной России?

10 В чем сущность и значение Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006−2008 гг. и Плана мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006−2008 гг.?

11 Назовите важнейшие проблемы современной административной реформы в нашей стране.

12 Как называется Программа по развитию государственной гражданской службы, утвержденная Президентом РФ 10 марта 2009 г.?

13 Перечислите основные задачи, которая решает Комиссия по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров.

14 Какая целевая республиканская программа была принята в 2009 году в Республике Башкортостан по развитию государственной и муниципальной службы?

Тесты для самопроверки