Начинать анализ необходимо с выявления проблем.

В переводе с греческого языка проблема переводится как нерешенная задача. Субъективно проблема воспринимается людьми как некоторое препятствие, трудность, мешающее достижению их целей. В нашем понимании проблема в управлении организацией – это отклонение организации от объективной логики, от естественных закономерностей ее развития, угрожающее ее существованию. Это своего рода болезни (патологии) организации или ее подсистем. Причины таких проблем могут быть как объективными, так и связанными с человеческим фактором (ошибки, недооценка и т.д.). Решить проблему – значит минимизировать или убрать отклонение организации от объективной логики своего развития.

Для профессионального анализа и решения проблем необходима проблемная диагностика. Она предполагает:

· Анализ организации и ее подсистем, процессов и отношений

· Определение проблемных полей (зон) организации (как правило, это оргструктура, кадры, правовые нормы, технологии, материально-финансовая база, управление)

· Формулировка проблем, отделение проблемы от причин и симптомов

· Измерение проблемы, определение динамики и последствий

· Ранжирование и систематизация проблем, по крайней мере, на срочные и важные проблемы

· Принятие соответствующих управленческих решений.

Еще несколько лет назад основные организационные проблемы государственного управления в современной России мы сводили к следующим:

1. Авторитарные методы управления. Управленческий дух, атмосфера сложились в условиях командно-плановой экономики – и даже раньше – и по существу остаются такими же и сейчас. Новые организационные формы не соответствуют старому содержанию управленческих отношений в государственном аппарате, который привык работать в традициях восточной бюрократии. Поверхностная демократизация не только не ослабила издержки бюрократического стиля, но и в ряде случаев усилила их.

2. Недостаточное нормативно-правовое обеспечение государственного управления, особенно в том, что касается полномочий, специфики государственных органов, взаимоотношений как между ними самими, так и с гражданами, населением.

3. Неотработанная вертикаль власти в стране, где были спорными многие вопросы взаимодействия федеральных и республиканских (субъектов Российской Федерации) органов управления. Как всегда в таких случаях проигрывают граждане, общество в целом, а федеральные и областные (республиканские) органы получают возможность списывать друг на друга свои промахи, уходить от ответственности.

4. Коррупция и протекционизм в системе государственного управления, Периодические кампании по борьбе с коррупцией и злоупотреблениями на государственной службе серьезного успеха не имели.

Впрочем, эта тема требует серьезного научного анализа, здесь не все однозначно. Часто общественное мнение просто демонизирует чиновников, изначально и поголовно причисляя их к нахлебникам, казнокрадам и т.д. На деле скорее можно говорить о протекционизме, злоупотреблении служебным положением и отсутствии служебной этики.

5. Недостаточный уровень образования и квалификации государственных служащих. Сегодня, впрочем, значимость данной проблемы сравнительно невелика: практически все государственные служащие в плане образования соответствуют квалификационным критериям.

6. Часто как проблему государственного управления называют рост численности работников государственного управления. Скорее надо говорить не столько о простом, физическом разбухании штатов госаппарата (в последнее время роста практически нет), сколько о неудачном соотношении элементов управленческой вертикали, выражающемся прежде всего в росте среднего звена. Последнее имеет место не только на региональном и местном уровнях, что отчасти оправдано необходимостью укрепления самостоятельности этих звеньев управления, расширением их функций; но и на уровне центральных и территориальных аппаратов федеральных органов власти.

7. Остается недостаточно эффективной структура государственных органов: многочисленные преобразования носят несистемный характер и приводят зачастую к дезорганизации госаппарата, к организационной нестабильности государственных структур.

8. Снижение престижа государственных органов в глазах рядовых граждан, причем масштабы отчуждения людей от государственного аппарата по некоторым оценкам даже превосходят уровень недоверия в последние годы существования СССР.^[5]

Сегодня этот анализ нуждается в серьезной корректировке. Авторитарные методы в сфере государственного управления выступают скорее как симптом, внешнее выражение проблемы, к тому же в ряде случаев эти методы вполне необходимы и результативны. Недостаточность нормативно-правового обеспечения государственного управления, особенно в том, что касается полномочий, специфики государственных органов, сегодня тоже в целом решена, да и была она проблемой лишь переходного периода. То же самое можно сказать и о так называемой вертикали власти в стране: спорные вопросы взаимодействия федеральных и республиканских (субъектов Российской Федерации) органов управления всегда будут, но сегодня они на уровне обычной нормы. Уровень опыта, образования и квалификации государственных служащих, как уже отмечалось, также вполне соответствуют современным мировым стандартам, к тому же численность их, и без того относительно невысокая, не растет, а снижается.

Да, сохраняется, несмотря на активное противодействие, высокий уровень коррупции, сохраняется негативное отношение к чиновникам и власти в целом со стороны многих граждан. Однако сегодня это воспринимается не столько как проблемы, снижающие эффективность государственного управления, сколько как историческая инерция российского менталитета или как естественное следствие, симптомы каких-то иных проблем.

Россия – страна с богатыми историческими традициями, в том числе в области государственного строительства. Наиболее заметными реформами в этой сфере были реформы Ивана Грозного, Петра I, В.И. Ленина, И.В. Сталина. Строительство новой России в 90-хгодах прошлого века по масштабам было вполне сопоставимым с вышеуказанными преобразованиями.

Обобщая исторический опыт реорганизации государственного управления в нашей стране, можно отметить следующие особенности:

1. Преобразования инициировались первыми лицами государства, причем далеко не всегда их инициативы были сразу поняты и поддержаны обществом.

2. Успешными (т.е. доведенными до конца) были только те реформы, где сопротивление чиновничества переменам подавлялось жестко и бескомпромиссно, часто в форме репрессий.

3. Как правило, преобразования не имели серьезной научной основы и проводились по наитию, на основе интуиции или простого здравого смысла.

4. Очень редко учитывались национально-исторические особенности российского общества, чаще имело место организационное или идеологическое заимствование иностранного опыта.

5. Практически не учитывался позитивный опыт, накопленный в рамках предыдущей системы государственного управления.

6. Даже назревшие и системные преобразования давались очень дорогой ценой, зачастую приводя к смуте или гражданской войне.

7. Население никогда не привлекалось ни к поиску путей повышения эффективности работы госаппарата, ни к реализации и оценке этих преобразований.

Таким образом, мы видим, что исторический опыт требует от нас более серьезно, внимательно и ответственно подходить к характеристике и оценке современной административной реформы. Россия как сложное государственное образование требует к себе бережного и, как подчеркнул Президент РФ В.В. Путин, профессионального отношения.

Итак, рассмотрим проблемы государственного управления и пути их решения в нашей стране.

1. Управленческие проблемы. В чем заключаются управленческие проблемы и пути их решения?

Формулировка проблемы: Недостаточное профессионально-технологическое обеспечение системы государственного управления (в первую очередь в организационной и кадровой сферах) со стороны тех, кто возглавляет систему государственного управления.

Причина: относительно низкий уровень профессиональной (управленческой) компетенции как на политическом уровне, так и на менеджерском (среднего звена) уровне.

Пути решения:

А) Политический уровень:

Ø провести корректную и профессиональную проблемную диагностику в системе ГМУ с участием экспертов,

Ø принять принципиальные решения по формированию необходимого ресурсного обеспечения реформы государственного управления, в первую очередь управленческое и организационное обеспечение реформы (создание полноценного органа управления административной реформой)

Б) Менеджерский уровень:

Ø формирование условий и мотивации в повышении реальной управленческой компетентности руководящего корпуса госаппарата

Содержательно для специалистов этот блок проблем прост и решения очевидны. Однако это решения высшего государственного руководства и принять их может только оно само. Экспертное окружение, компетентное лобби, к сожалению, пока слишком слабы и сами не всегда понимают суть и направления необходимых действий. Между тем без таких решений системная, последовательная и профессиональная работа по повышению эффективности государственного управления просто невозможна. В лучшем случае это будет лишь разовые, несистемные шаги, способные привести только к тактическому успеху. В худшем – бесполезная трата времени и других ресурсов общества. В сфере государственного управления любая серьезная реформа невозможна без политической воли правящего класса и лидера, который за ними стоит, но не менее важно, чтобы этот лидер определил правильную стратегию реформы.

2. Организационные проблемы.Это как раз та проблема, которую может и должен решить первый руководитель.

Формулировка проблем: 1. Структура органов государственного управления не в полной мере соответствует функциональной структуре государственного управления.

2. Уровень организационной культуры в ОГУ не обеспечивает эффективное государственное управление.

Причины: Отсутствует необходимое ресурсное (организационное) обеспечение для решения этих проблем

Пути решения: Формирование органа управления госслужбой (административной реформой) для того, чтобы:

* А) построить современную работу с кадрами госслужбы:

Ø Формирование кадрового потенциала

Ø Мотивация государственных служащих

* Б) организовать эффективную работу госаппарата:

Ø Оценка эффективности государственных органов

Ø Оптимизация деятельности, структуры государственных органов

Ø Формирование современной организационной культуры госаппарата

* В) разработать и вести административную реформу: выявление проблем ГУ, обоснование и обеспечение путей их решения.

Остановимся подробнее на этой группе проблем.

Важнейшим условием формирования современного корпуса гражданских служащих, развития и реализации их потенциала является профессиональное управление государственной службой. Последнее сегодня оставляет желать лучшего прежде всего потому, что отсутствует необходимое организационное обеспечение этой крайне важной внутренней функции государственного управления. Парадоксально, но государственной службой, которая управляет обществом, никто не управляет. Современная теория управления и анализ практики организации государственной службы в России и за рубежом убедительно показывают то, что основной непосредственной причиной проблем организации работы государственного аппарата в РФ и РБ является отсутствие специального и ответственного органа государственного управления, специализирующегося как на управлении государственной службой, так и на проведении административной реформы в целом, в том числе в системе гражданской службы. Фактически отсутствует организационное, административное, кадровое и технологическое обеспечение профессионального управления и развития государственных органов.

Уже сегодня необходимо формирование органа управления государственной гражданской и муниципальной службой Республики Башкортостан как подразделения, которое будет отвечать не только за организацию и качество работы госаппарата, но и заниматься проведением административной реформы в этом направлении. Есть и правовое обеспечение данного предложения, так как действующим законодательством предусмотрено формирование органа по управлению государственной службой.

Сегодня мы имеем парадоксальную ситуацию: общество крайне нуждается в эффективной системе государственного управления, многое делается в этой области, и в то же время ни в республике, ни на уровне РФ, нет по существу ни одного органа, профессионально занимающегося административной реформой. А ведь даже в странах с устоявшейся государственной системой в течение десятилетий существуют соответствующие специальные ведомства – комитеты по административной реформе, министерства по делам государственной службы и государственного управления, комиссии по изучению эффективности госслужбы и т.д.

Зарубежный опыт организационного обеспечения административной реформы. Так, в США специальными федеральными органами по управлению государственной службой выступают Служба управления персоналом (Office of Personal Management) и Совет по защите системы заслуг (Merit System Protection Board), которым подведомственны кадровые службы министерств и ведомств, генеральные инспекторы и уполномоченные по вопросам служебной этики.

Во Франции есть два основных государственных органа, занимающихся вопросами управления государственной службой: Генеральная дирекция (Высший совет государственной публичной службы) и Генеральный совет. Генеральная дирекция государственного управления и государственной службы, действующая на правах министерства, обладает следующими правами:

1) регулирует численность личного состава государственной службы и денежное содержание служащих;

2) реализует правовые нормы и принципы управления государственной службой;

3) осуществляет межминистерское управление корпусом государственных служащих;

4) согласовывает и координирует назначения на государственные должности, организуя в связи с этим конкурсы;

5) занимается профессиональной подготовкой, переподготовкой и стажировкой государственных служащих.

Генеральный Совет государственной службы — законотворческий и арбитражный орган, который состоит из равного числа представителей от государства и трех профсоюзов государственных служащих (по 32 человека). Совет обсуждает проекты законов о государственной службе, решает вопросы правового регулирования государственной службы, вопросы подготовки и переподготовки кадров, рассматривает апелляции государственных служащих, проводит досудебное расследование споров, связанных с государственной службой и т.д.

В Японии создан специальный орган, Палата по делам персонала при Кабинете министров с офисами на периферии, отделенный от остальных министерств. Это специализированный орган, посторонний по отношению к министерствам,

В Казахстане еще в 1998 году было создано Агентство Республики Казахстан по вопросам государственной службы. Агентство состоит из двух департаментов и государственного учреждения. Функции этих подразделений достаточно легко вывести уже из их названий. Первый департамент – Департамент правового обеспечения государственной службы – включает два управления: Управление по контролю за соблюдением законодательства в сфере государственной службы и Управления совершенствованием госслужбы. Департамент кадрового обеспечения государственной службы тоже состоит из двух управлений: Управление обучения кадров и Управления прохождением госслужбы. Государственное учреждение, входящее в состав Агентства, занимается разработкой тестов и методических материалов по вопросам государственной службы. В каждой области имеется территориальное подразделение Агентства.

Есть определенная практика и у субъектов РФ.

Опыт российских регионов позволяет выделить четыре модели управления госслужбой в субъектах РФ:

1) орган управления действует при главе исполнительной власти (например, Совет при Главе Администрации Рязанской области по вопросам государственной службы);

2) орган управления включен в структуру исполнительных органов власти субъекта РФ (например, Комитет по делам государственной службы Омской области, Ведомство по управлению государственной гражданской службой Ростовской области);

3) орган управления является структурным подразделением аппарата высшего должностного лица субъекта РФ (например, Департамент по делам госслужащих при Президенте Республики Татарстан, Управление госслужбы и кадров Правительства Москвы);

4) орган управления формируется всеми ветвями власти на паритетных началах (например, Совет по вопросам государственной службы Республики Хакасия).

Как сейчас организовано управление госслужбой в РБ? В Республике Башкортостан орган управления является структурным подразделением аппарата Главы РБ:К сожалению, управление в составе Администрации Главы не то что кадровой политикой заниматься не может, оно не способно даже поставить электронный учет гражданских служащих и составить реестр госслужащих РБ. О реформе государственного управления и говорить не приходится.

На основе этого подразделения необходимо предусмотреть формирование специального государственного органа для управления как государственной гражданской и муниципальной службой, так и административной реформой в Республике Башкортостан.

Наиболее характерной является такая схема организации органов ведения кадровой работы, когда основные вопросы кадров находятся в руках либо самого премьер-министра, либо в ведомствах при нем, или при главе государства.

По нашему мнению, такой орган должен создаваться при Главе РБ и подчиняться непосредственно ему. Это позволит специальному органу управления государственной службой получить максимально высокий статус, что значительно укрепит его позиции.

Наименование не столь важно, это может быть и не госкомитет, может быть агентство. Важен реальный статус.

Структура Комитета в общем-то типовая для таких органов: текущая работа, контроль; управление изменениями и правовое оформление этих реформ.

Структурно этот орган мог бы состоять из трех ключевых отделов:

1) Департамент развития государственного управления в РБ, который бы занимался вопросами анализа и повышения эффективности управления государственной службой, оценкой и решением существующих проблем в системе государственной службы, обеспечением ее постоянного и последовательного развития и т.д. В первую очередь здесь должны быть представлены специалисты в области управления, в том числе государственного управления.

2) Департамент организации государственной (и муниципальной) службы в РБ, в компетенцию которого вошли бы функции по обеспечению качественного подбора, учета, продвижения, ротации, обучения и мотивации государственных и муниципальных служащих. Круг профессиональных компетенций работников этого отдела должен определяться знаниями и умениями в области кадрового менеджмента.

3) Департамент нормативно-правового обеспечения административной реформы. Основная функция данного подразделения сводится к соответствующему нормативному оформлению тех управленческих и кадровых технологий, которые разрабатываются и инициируются двумя предыдущими отделами. Разумеется, основной состав сотрудников должен быть представлен специалистами в области административного и конституционного права.

Основные задачи данного органа:

· анализ системы государственного управления и государственной службы, оценка эффективности работы всех государственных органов с точки зрения соответствия долгосрочным интересам государства и общества;

· разработка и координация программ и проектов по упорядочению, удешевлению, оптимизации управленческой деятельности государства;

· учет, подбор, оценка, развитие, расстановка и мотивация персонала государственных органов, в первую очередь государственных служащих;

· разработка и реализация антикоррупционных программ, программ, направленных на повышение имиджа государственных органов в глазах населения и т.д.

Так организовано, например, Ведомство по управлению государственной гражданской службой Ростовской области. Ведомство является постоянно действующим государственным органом Ростовской обл. Государственный орган является юридическим лицом, имеет печать, обладает организационной и функциональной самостоятельностью.

Цели ведомства:

а) координация деятельности государственных органов Ростовской обл. по организации государственной службы (поступление, резерв, прохождение реестр, подготовка и т.д.);

б) осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах Ростовской обл. законодательства о государственной службе.

Специфика предлагаемого нами ведомства, в частности, заключается в сочетании научно-аналитических, исполнительских и регулятивных функций с относительно высоким уровнем полномочий. Предпочтительно определение статуса такого органа более высоким, чем обычный орган исполнительной власти, возможно, на уровне Контрольно-счетной палаты РБ. Только тогда он сможет получить крайне важные здесь полномочия аналитического и исполнительного органа, а также необходимую независимость от ведомств и ветвей власти. Аналогичные структуры должны выстроить другие субъекты РФ и федеральная власть, поскольку они сами формируют свои органы государственного управления и определяют особенности организации местного самоуправления в своих регионах.

Кадровые проблемы

Формулировка проблемы: Недостаточная реализация кадрового потенциала гражданских служащих из-за низкой мотивации к инновациям, клиенториентированному и антикоррупционному поведению в своей профессиональной деятельности.

Причины: устаревший тип организационной культуры в ОГУ, система сложившихся отношений не мотивирует госслужащих проявлять эти качества.

Пути решения:

1. Мотивация государственных служащих:

Ø Анализ мотивационной среды

Ø Корректировка мотивации через систему организационных отношений

2. Формирование кадрового потенциала на основе современных технологий:

Ø Кадровый контроллинг

Ø Прием, адаптация

Ø Обучение и развитие

Ø Оценка, аттестация

Уровень способностей выполнять функции государственного управления определяется количеством служащих, уровнем и качеством их профессиональной подготовки, опытом работы, технологическим обеспечением. В этой области есть некоторые проблемы, однако, по нашему мнению, они не носят принципиального характера и существенно не влияют на качество государственного управления в целом. Проблемы мотивации, наоборот, становятся все более значимым тормозом развития государственного управления как в Республике Башкортостан, так и в Российской Федерации. Мотивация как комплекс побудительных факторов, заставляющих работника определенным образом относиться к выполнению своих функций, является сложным и крайне важным фактором, определяющим качество рабочей силы.

Оценивая направленность мотивации, можно отметить, что в целом государственные служащие мотивированы к добросовестному и ответственному выполнению своих функций, мотивированы к соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих, а также к долгосрочной работе в государственном органе. Существующие здесь проблемы не носят системного характера.

Ключевая проблема повышения эффективности работы государственного аппарата, решить которую невозможно в существующих организационно-правовых условиях – это недостаточная мотивация гражданских служащих к инновациям в своей профессиональной деятельности, клиенториентированному и антикоррупционному поведению в рамках своей служебной деятельности. Отсутствие мотивации в этой области не дает реализовать в достаточной мере накопленный потенциал, сдерживает его развитие. Именно эта направленность мотивации работников обеспечивает решающее долгосрочное преимущество и долгосрочную конкурентоспособность любой современной организации, в том числе и государственных органов.

Пути решения:

Мотивация основывается на системе определенных материально-финансовых и духовных интересов, которые, в свою очередь, вытекают из социальных (организационных) отношений.

Для того, чтобы обеспечить мотивацию государственных служащих к непрерывному совершенствованию своей деятельности и клиенториентированному поведению необходимо целенаправленно менять систему приоритетов и ценностей организационной культуры в государственных ведомствах, скорректировать критерии и методы оценки государственных служащих, таким образом, чтобы они мотивировали сотрудников соответствующим образом.

В частности, необходимо проведение регулярной (один раз в год) и комплексной оценки работника, где ключевым критерием будет внедрение государственными служащими инноваций в рамках своей профессиональной деятельности, проведение тренингов и консультаций по формированию современной организационной культуры, специальная управленческая подготовка руководителей среднего звена и т.д. Профессионально эту задачу способен выполнить предлагаемый нами государственный комитет по административной реформе, в частности, департамент организации государственной (и муниципальной) службы.

Чем более динамичным является общество, тем важнее значение реформ.Сегодня, по существу, мы должны говорить о постоянной реорганизации работы государственного аппарата. Внедрение инноваций в деятельности чиновников должно стать важнейшим критерием оценки их эффективности. Однако это сделать весьма непросто. Рыночные структуры (фирмы, корпорации), находящиеся в условиях конкуренции, вынуждены в рамках естественного отбора, «автоматически» создавать и внедрять новое в своей работе для того, чтобы обеспечить свое выживание. Государственные органы – монополисты в своей области и поэтому механизм поиска и внедрения эффективных инноваций может быть создан только сверху, со стороны главы государства и его ближайшего окружения. При этом, разумеется, глава государства должен исходить из интересов населения, общества в целом.

Правовые проблемы.

Формулировка проблемы: Многие правовые нормы устарели и не обеспечивают реализацию современных технологий государственного управления.

Причины: Недостаточное профессиональное (управленческое) обеспечение законодательства в сфере государственного управления.

Пути решения:

1. Совершенствование законодательства о госслужбе на основе предложений органа управления госслужбой.

2. Изменения в правовой сфере должны строиться на принципе приоритета внедрения новых организационных и кадровых технологий в практику работы государственных служащих.

Предлагаемый нами департамент нормативно-правового обеспечения административной реформы государственного комитета по административной реформе мог бы и должен был этим заняться.