СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПРИЗРЕНИЯ

На протяжении веков средоточием социальной помощи были церкви и монастыри. Под их руководством русские люди учились понимать и исполнять заповедь о любви к ближнему. При общественной неурядице, при недостатке безопасности для слабого и защиты для обижаемого следование этой заповеди полагали прежде всего в подвиге сострадания к страждущему, а ее первым требованием признавали личную милостыню. Идея этой милостыни была положена в основание практического нравоучения; потребность в подвиге сострадания воспитывалась всеми известными тогда средствами духовно-нравственной педагогики. Любить ближнего — это прежде всего накормить голодного, напоить жаждущего, посетить заключенного в темнице. Человеколюбие на деле значило нищелюбие. Благотворительность была не столько вспомогательным средством общественного благоустройства, сколько необходимым условием личного нравственного здоровья: она больше была нужна самому «нищелюбу», чем нищему. Целительная сила милостыни заключалась в том, чтобы, смотря на слезы и страдания, самому пострадать с ним, пережить то чувство, которое называется человеколюбием.

Древнерусский благотворитель, «христолюбец», более помышлял о собственном духовном совершенствовании, нежели о повышении общественного благосостояния. Когда встречались две руки, одна с просьбой Христа ради, другая с подаянием во имя Христово, трудно было сказать, которая из них больше подавала милостыню другой, — нужда одной и помощь другой сливались во взаимодействии братской любви обеих. Вот почему древняя Русь понимала и ценила только личную, непосредственную благотворительность, милостыню, подаваемую из руки в руку. Нищий был для благодетеля лучший богомолец, молитвенный ходатай, душевный благодетель. «В рай входят святой милостыней», — говорили в старину. Благотворителю нужно было воочию видеть людскую нужду, которую он облегчал, чтобы получить душевную пользу; нуждающийся должен был видеть своего милостивца, чтобы знать, на кого молиться. Нищенство на Руси считалось не экономическим бременем для народа, не язвой общественного порядка, а одним из главных средств нравственного воспитания народа, практическим институтом благонравия, состоящим при церкви.

Стоит ли удивляться тому, что при подобном взгляде на нищенство вокруг церквей и монастырей сложились со временем целые слободки, где жили люди, основным источником существования которых стала милостыня. Люди порой начинали нищенствовать не потому, что неожиданно впадали в нужду, а потому, что это было выгоднее, чем честным трудом зарабатывать свой хлеб. Нищих было несколько категорий: «блаженные» — раздавали все свое имущество и добровольно несли крест терпения и смирения «Христа ради»; «юродивые» — прорицатели, ясновидцы, вразрез с нынешними представлениями отнюдь не сумасшедшие. Чаще всего симулировали безумие; «немощные» — слепые, старые, «настоящие» душевнобольные, все те, кто не мог добывать на пропитание иначе как «милостынькой»; «гулящие» — те, кто бродяжничал в собственное удовольствие или скрывался от властей.

Российское законодательство делило нищих на четыре категории (правда, это было уже много позже— в XIX в., но мы сразу скажем об этом, чтобы уже не возвращаться к этому вопросу). Здесь были: 1) те, которые не могут своим трудом добыть пропитание; 2) те, кто по сиротству и временным болезням впал в нужду, но может работать; 3) те, которые могут трудиться, но нищенствуют по лености и дурному поведению; 4) те, кто по случайным обстоятельствам впал в крайнюю нужду.

Борьба с профессиональным нищенством могла пойти только во благо общества. Пожалуй, первым российским самодержцем, решившим искоренить попрошайничество насильственными методами, был Петр I. В именном указе Стрелецкому приказу от 30 ноября 1692 г., опубликованном еще от имени Ивана и Петра Алексеевичей, он велел записать: «Известно ему, Великому государю, что на Москве гулящие люди, подвязав руки и ноги, притворным лукавством просят на Христово имя милостыни, а по осмотру они все здоровы». Таких людей царь велел ловить и отправлять по месту жительства, беглых крестьян отправляли к их помещикам. Повторно уличенных в попрошайничестве били кнутом и ссылали в Сибирь. По указу 1712 г. всех «ленивых прошаков» без разбора били прилюдно на площадях, клеймили и ссылали на каторжные работы. «Амнистии» не полагалось никому— ни старым, ни больным, ни сумасшедшим (правда, позже Петр ввел «освидетельствование дураков»). С 1718 г. карали и дающих милостыню— первый штраф 5 рублей, второй — 10. Петр не запрещал милостыню вообще. Хочешь — отдай деньги в богадельню, приют и т. д., благо их к тому времени было уже много. Такая политика не могла, естественно, понравиться людям, которые привыкли к исторически сложившимся традициям Руси.

В последние годы своего царствования великий реформатор, видимо, осознал, что война с нищими проиграна. Появился новый проект — раздать всех «прошаков» по монастырям. Задуманную для этого всероссийскую перепись «гулящих людей» он уже не успел осуществить.

Указ 1712 г. «О воспрещении нищенства» не пересматривался преемниками Петра I в течение тридцати семи лет. Лишь дважды Сенат сделал исключение. В первый раз послужил тому страшный голод 1734 г. Второй раз— частный случай: ослепшему киевскому гражданину дозволили собирать милостыню для уплаты долга в 200 рублей, «дабы не пойти по миру с семьей».

Естественно, деятельность Петра I заключалась не только в борьбе с нищенством. Первый русский император практически подошел к созданию системы общественного призрения. При нем обязанность строительства и содержания больниц лежала на приказах: сначала Патриаршем, с 1701 г. — Монастырском, ас 1721 г. — относилась к Святейшему правительствующему Синоду и Камер-конторе. Главный магистрат и воеводы должны были приступить к устроению больниц, богаделен, сиротских домов, домов для призрения незаконнорожденных младенцев, домов смирительных и домов прядильных[9] для людей «праздношатающихся и им подобных». Изданы были правила, чтобы города, общества, помещики и все места и лица, управляющие казенными и партикулярными домами, вотчинами, старались о прокормлении и призрении нищих и убогих их ведомств, не допуская их ходить по миру для прошения милостыни. Наблюдать за этим должна была полиция.

Некоторой предтечей пенсионного законодательства являются указы о призрении «не имеющих чем жить» младших офицеров и солдат (1722 и 1723 г. соответственно). Предполагалось, что они должны были идти жить в монастыри или богадельни, где офицерам даже полагалось жалованье.

Очень интересен указ Петра I от 16 января 1721 г., где впервые шла речь о том, что бродяги являются социально опасным элементом. При этом делались очень убедительные ссылки на Библию.

Преемники Петра продолжили борьбу со «шляющимися», думается, заботясь в основном о внешней благопристойности государства. Хотя указ 1734 г. был очень интересным исключением: в связи с голодом было решено нищих из Москвы не высылать до начала в деревнях «работной поры» и до первого мая не брать с них за содержание на фабриках, мануфактурах и во всяких работах. Недолгое царствование Петра III было отмечено указом 1762 г. о том, чтобы безумных не в монастыри определять, а построить для них особый дом (это было официальным признанием того, что безумие — болезнь).

К эпохе царствования Екатерины II относится становление системы общественного призрения. Так, указ от 7 ноября 1775 г. предписывал в каждой губернии открыть под «председательством гражданских губернаторов особые приказы Общественного призрения». На эти приказы были возложены обязанности — устраивать и содержать народные школы, сиротские дома, больницы, аптеки, богадельни, дома для неизлечимо больных, для психически больных, работные и смирительные дома.

Нельзя сказать, что эта система была совершенна. Но попытки государства охватить все слои населения, нуждающиеся в социальной защите, были налицо. Вскоре же выяснилось, что в стране полно калек (что было связано с войнами) и казенных средств на их содержание не хватает. В российском правительстве зрела мысль о том, чтобы попечение о нищих и калеках сделать общественным, а не только государственным, и что нет ничего зазорного в привлечении милосердных людей к посильной помощи в решении данной проблемы. С большой неохотой Екатерина согласилась с этой идеей, а усердное чиновничество «довело ее до кондиции», в результате чего призрение превратилось для общественности в добровольно-обязательное попечение, но под присмотром государственных органов. Полное воплощение эта идея получила при Александре I, когда убедились, что призрение для правительства — ноша чрезмерная и без общественности не обойтись. Для того чтобы привлечь внимание жертвователей, самому делу призрения был придан статус национально значимого деяния. Не случайно к делу призрения были подключены члены императорской семьи в ранге высочайших покровителей. При этом учтены были и пожелания жертвователей, которые сводились к тому, чтобы любая помощь с их стороны была индивидуализирована, т. е. средства жертвователей не перечислялись на статью госбюджета, а направлялись на реализацию заявленной ими идеи и были именными (мы сейчас назвали бы это «адресной помощью»).

Сторонники усиления общественного начала в деле призрения писали царю: «Как бы ни был велик штат чиновников, приставленных к делу призрения, он во всяком случае не в силах будет справляться с трудной задачей индивидуализации каждого случая помощи. Организация же помощи без индивидуализации, как показал опыт, не будет достигать цели и сведется к формализму». Стремясь не допускать пассивности общественности, Александр I включил призрение в сферу общественного самоуправления, оставив за правительством функцию общего руководства этим деликатным процессом. Александр I подписал закон, по которому призрение в России передавалось организациям и ведомствам, разделенным на несколько типов. Они получили название «учреждений, на особых основаниях управляемых». Таким образом, в России была создана гибкая, дифференцированная и чрезвычайно эффективная система государственно-общественного призрения, которая не только поражала иностранцев своим совершенством, но часто служила примером для других развитых стран. Система эта постоянно совершенствовалась, уточнялась, частично изменялась.

К концу XIX в. насчитывалось 14 854 благотворительных учреждения (общества и заведения), причем их условно можно было разделить на две группы — учреждения, которые относились к министерствам и ведомствам, преследующим только благотворительные цели, и ведомства, не имеющие специального благотворительного назначения. К числу первых относились: Ведомство учреждений Императрицы Марии, Российское общество Красного Креста, Императорское человеколюбивое общество и попечительство о домах трудолюбия и работных домах. Во вторую группу входил целый ряд учреждений — Ведомство православного исповедания и военного духовенства, Министерство внутренних дел, Министерство юстиции, Министерство народного образования и др.

Общая сумма средств благотворительных учреждений к концу прошлого века выражалась огромным числом — 404 843 798 рублей, из которых стоимость недвижимости составляла около 35%, остальное — денежные суммы. Они складывались из процентов с капиталов, дохода от недвижимой собственности, членских взносов, случайных поступлений от жертвователей, от концертов, лотерей и т. д.

Выше уже говорилось, что эта система, опирающаяся на российское законодательство, не была лишена недостатков. Главными из них были: неясность определения тех категорий людей, которые имеют право на общественное призрение; вопрос о том, из каких средств должны покрываться расходы по общественному призрению; степень родства людей, обязанных содержать своих попавших в беду родственников.

В результате реформ второй половины XIX в. в России появились земства, которым были переданы вопросы местного самоуправления и, естественно, решение некоторых вопросов общественного призрения. Но откуда могли они взять денег, к примеру, для помощи здоровому человеку, оставшемуся без работы и имеющему семью, если в законодательстве не было предусмотрено страхования на случай безработицы?

Для решения этих и целого ряда других вопросов в конце прошлого века была образована (по высочайшему повелению) комиссия для пересмотра действующего законодательства о призрении бедных. Но войны, а затем и революции помешали увидеть результаты деятельности этой комиссии.