ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ

2.1. Основные этапы развития системы

государственного управления

Официальной датой рождения отечественной гражданской авиации считается 9 февраля 1923 года, когда Совет Труда и Обороны принял Постановление "О возложении технического надзора за воздушными линиями на Главное управление воздушного флота и об организации Совета по гражданской авиации".

Совет являлся постоянным межведомственным органом, осуществляющим открытие новых воздушных линий, технический надзор и ряд других функций, связанных с деятельностью гражданской авиации. В состав Совета вошли представители различных ведомств, в том числе в качестве исполнительного и технического органа вошла Инспекция гражданского воздушного флота.

После образования Совета по гражданской авиации начали формироваться основные производственные звенья будущей отрасли, которые в то время имели форму добровольных акционерных обществ.

Первым авиационным транспортным предприятием - прообразом сегодняшних авиационных компаний - стало Российское общество добровольного воздушного флота (Добролет), которое действовало на основе Устава, утвержденного высшим органом исполнительной власти - Совнаркомом СНК СССР. Подобные авиатранспортные предприятия были созданы на Украине (Укрвоздухпуть) и Закавказье (Закавиа).

Основными целями этих обществ были открытие воздушных линий, перевозка пассажиров, почты и грузов, производство аэрофотосъемки и т.д. на основе продукции отечественного авиапрома.

Указанная деятельность потребовала создания управленческого аппарата, ориентированного на обеспечение и контроль вопросов эксплуатации, строительство аэродромов, разработку новых методов применения самолетно-моторного парка и т.д.

В 1925 году Закавиа вошло в состав Укрвоздухпуть, а в 1929 году Добролет и Укрвоздухпуть объединились во Всесоюзное общество гражданского воздушного флота Добролет.

В 1930 году Совет по гражданской авиации был упразднен и его функции перешли к Главной инспекции при Наркомате по военным и морским делам.

29 октября 1930 года Главная инспекция и акционерное общество Добролет были упразднены и было создано Всесоюзное объединение гражданского воздушного флота. 25 февраля 1930 года Постановлением СНК СССР вместо Всесоюзного объединения было создано ГУ ГВФ - Главное управление гражданского воздушного флота, на которое возлагалось регулирование всей деятельности гражданской авиации СССР. С этого момента в практику было введено название "Аэрофлот".

В 1934 году были образованы 12 территориальных управлений гражданской авиации, которые должны были руководить работой всех видов гражданской авиации на своей территории. Они наделялись определенными правами по всем вопросам руководства подчиненными подразделениями и службами.

Во время Великой Отечественной войны Аэрофлот находился в оперативном подчинении Наркомата обороны. В послевоенный период была восстановлена система управления гражданской авиацией, а с 1964 года, когда на базе ГУ ГВФ было создано общесоюзное Министерство гражданской авиации, в нашей стране началась новая эра в сфере управления гражданской авиацией.

В течение последних шести лет происходили постоянные изменения в системе органов государственного управления деятельностью гражданской авиации России (Департамент воздушного транспорта (ДВТ) в рамках Министерства транспорта Российской Федерации, Федеральная авиационная служба (ФАС), Федеральная служба воздушного транспорта (ФСВТ), Государственная служба гражданской авиации (ГСГА)...).

Каждый последующий орган по отношению к предыдущему являлся правопреемником, что предполагало возможность применения актов предыдущего органа в процессе регулирования деятельности гражданской авиации.

2.2. Система органов государственного управления

гражданской авиацией, функции, компетенции

Понятие уполномоченного органа в области деятельности авиации и использования воздушного пространства дано в статье 6 Воздушного кодекса Российской Федерации "...под уполномоченными органами понимаются федеральные органы исполнительной власти, а также органы, которым федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации предоставлены полномочия федерального органа исполнительной власти в соответствующей области деятельности и на который возложена ответственность этого органа".

В настоящее время уполномоченным органом в области гражданской авиации является Министерство транспорта Российской Федерации, которое функционирует на основе Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 395.

В рамках Министерства транспорта сформирован Департамент государственной политики в области гражданской авиации.

Министерство транспорта является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, который формирует государственную политику и нормативную правовую базу в сфере гражданской авиации.

Министерство транспорта выступает на международной арене как компетентный орган в области гражданской авиации при реализации обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации. Это министерство руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами РФ и указанным выше Положением.

Министерство транспорта РФ осуществляет следующие основные полномочия в сфере деятельности гражданской авиации:

- вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, по которым требуется решение Правительства РФ по вопросам, относящимся к сфере деятельности авиации, а также проекты планов работы и прогнозные показатели деятельности Министерства;

- самостоятельно принимает нормативные правовые акты, касающиеся правил государственной регистрации, государственного учета гражданских воздушных судов, включая порядок нанесения государственных и регистрационных опознавательных знаков гражданских воздушных судов и порядок нанесения товарных знаков на гражданские воздушные суда, правил перевозки пассажиров, багажа, груза, грузобагажа на основании и во исполнение Воздушного кодекса РФ, правил формирования и применения тарифов, взимания сборов в области гражданской авиации, правил продажи билетов и выдачи перевозочных документов и т.д.

Реализуя свои полномочия в сфере деятельности гражданской авиации, Министерство транспорта не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 2008 года N 399 Министерству транспорта РФ предоставлены дополнительные права, связанные с деятельностью авиации и использованием воздушного пространства (см. приложение - не приводится).

Министерство транспорта РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы надзора в сфере транспорта (Ространснадзор) и Федерального агентства воздушного транспорта (Росавиация).

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания.

Ространснадзор действует непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Кроме того, Ространснадзор осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства РФ, в том числе международных договоров в области гражданской авиации.

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта имеет право проверять в установленном порядке деятельность физических и юридических лиц, осуществляющих перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность.

Кроме того, Ространснадзор имеет право применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение или пресечение нарушений обязательных требований в сфере деятельности авиации и использования воздушного пространства.

По общему правилу Федеральная служба надзора не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативное правовое регулирование, функции по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг.

Таким образом, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта является структурой, которая обеспечивает исполнение действующей нормативной правовой базы в области гражданской авиации и обладает правом издания актов применения (правовых актов управления) в пределах своей компетенции.

Об этом прямо говорится в пункте 7 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, введенном в действие Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 398: "Федеральная служба по надзору в сфере транспорта не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, функции по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации".

Федеральное агентство воздушного транспорта осуществляет свою деятельность на основании Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 396, Росавиация реализует свою деятельность непосредственно или через свои территориальные органы на местах (управления).

Рядом Постановлений Правительства Российской Федерации (от 17.12.2009 N 1033, от 02.02.2010 N 40...) значительно расширен круг вопросов, отнесенных к компетенции Федерального агентства воздушного транспорта (ФАВТ).

В настоящий момент ФАВТ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации), использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства РФ и авиационно-космического поиска и спасания, а также функции по оказанию государственных услуг в области транспортной безопасности, а также государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними.

Росавиацию возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации по представлению Министра транспорта РФ.

Федеральное агентство организует и проводит в установленном порядке обязательную сертификацию физических и юридических лиц, обеспечивающих коммерческие воздушные перевозки, выполнение авиационных работ, осуществляющих техническое обслуживание и ремонт авиационной техники, объектов инфраструктуры гражданской авиации, образовательных учреждений, обязательную аттестацию авиационного персонала... и т.д. (см. приложение).

В результате перераспределения функций в аппарате Министерства транспорта к функциям ФАВТ отнесен ряд позиций, ранее числящихся за Росаэронавигацией, а именно: оказание государственных услуг по аэронавигационному обслуживанию пользователей воздушного пространства Российской Федерации, в том числе по организации воздушного движения, обеспечения электросвязи, предоставления аэронавигационной и метеорологической информации и т.д.

Федеральному агентству воздушного транспорта предоставлено право активно влиять на обеспечение транспортной безопасности. ФАВТ утверждает результаты оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утверждает планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, производит категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и ведет соответствующий реестр.

2.3. Место и роль административных регламентов

в системе государственного регулирования

В течение последнего времени вопросы повышения эффективности государственного управления деятельностью авиации и использования воздушного пространства неоднократно становились объектом внимания законодательной и исполнительной власти.

Концепция административной реформы изложена в ряде постановлений Правительства Российской Федерации.

После реформы исполнительной власти 2004 года, когда была введена трехуровневая структура федеральных органов (министерства, службы и агентства), стала очевидной необходимость разработки должностных регламентов государственных гражданских служащих на основе административных регламентов. Это и было юридически закреплено в Федеральном законе N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе РФ". Однако само понятие "административный регламент" в законе не было сформулировано.

После принятия Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. (распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р) 11 ноября 2005 г. Правительство РФ приняло Постановление "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)".

Это Постановление является базовым нормативным правовым актом, в котором устанавливаются требования к разработке и утверждению федеральным органом исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных услуг (предоставления государственных услуг).

Даже первичный анализ действующей национальной и международной нормативной базы, практики административного регулирования в сфере гражданской авиации и аэронавигационного обслуживания показывает, что важнейшей составляющей государственного регулирования деятельности авиации на современном этапе является правовая регламентация обеспечения безопасной деятельности авиации.

Несмотря на различные специфические качества, связанные с объектами регулирования, с географическими, национальными, культурными особенностями стран, все программы проверок (аудита) безопасной деятельности авиапредприятий, объектов инфраструктуры ГА (IOSA, SAFA, LOSA и т.д.) прямо или косвенно включают оценку элементов сертификации авиационного персонала, объектов инфраструктуры ГА, ведение государственных реестров и т.д.

Понимая, что прямого аналога термина "административный регламент" в других странах не существует, мы тем не менее учитываем, что многие государства, рассматривая вопросы четкой регламентации оказания государственных услуг и формализации этих процедур, признают эти процессы в качестве основных инструментов эффективного управления гражданской авиацией.

В настоящее время большинство федеральных органов исполнительной власти разрабатывают и принимают соответствующие административные регламенты, описывающие порядок выполнения конкретных государственных функций.

Значительный вклад в формирование сбалансированного подхода государств к управлению деятельностью гражданской авиацией внесла 5-ая Всемирная авиатранспортная конференция Международной организации ГА (ИКАО) "Проблемы и возможности либерализации" (Монреаль, март 2003 г.), на которой была принята Декларация глобальных принципов либерализации международного воздушного транспорта.

Тема аспектов либерализации, касающихся безопасности на воздушном транспорте (безопасности полетов, авиационной безопасности), была совершенно справедливо постоянным предметом дискуссий и стала первой затронутой в Декларации глобальных принципов.

На конференции были рассмотрены актуальные проблемы права владения авиаперевозчика, вопросы контроля их деятельности, назначения и выдачи разрешений, получения прав на доступ к рынку и т.д.

Все это напрямую связано с вопросами оптимизации взаимодействия органов государственного регулирования и эксплуатантов, пользователей воздушного пространства, т.е. с исполнением государственных функций в области деятельности авиации и использования воздушного пространства (лицензирование перевозок пассажиров, грузов, сертификация объектов инфраструктуры гражданской авиации и т.д.).

Выводы конференции, по нашему мнению, поддерживают либерализацию традиционных подходов и критериев и в то же время подчеркивают важный для России тезис, что "подход государств к такой либерализации предполагает гибкость с тем, чтобы двигаться вперед собственными темпами, учитывая как преимущества, так и риски".

В настоящее время функции государства и его роль в реализации авиационных правил могут меняться от жесткого регулирования до пассивной роли.

При жестком регулировании государство будет на постоянной основе непосредственно участвовать в управлении отраслью и контролем за ее деятельностью только посредством организации инспекции. При пассивной роли государство будет вмешиваться только для принятия мер по результатам расследований в случае нарушения действующих правил. При этом у государства нет других оснований для оценки соблюдения нормативных актов, кроме сведений, полученных случайно или в ходе расследований авиационных происшествий или инцидентов. Такой подход не дает возможность государству выполнять профилактические и корректирующие функции, предусмотренные всеми документами ИКАО.

С другой стороны, государству следует избегать противоположной крайности, когда система контроля за обеспечением безопасности полетов становится чрезмерно жесткой, что приводит к лишению самостоятельности и ответственности со стороны авиакомпаний в вопросах обеспечения безопасности полетов.

На практике интересам государства соответствует сбалансированный подход, при котором государство и авиакомпании, независимо от форм собственности, несут ответственность за безопасное выполнение своих функций.

К наиболее значимым (в том числе и для России) принципам либерализации, провозглашенным ИКАО, можно отнести следующие: обеспечение высокого и возрастающего уровня безопасности полетов и авиационной безопасности; обеспечение адекватных и эффективных гарантий добросовестной конкуренции; учет интересов всех участников, включая авиаперевозчиков и других эксплуатантов, пользователей, аэропорты, общественность и т.д. с обеспечением как можно большей экономической свободы.

В Декларации подчеркивается, что "безопасность полетов и авиационная безопасность должны и впредь играть первостепенную роль в функционировании и развитии международного воздушного транспорта, и государства должны принимать на себя основную ответственность за обеспечение нормативного контроля в сфере безопасности полетов и авиационной безопасности, независимо от каких-либо изменений в системе экономического регулирования". При этом меры по обеспечению безопасности насколько это возможно не должны нарушать законные права пользователей воздушного транспорта.

В Декларации подтверждается принцип единообразия ответственности авиаперевозчиков, установленный Монреальской конвенцией 1999 года.

Декларация определяет, что ИКАО и впредь будет играть роль мирового лидера в содействии и координации процессов экономической либерализации и обеспечении безопасности международного воздушного транспорта, и обязует государства впредь постоянно информировать ИКАО о развитии событий в области воздушного транспорта, в том числе о введении в действие либеральных механизмов на различных уровнях.

Тема либерализации применительно к деятельности гражданской авиации реализуется в направлениях, связанных с построением прозрачной, понятной всем участникам системы обязательных требований, с устранением избыточных административных барьеров, с гармонизацией подходов оценки безопасности на воздушном транспорте и приведении их в соответствие с международными требованиями и т.д.

Учитывая, что в России пока нет закона об административных процедурах, основой для административных регламентов является Постановление Правительства РФ "Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)". Структура административных регламентов также определена этим документом.

Этому акту Правительства предшествовал Указ Президента РФ от 23.07.2003 N 824, направленный на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов.

В качестве приоритетных направлений административной реформы были выделены следующие:

- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

- исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

- организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления госимуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам и т.д.

Этим же Указом было определено создание комиссий по проведению административной реформы с довольно широким представительством. Так, в комиссию должны входить: представители Администрации Президента РФ, руководители федеральных органов исполнительной власти, представители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Согласно Концепции административной реформы в РФ в 2006 - 2008 гг. (распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-Р) проведение административной реформы в числе прочих мер предусматривает разработку и внедрение основных стандартов государственных услуг и административных регламентов в органах исполнительной власти в ходе реализации ведомственных и региональных программ проведения административной реформы.

Распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2008 г. N 157-Р предусматривается разработка нормативной правовой и методической базы предоставления государственных услуг в электронной форме. В дальнейшем предусматривается переход федеральных органов исполнительной власти на оказание государственных услуг в электронном виде с использованием общероссийского государственного информационного центра.

Одним из первых конкретных практических шагов в направлении разработки административных регламентов было утверждение Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (Постановление Правительства РФ от 28.06.2005 N 452).

Этим Типовым регламентом были определены структурные элементы административного регламента и установлено, что порядок и сроки разработки административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг определяются Правительством РФ.

Настоящим прорывом в дальнейшем развитии регламентации деятельности административного аппарата стало принятие Постановления Правительства РФ от 11.11.2005 N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг". Указанное Постановление устанавливает требования к разработке и утверждению федеральными органами исполнительной власти указанных административных регламентов. Этим документом определяется последовательность и сроки административных процедур, порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти и должностными лицами, взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими и юридическими лицами и другими органами государственной власти и местного самоуправления.

Административные регламенты, которые разработаны федеральными службами и федеральными агентствами, которые находятся в ведении федерального министерства, утверждаются в установленном порядке федеральным министром.

Так, административные регламенты Федерального агентства воздушного транспорта исполнения государственных функций по конкретному направлению деятельности должны утверждаться приказом Министра транспорта Российской Федерации.

При разработке административных регламентов федеральный орган исполнительной власти предусматривает оптимизацию исполнения государственных функций, в том числе с помощью следующих основных процедур, направленных на сокращение количества документов, предоставляемых заявителем, сокращением сроков исполнения государственных функций, введения института ответственности должностных лиц, упорядочения и устранения избыточных административных процедур и т.д.

Постановлением Правительства РФ от 02.10.2009 N 779 закреплена возможность предоставления государственной услуги в электронной форме.

Одновременно с утверждением административного регламента федеральный орган исполнительной власти должен внести изменения в соответствующие ведомственные нормативные правовые акты.

Административные регламенты подлежат официальному опубликованию в соответствии с законодательством Российской Федерации. Тексты административных регламентов должны быть размещены в местах исполнения государственных функций или предоставления государственной услуги.

Административные регламенты должны содержать следующие разделы:

- общие положения;

- требования к порядку исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги;

- административные процедуры;

- порядок и формы контроля за исполнением государственной функции;

- порядок обжалования действий должностного лица.

Принимая во внимание, что административно-управленческие процессы в системе государственного регулирования деятельности авиации и использования воздушного пространства недостаточно эффективны, разработка и ввод в действие административных регламентов в комплексе с другими мерами, направленными на повышение результативности государственного регулирования деятельности авиации, представляются достаточно действенным инструментом в части обеспечения безопасной и эффективной работы воздушного транспорта.

Контрольные вопросы и задания

1. Какой нормативный правовой акт юридически закрепляет факт образования отечественной гражданской авиации?

2. Приведите примеры эволюции системы государственного регулирования на разных этапах развития гражданской авиации.

3. Что такое уполномоченный орган в области гражданской авиации и его основные функции?

4. Современная структура уполномоченного органа в области гражданской авиации.

5. Каково соотношение норм воздушного права с нормами административного права в системе управления гражданской авиации Российской Федерации?

6. Охарактеризуйте особенности взаимодействия между хозяйствующими субъектами в сфере гражданской авиации и органами государственного управления.

7. Каковы основные сходства и различия методов административного и воздушного права в системе государственного регулирования деятельности гражданской авиации?

8. Назовите источники права (постановления Правительства), в которых изложена Концепция административной реформы в Российской Федерации.

9. Какова роль административных регламентов исполнения государственных функций в области авиации и использования воздушного пространства в общей системе административного регулирования?

10. По каким направлениям деятельности в области гражданской авиации разработаны и внедрены административные регламенты?

11. Дайте краткую характеристику содержания какого-либо административного регламента.

Литература

1. Воздушный кодекс Российской Федерации от 19.03.97 N 60-ФЗ в действующей редакции.

2. Положение о Министерстве транспорта РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 395, в действующей редакции.

3. Положение о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 398, в действующей редакции.

4. Положение о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 396, в действующей редакции.

5. Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг".

6. Перетерский И.С. Очерки воздушного права // Вестник Воздушного флота. 1918. N 1, 2.

7. Перетерский И.С. Воздушное право. М., 1923.

8. Грабарь В.Э. История воздушного права // Вопросы воздушного права. 1927. Вып. 1.

9. Свиркин В.А. Теоретические вопросы воздушного права и характеристика звеньев транспортной системы. М.: МИИГА, 1988.

10. Котов А.И. и др. Советское воздушное право / Под общ. ред. Н.Н. Остроумова. М.: Воздушный транспорт, 1990.

11. Свиркин В.А., Соловьева Т.Л. Воздушное право. Воздушное право России (аспект безопасности): Учеб. пособие. М.: МГТУ ГА, 2008. Ч. II.

12. Соловьева Т.Л. К вопросу государственного регулирования на воздушном транспорте // Научный вестник МГТУ ГА. 2011. N 170.

13. Трофимова О.А. Правовые проблемы государственного регулирования воздушного транспорта // Транспортное право. 2008. N 3.