Раздел II. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ ВОЗДУШНОГО ПРАВА

1.1. Предмет и система воздушного права

В системе российского права занимает значительное место группа норм, предназначенных для урегулирования отношений, возникающих при использовании воздушного пространства в целях авиации и эксплуатации воздушного транспорта. Одни нормы регулируют доступ воздушных судов в суверенное воздушное пространство и производства ими полетов для перевозок пассажиров и грузов по установленным воздушным маршрутам. Другие нормы регулируют деятельность авиапредприятий-авиакомпаний и аэропортов, других связанных с их деятельностью предприятий. Важную часть воздушного права составляют нормы, регулирующие деятельность государственных органов в области авиации и определяющие их функцию и компетенцию государственных органов. Исторически становление и развитие таких норм было связано с появлением авиации. Главным вопросом начала формирования воздушного права было закрепление публичных, властных полномочий государства в отношении воздушного пространства, расположенного над государственной территорией. Юридически это было осуществлено с помощью международного права в 1919 году в Парижской конвенции о международной навигации. В ст. 1 признавалось, что полнота и исключительность власти государства основываются на принципе суверенитета. Эта международно-правовая аксиома положила начала широкому ее подтверждению в национальных законах, что привело к образованию в различных государствах воздушного права, специально предназначенного регулировать отношения, связанные с использованием суверенного воздушного пространства в интересах авиации. Эти отношения являются предметом воздушного права России.

Современное российское право весьма сложно по своему содержанию, и оно подчиняет своему правовому воздействию широкий круг вопросов: функции и полномочия органов государственной власти в области авиации, порядок и условия допуска к использованию воздушного пространства авиационной техники, обеспечение безопасности полетов, деятельность аэродромов и аэропортов, коммерческих авиапредприятий, классификацию воздушных судов, их летную годность и т.д. В общем и целом о содержании круга вопросов, решаемых воздушным правом, позволяет судить Воздушный кодекс 1997 г. В целях дополнения и конкретизации ВК законодателем принято свыше 8 тысяч нормативных и правовых документов, которые и образуют систему действующего российского воздушного права. Специфика системы состоит в том, что она регулирует публично-правовые, административно-правовые, уголовно-правовые, арбитражные, налоговые, корпоративные и иные отношения. Их возникновение и развитие прямо связаны с использованием российского воздушного пространства авиацией. Однако методы регулирования указанных отношений заимствуются у других отраслей российского права: государственного, административного, уголовного, гражданского, налогового и иного права. По этим причинам система российского воздушного права многофункциональна, многолика и неоднородна, что ей отнюдь не препятствует и не мешает решению главной задачи - установлению публичного порядка использования воздушного пространства в стратегических и народно-хозяйственных целях, в интересах общества и государства.

Формирование воздушного законодательства и науки воздушного права тесным образом связано с историей развития нашей гражданской авиации. Каждому этапу - от создания первого руководящего органа - Бюро комиссаров авиации воздухоплавания (10 ноября 1917 г.) - до наших дней - присущи свои методы правового регулирования деятельности гражданской авиации, обусловленные конкретной исторической обстановкой.

Уже в декабре 1922 года после образования в составе Главвоздухофлота Инспекции гражданского воздушного флота последним приказом Реввоенсовета было предписано, что кроме регистрации гражданских воздушных судов необходимо разрабатывать декреты, инструкции и правила, касающиеся гражданской авиации, т.е. фактически разрабатывать вопросы воздушного права.

Происходит становление и развитие науки советского воздушного права. В 1922 году выходит в свет первый отечественный учебник по воздушному праву профессора И.С. Перетерского.

Для утверждения и развития качественно новых взаимоотношений, возникающих в процессе деятельности гражданской авиации, государство принимало на различных этапах особые правовые акты. Эти акты претерпевали определенные изменения как по содержанию, так и по форме, но их сущность и стратегия оставались неизменными. Вся система воздушного права, выступая в качестве регулятора отношений, возникающих при эксплуатации гражданских воздушных судов, использовалась как форма государственного руководства деятельностью гражданской авиации, и прежде всего в целях обеспечения безопасности и регулярности полетов.

Сравнительно долгое время правовое регулирование гражданской авиации касалось лишь отдельных областей ее деятельности.

На современном этапе воздушное право призвано обеспечить четкое функционирование всех звеньев авиационно-транспортной системы в интересах коммерческой составляющей деятельности при безусловном соблюдении безопасности на воздушном транспорте. Это достигается путем воздействия на определенные, наиболее значимые области общественных отношений.

Особенность современного воздушного права России определена спецификой работы гражданской авиации. Отношения, возникающие при эксплуатации воздушного транспорта, столь многообразны, область применения авиации столь широка, что охватить все виды возможных правоотношений только с помощью норм воздушного права не представляется возможным. Поэтому воздушное право России тесным образом взаимодействует с другими отраслями единой системы права.

Только в процесс правового регулирования воздушных перевозок вовлечены и применяются нормы гражданского, административного, трудового, уголовного и других отраслей права России.

Имея общие точки соприкосновения с другими отраслями права, воздушное право тем не менее существенно отличается от них по предмету регулирования и субъектам правоотношений.

В практике государственного руководства гражданской авиацией сложилась определенная система специального законодательства, объединяющая нормативные акты различной юридической силы, регулирующие деятельность гражданской авиации и связанные с этой деятельностью правоотношения.

Учитывая определенный риск, сопутствующий летной эксплуатации воздушного транспорта, наиболее жесткой регламентации подвергается производство полетов и все виды их обеспечения, так как именно при подготовке, обеспечении и выполнении полетов проявляется в концентрированном виде сущность и специфика работы гражданской авиации.

1.2. Источники воздушного права

Под источниками права понимаются формы выражения правовых норм, имеющих общеобязательный характер. Господствующей формой являются нормативные акты, среди которых главное, приоритетное место занимают законы как акты высшей юридической силы. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы.

Соответственно, под источниками воздушного права следует понимать принимаемые в соответствии со своей компетенцией и полномочиями органами законодательной и исполнительной власти нормативно-правовые акты - федеральные законы, подзаконные акты, а также судебная практика.

Различные нормативные правовые акты, являясь источниками права, обладают различной юридической силой, так как они принимаются в пределах компетенции конкретных государственных органов. Независимо от степени юридической силы все нормы воздушного права являются обязательными для исполнения теми лицами или государственными органами, к которым они обращены.

Нормативные правовые акты, создающие, изменяющие или отменяющие нормы воздушного права, можно разбить на две основные группы.

К первой группе относятся акты, которые носят статус законов, принимаемые высшим законодательным органом Российской Федерации - Федеральным Собранием. Ко второй относятся все другие нормативные правовые акты, имеющие статус подзаконных актов.

Среди законов особое место занимает Конституция Российской Федерации (Основной Закон государства), на основании которой был разработан, принят и вступил в силу с 1 апреля 1997 года основной авиационный закон - Воздушный кодекс Российской Федерации.

Предметом регулирования Воздушного кодекса Российской Федерации является установление правовых основ использования воздушного пространства и деятельности в области авиации.

К одному из наиболее значимых федеральных законов, регламентирующих вопросы авиационной безопасности, следует отнести ФЗ "О транспортной безопасности", вступивший в силу в августе 2007 года.

Среди источников права исполнительных органов власти высшее место занимают нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации. Правительство издает постановления во исполнение законов РФ, которые носят общегосударственный характер. В свою очередь, высшие органы государственной власти и управления субъектов страны в пределах своей компетенции принимают законы и издают постановления на основе и во исполнение действующих законов Российской Федерации и постановлений Правительства.

Многочисленную группу составляют нормативные правовые акты центральных органов государственного управления - министерств, федеральных служб, агентств и т.д.

К числу источников права относятся нормативные правовые акты местных органов государственной власти и управления.

Деятельность по управлению гражданской авиацией обеспечивается целой системой органов, каждый из которых в пределах своей компетенции издает нормативные акты, обладающие различной по отношению друг к другу юридической силой.

Главенствующее место в системе законодательства о гражданской авиации занимает Конституция Российской Федерации. В ней закреплены нормы, оказывающие существенное влияние на правоотношения, возникающие при эксплуатации воздушного транспорта. Так, например, статья 4 Конституции, закрепляя полный и исключительный суверенитет на всю территорию Российской Федерации, тем самым определяет, что государственная власть распространяется на всю территорию, находящуюся под юрисдикцией России. При этом государственная власть распространяется именно на всю без исключения территорию России: на все сухопутные, водные и воздушные пространства, находящиеся под юрисдикцией Российской Федерации, а также объекты с государственной символикой России (корабли, авиалайнеры и пр.).

Статья 8 Конституции РФ признает и закрепляет равным образом частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности, что в конечном итоге определяет стратегию в области коммерческой эксплуатации воздушного транспорта.

Как уже отмечалось, особую роль среди законов, являющихся источниками воздушного права, играет Воздушный кодекс Российской Федерации. В общей иерархии законодательства России он относится к разряду обыкновенных законов - законов, которыми обеспечивается детальное регулирование комплекса однотипных отношений.

Ныне действующий Воздушный кодекс РФ принят Государственной Думой 19 февраля 1997 года, одобрен Советом Федерации 5 марта 1997 года, утвержден Указом Президента от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ и введен в действие с 1 апреля 1997 года. В системе воздушного законодательства он занимает главенствующее место. Все решения Правительства РФ, министерств и ведомств по вопросам, отнесенным к сфере его применения, должны приниматься в соответствии с Воздушным кодексом.

Многочисленную группу источников воздушного права России составляют нормативные правовые акты уполномоченного органа в области гражданской авиации: Федеральные авиационные правила, Авиационные правила, наставления, положения, руководства, указания и т.д.

Акты уполномоченного органа в области гражданской авиации по содержанию могут быть индивидуального применения и нормативного характера. Приказами могут утверждаться и вводиться в действие наставления, Федеральные авиационные правила и другие специальные для гражданской авиации акты. Так, например, Приказом Федеральной службы воздушного транспорта России от 24.04.2000 N 98 были утверждены Федеральные авиационные правила "Сертификация аэропортов и процедуры"; Приказом Минтранса России от 22.04.2002 N 50 были утверждены Федеральные авиационные правила "Медицинское освидетельствование летного, диспетчерского состава, бортпроводников, курсантов и кандидатов, поступающих в учебные заведения гражданской авиации" (ФАП МО ГА - 2002 г.).

Руководители региональных управлений гражданской авиации, авиапредприятий, учебных заведений, авиаремонтных заводов и другие издают акты, как правило, в форме приказов, распоряжений и т.д., которые имеют ограниченное применение (для отдельного региона, отдельного предприятия и т.д.).

Определенное место среди источников воздушного права занимают многосторонние и двусторонние договоры и соглашения между Россией и другими странами, регулирующие различные правоотношения, возникающие в процессе международных воздушных сообщений. В статье 3 Воздушного кодекса (ВК) РФ прямо определяется, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены ВК РФ, следует применять правила международного договора.

Нормативные акты общественных организаций или с их участием (на всех уровнях) могут быть признаны источниками воздушного права в том случае, если они санкционированы государством (государственными органами) или приняты совместно (например, все формы коллективных договоров).

Таким образом, в практике государственного руководства гражданской авиацией России сложилась единая система воздушного законодательства, состоящая из законов и нормативных правовых актов различной юридической силы. Единство этой системы обеспечивается соответствием каждого правового акта акту вышестоящего органа и в конечном итоге Конституции Российской Федерации.

1.3. Нормы воздушного права и их реализация

1.3.1. Нормы воздушного права, структура норм

Правовое регулирование деятельности гражданской авиации предусматривает регламентирование всех видов правоотношений, возникающих в процессе эксплуатации воздушного транспорта. Юридической основой такого регулирования являются нормы воздушного права.

"Норма" (лат.) означает правило, образец, точное предписание. Являясь первичной (исходной) ячейкой вообще и воздушного права в частности, правовая норма представляет собой установленное или санкционированное государством общеобязательное правило поведения в тех или иных однотипных ситуациях. Государство устанавливает определенные критерии, меру поведения людей и в необходимых случаях дает оценку этому поведению в соответствии с определенными в нормах правилами поведения.

Обладая, в отличие от других социальных норм, государственно-обязательным характером, правовая норма определяет рамки возможного и должного поведения, условия, при которых она применяется, и последствия несоблюдения изложенного в норме правила.

Указанные обстоятельства определяют в конечном итоге структуру любой нормы воздушного права, каждая из составляющих частей которой (гипотеза, диспозиция, санкция) дает ответ на поставленные выше вопросы.

В гипотезе нормы воздушного права определены конкретные условия, при возникновении которых она может применяться.

Так, например, в статье 60 Воздушного кодекса РФ прямо определено, что "командир воздушного судна (КВС), принявший сигнал бедствия от другого воздушного судна, морского судна или судна внутреннего плавания, а также обнаруживший судно, терпящее или потерпевшее бедствие, зону экологического бедствия либо находящихся в опасности людей, обязан оказать помощь, если это не сопряжено с опасностью для вверенного ему воздушного судна, пассажиров и экипажа, отметить на карте место (зону) бедствия и сообщить об этом соответствующему органу обслуживания воздушного движения (управления полетами)".

Основываясь на данной норме права, КВС должен совершить определенные действия только при наличии следующих условий: "...при принятии сигнала бедствия... либо в случае обнаружения судна, терпящего или потерпевшего бедствие..." и только в том случае, если "...это не сопряжено с опасностью для вверенного ему воздушного судна, пассажиров и экипажа".

Диспозиция является основным элементом правовой нормы. В ней изложено само правило поведения, определены права и обязанности участников этого правоотношения.

Так, в диспозиции рассматриваемой нормы воздушного права устанавливается необходимость совершить КВС определенные действия: оказать помощь, отметить на карте зону бедствия, сообщить о факте бедствия и т.д. Указанные действия командир воздушного судна обязан совершить при наличии тех условий (гипотезы), которые были рассмотрены выше.

Санкция представляет собой указание на неблагоприятные для нарушителя последствия, которые могут наступить в случае нарушения предписания правовой нормы.

В зависимости от последствий за несоблюдение рассмотренной нормы Воздушного кодекса могут наступить дисциплинарная (Трудовой кодекс Российской Федерации), административная (Кодекс РФ об административных правонарушениях) или уголовная ответственность (Уголовный кодекс (УК) Российской Федерации).

Для воздушного права характерно то обстоятельство, что составные части правовых норм, как правило, зафиксированы в различных местах. Гипотеза и диспозиция часто совмещаются, а санкция может быть вообще отделена и представлена в другой норме или даже ином нормативном правовом акте.

В большинстве случаев в нормах воздушного права в прямом виде не зафиксирована возможность применения санкций за нарушения воздушного законодательства. В статье 4 Воздушного кодекса РФ определена стратегия применения санкций за нарушения действующих правил. "Лица, виновные в нарушении воздушного законодательства Российской Федерации, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации".

Наличие в явном виде всех трех составных частей нормы воздушного права (гипотезы, диспозиции и санкции) характерно для Уголовного кодекса Российской Федерации. Так, статья 263 УК РФ предусматривает различные санкции за нарушения правил безопасности движения и эксплуатации на воздушном транспорте в зависимости от последствий этого нарушения (различные гипотезы).

В указанной статье правило поведения (диспозиция) одно - соблюдай действующие правила движения и эксплуатации.

Статья 263 УК РФ содержит три нормы права, каждая из которых имеет одинаковую диспозицию, различные гипотезы и, соответственно, различные санкции.

Умение находить элементы нормы воздушного права является необходимым условием правильного понимания смысла этой нормы и, соответственно, правильного ее применения на практике.

Нормы воздушного права излагаются в отдельных статьях правовых актов. Статья может содержать несколько правовых норм, либо, наоборот, одна норма может быть представлена в нескольких статьях нормативного правового акта.

В зависимости от характера, регулирующего воздействия, нормы воздушного права делятся на императивные (повелительные) и диспозитивные (восполнительные).

Императивные нормы содержат категорическое предписание, не допускающее отклонений от изложенных в норме требований. Такие нормы находят применение обычно при регулировании вопросов, влияющих на безопасность полетов. Так, например, пункт 7 ФАП "Медицинское освидетельствование летного, диспетчерского состава..." определяет запрет на выполнение профессиональных обязанностей авиационным персоналом без медицинского заключения или с истекшим сроком действия медицинского заключения.

Примером императивной нормы воздушного права может служить также статья 132 Воздушного кодекса Российской Федерации, которая устанавливает, что "страхование жизни и здоровья членов экипажа воздушного судна при исполнении ими служебных обязанностей является обязательным". При этом устанавливается минимум страховой суммы на каждого члена экипажа воздушного судна.

Диспозитивные нормы дают возможность регулировать вопросы самостоятельно, с учетом конкретной обстановки, позволяют выбирать наиболее предпочтительный вариант поведения. Так, Правила предполетного досмотра пассажиров устанавливают, что в случае обнаружения предметов и веществ, запрещенных к воздушной перевозке в пассажирской кабине (если эти предметы и вещества не изъяты из гражданского оборота), пассажирам предлагается реализовать один из следующих вариантов:

- передать предмет провожающим;

- сдать предмет в багаж;

- сдать на временное хранение.

Учитывая многообразие ситуаций, возникающих при эксплуатации воздушного транспорта, особенно при выполнении полетов, воздушное законодательство предусматривает значительное число норм права, носящих диспозитивный характер.

1.3.2. Реализация норм воздушного права

Норма воздушного права по своему содержанию носит общий характер. Она не предполагает конкретных исполнителей, рассчитана на многократное применение.

В процессе реализации норм воздушного права происходит сообразование поведения субъектов правоотношений с правилами, изложенными в правовой норме. Так, норма воздушного права реализуется при правомерном поведении авиационного персонала, проводящего обеспечение, подготовку и выполнение полетов гражданских воздушных судов, т.е. такого поведения, которое сообразуется с нормами воздушного законодательства.

Можно выделить четыре формы реализации норм права: соблюдение, исполнение, использование и применение.

Соблюдение норм воздушного права означает воздержание от действий, отнесенных воздушным законодательством к разряду запрещенных. Так, например, пункт 1.9 ФАП "Сертификационные требования к юридическим лицам, осуществляющим аэропортовую деятельность по аэродромному обеспечению полетов гражданских воздушных судов" прямо запрещает осуществление деятельности по аэродромному обеспечению полетов гражданских воздушных судов на внутренних и международных линиях Российской Федерации без сертификата соответствия или с нарушением порядка, установленного этими Федеральными авиационными правилами.

Исполнение норм воздушного права предусматривает обязательное совершение определенных, предписанных этими нормами действий или выполнение конкретных обязанностей. Так, например, в Федеральных авиационных правилах "Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации" определен конкретный набор действий, которые должен выполнить экипаж воздушного судна в процессе предполетной подготовки.

Использование норм воздушного права предлагает реализацию конкретными лицами своих прав. Например, предоставляя услуги и льготы пассажирам гражданских воздушных судов (ГВС) (статья 106 ВК РФ), законодатель определяет права пассажира, которыми он может воспользоваться, а может и не воспользоваться.

Самостоятельным видом реализации норм воздушного права является применение. Эта форма реализации норм воздушного права имеет место в процессе властной деятельности должностных лиц, которая состоит в применении общего правила к конкретному случаю и издании актов применения.

В последнее время процедура реализации в виде применения норм воздушного права стала потребностью не только руководителей, которые обладают правом издания актов применения.

Все лица, относящиеся к авиационному персоналу (имеющие специальную подготовку и соответствующие сертификаты или свидетельства), должны также уметь оценивать правомерность принимаемых и реализуемых на практике решений по схеме применения норм воздушного права. В случае неадекватного решения в рамках занимаемой ниши они несут полную юридическую ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Процесс применения состоит из определенных стадий, предусматривающих совершение должностными лицами ряда необходимых действий:

1. Изучение и анализ фактических обстоятельств дела и отыскание правовой нормы для применения к конкретному случаю.

2. Установление пределов действия выбранной нормы воздушного права.

3. Проведение толкования правовой нормы.

4. Принятие решения путем вынесения актов применения.

При прохождении первой стадии достаточно важным является определение категории рассматриваемых фактов, так как нормы воздушного права связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношений только с обстоятельствами, носящими характер юридических фактов. Неюридические факты, соответственно, не урегулированы нормами воздушного права и не порождают никаких правовых последствий.

Так, например, перерыв в летной работе менее 30 календарных дней для командиров воздушных судов при допуске к самостоятельным полетам не является юридическим фактом, так как не влечет никаких правовых последствий. Напротив, перерыв более 30 календарных дней является юридическим фактом, так как для допуска к самостоятельным полетам требуется проведение соответствующих тренировок и проверок.

Юридические факты могут иметь характер юридических событий и юридических действий.

В первом случае воздушное законодательство связывает событие с возникновением определенных правовых последствий. Так, при достижении определенного налета, стажа и пр. второй пилот воздушного судна вправе вводиться в строй в качестве командира.

Во втором случае правовые последствия возникают по воле самих носителей прав и обязанностей. Довольно часто для возникновения определенных прав и обязанностей необходима совокупность юридических фактов (юридический состав). Например, при отборе и переучивании летного состава на новые типы воздушных судов предъявляется целый набор конкретных требований (образование, налет, класс и пр.), которые, по сути, являются юридическими фактами.

Установление пределов действия правовой нормы предполагает в последующем как минимум установление ее действия во времени, в пространстве и по кругу лиц.

Пределы действия во времени ограничены моментом, с которого начинает действовать правовая норма, и моментом, с которого она теряет свою юридическую силу. Срок принятия закона не всегда совпадает с моментом вступления в силу. Например, Воздушный кодекс Российской Федерации принят Государственной Думой 19.02.1997, одобрен Советом Федерации 05.03.1997, подписан Президентом РФ 19.03.1997, а вступил в силу с 1 апреля 1997 года.

Разница между временем принятия нормативного правового акта и моментом вступления его в силу может быть весьма значительна. Так, Федеральный закон "О транспортной безопасности" был принят Государственной Думой 19 января 2007 года, одобрен Советом Федерации 2 февраля 2007 года, подписан Президентом 9 февраля 2007 года, а вступил в силу по истечении 180 дней после дня его официального опубликования - 14 февраля 2007 года.

Если в акте не указывается срок ввода его в действие, то реализуется общеустановленный порядок, определенный Указом Президента РФ от 23.05.1996 N 763.

Приказы, инструкции, указания уполномоченного органа в области гражданской авиации и другие ведомственные нормативные правовые акты вступают в силу либо с момента его подписания (утверждения), либо с момента, указанного в нормативном правовом акте, либо с момента его доведения до исполнителя (наиболее важных - под роспись).

Учитывая значимость акта для обеспечения безопасности полетов гражданской авиации, иногда определяются особые условия ввода его в действие, которые предусматривают:

- изучение документа во всех службах, обеспечивающих и выполняющих полеты;

- сдачу специальных зачетов;

- оформление контрольных листов-обязательств авиационного персонала.

Прекращается действие нормативного правового акта с момента его официальной отмены либо с момента вступления в силу последующего акта той же или высшей юридической силы, либо истечением срока, на который он был издан.

При издании документов, противоречащих друг другу, действует общий принцип для документов одного уровня - более поздний отменяет более ранний.

В общем случае нормативные акты применяются к тем действиям, которые имели место после вступления закона в силу, и не распространяются на ситуации, имевшие место до этого момента. Обратная сила может быть придана акту в связи с конкретным случаем, прямо указанным в законе, либо в случае устранения или смягчения наказания или улучшения положения участников правоотношений.

Действие нормы воздушного права в пространстве зависит от того, каким органом она была принята. Норма, принятая федеральным органом, действует на всей территории Российской Федерации, акты органов субъектов России - на территории соответствующего субъекта.

Иногда норма права может распространять свое действие на конкретную указанную в ней территорию, например районы крайнего Севера, район Антарктиды, контролируемую зону аэропорта (КЗА) и пр.

Воздушный кодекс Российской Федерации распространяет свое действие на всю гражданскую авиацию в пределах России и на все гражданские воздушные суда России, находящиеся за ее пределами, если положения этого Кодекса не противоречат законам страны пребывания.

Круг лиц, на которых распространяется действие того или иного нормативного правового акта, зависит от назначения и содержания акта. Иногда указанный круг лиц прямо оговаривается в законе или достаточно четко очерчивается его содержанием.

Акты специально уполномоченного органа в области гражданской авиации и других подчиненных ему подразделений обязательны, как правило, для подчиненных им органов, авиапредприятий, аэропортов, учреждений и т.д.

При установлении пределов действия нормы воздушного права представляется важным проведение анализа правовой нормы с позиции низшей и высшей критики.

В первом случае производится анализ нормы на предмет наличия изменений и дополнений. Особенно важна реализация этой позиции в нормах, регулирующих летную эксплуатацию гражданских воздушных судов. Учитывая жесткий регламент правил выполнения и обеспечения полетов, значительно возрастает цена каждой ошибки персонала гражданской авиации (особенно летного состава) в случае пробелов, двоякого понимания и пр. По ряду направлений (особенно по летной эксплуатации воздушных судов) постоянно идут новые технические изложения, дополнения, полученные, как правило, в результате расследования авиационных происшествий и инцидентов, которые должны обязательно учитываться в процессе практической деятельности авиационного персонала.

Анализ нормы на предмет соответствия нормам высших органов государственной власти представляет собой работу, связанную с "высшей" критикой действующих норм права. В случае расхождения между нормами права различных по уровню документов, например федеральных авиационных правил и постановления Правительства, действует норма высшего по статусу документа - постановления Правительства Российской Федерации.

В целях правильного применения норм воздушного законодательства производится уяснение ее смысла и содержания, т.е. толкование правовой нормы. На практике пользуются различными приемами толкования: грамматическим, логическим, систематическим, историческим и т.д.

Под грамматическим толкованием понимается уяснение смысла содержания правовой нормы путем анализа ее текста, отдельных слов и выражений, применяемых законодателем, построения предложений и т.д.

Для воздушного права характерно использование специальной терминологии, определений, применяемых при эксплуатации воздушного транспорта, например, безопасность полетов, авиационная безопасность, высота принятия решения, минимум воздушного судна, минимум командира воздушного судна и т.д. Отсюда возникает важность грамматического толкования каждой нормы воздушного права.

Грамматическое толкование специальных терминов приводится, как правило, в ведомственных актах воздушного права. В отдельных статьях Воздушного кодекса Российской Федерации дается буквальное толкование наиболее важных специальных понятий: авиационный персонал (статья 52), воздушное судно (статья 32), экипаж (статья 56), командир воздушного судна (статья 57) и т.д.

Выделение в отдельную главу нормативных правовых актов уполномоченного органа в области гражданской авиации (ФАП, Авиационные правила (АП) и др.) специфических понятий, терминов и определений стало постоянной практикой.

Логическое толкование предусматривает уяснение смысла акта, логики, которой руководствовался законодатель при формировании той или иной нормы права. Иногда при уяснении положений воздушного законодательства возникает необходимость официального разъяснения содержания нормы и применения ее на практике. Правом такого официального разъяснения обладает государственный орган или лицо, издавшие этот нормативный правовой акт, либо специально уполномоченные на это официальные органы.

При систематическом толковании актов воздушного права происходит уяснение смысла содержания акта посредством сопоставления исследуемой нормы с другими нормами по этому вопросу. С этой целью изучается вся система документов по рассматриваемой проблеме.

Последнее время достаточно важным представляется не только сопоставление с нормами отечественного воздушного законодательства, но и с нормами международного воздушного права, которые обладают приоритетом в части их применения (статья 3 Воздушного кодекса Российской Федерации).

Учитывая динамику развития гражданской авиации России, ориентацию на международные правила и договоры, последнее время приобретает все большее значение историческое толкование. Историческое толкование предполагает обращение к тому периоду, когда этот акт принимался. Это дает возможность оценить необходимость принятия нормативного правового акта, определить динамику его развития, соответствие требованиям сегодняшнего дня.

Правоприменительная деятельность завершается посредством принятия специальных актов применения права, отличительная особенность которых (против нормативных актов) состоит в том, что они рассчитаны на конкретные, строго определенные случаи, связанные с эксплуатацией воздушного транспорта. Любой акт применения, так же как норма права, представляет собой властное предписание и носит государственно-обязательный характер.

Акты применения норм воздушного права реализуются в виде приказов, предписаний, указаний и пр. Они порождают у отдельных лиц конкретные права и обязанности либо влекут применение к ним определенных санкций.

Так, издание индивидуальных актов применения по случаям авиационных происшествий и инцидентов, нарушениям установленных правил полетов, эксплуатации воздушного транспорта или по конкретным лицам, нарушившим нормы воздушного законодательства, является примером актов индивидуального ненормативного характера, реализующих на практике правила, выраженные в правовых нормах.

1.4. Правонарушения на воздушном транспорте

и юридическая ответственность

Бурное развитие гражданской авиации в прошлом веке кроме положительного вклада в дело развития инфраструктуры гражданской авиации с неизбежностью привело к возникновению различного рода негативных последствий (экологических, уничтожению и повреждению ГВС в результате катастроф, использования авиационной техники для совершения правонарушений и т.д.). В связи с этим возникла реальная необходимость более четкой правовой регламентации процедур выявления правонарушений на воздушном транспорте, разграничения этих правонарушений по определенным критериям, в том числе по степени общественной опасности, формирования адекватного института юридической ответственности.

Учитывая, что эксплуатация гражданских воздушных судов связана с определенным риском, именно различия в степени общественной опасности нарушений дают основание для привлечения к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности.

Само понятие юридической ответственности связывается законодателем с обязанностью лица претерпевать определенные лишения за совершенное правонарушение.

Административная ответственность является разновидностью юридической ответственности и административного принуждения. Основным источником права, предусматривающим административную ответственность, является Кодекс об административных правонарушениях (КоАП).

Административной ответственности присущи все общие признаки юридической ответственности. Однако есть ряд особенностей, которые свойственны только этому виду ответственности. К таким особенностям можно отнести следующие:

- субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица;

- одним из оснований административной ответственности является наличие административного правонарушения;

- административное наказание применяется широким кругом полномочных органов и должностных лиц в судебном и внесудебном (административном) порядке;

- административные наказания применяются полномочными субъектами в пределах своей компетенции и т.д.

Основными признаками административных правонарушений можно считать: противоправность, виновность, наказуемость.

В соответствии с принципами административного и уголовного права административная и уголовная ответственность могут наступить только в том случае, если эта ответственность прямо предусмотрена конкретной нормой административного или уголовного законодательства. Именно поэтому все факты нарушений, в том числе в сфере управления, не могут рассматриваться в качестве административных правонарушений (даже если имеют место опасные последствия), если это не предусмотрено в Кодексе об административных правонарушениях.

Так, например, до 1973 года не была предусмотрена ответственность за угон гражданских воздушных судов, что создавало серьезные трудности при классификации подобных фактов.

Эти сложности до недавнего времени возникали при пресечении нарушений требований авиационной безопасности. И только после внесения дополнений в статью 11.3 КоАП РФ Федеральным законом от 21.12.2009 N 336-ФЗ, закрепляющих ответственность за нарушение требований авиационной безопасности, появилось юридическое основание к привлечению к административной ответственности.

По общим правилам субъектом административного правонарушения является лицо, достигшее 16-летнего возраста, совершившее административное правонарушение.

Кодексом об административных правонарушениях предусмотрен исчерпывающий перечень административных наказаний за совершенные противоправные деяния.

Практика применения административных санкций в гражданской авиации изложена в Методических рекомендациях по организации в государственной службе гражданской авиации Министерства транспорта Российской Федерации, территориальных органах воздушного транспорта Министерства транспорта Российской Федерации и органах Единой системы организации воздушного движения РФ производства по делам об административных правонарушениях, утвержденных распоряжением Министерства транспорта от 12.05.2003 N НА-116-р.

В этих рекомендациях устанавливаются: порядок производства по делам об административных правонарушениях, порядок исполнения постановлений и ведения делопроизводства по делам об административных правонарушениях и организация контроля.

В главе 11 КоАП РФ представлена группа составов правонарушений на транспорте, за которые может наступить административная ответственность. Отдельные статьи этой главы прямо сориентированы на воздушный транспорт.

Так, статья 11.3 открывает группу правонарушений на воздушном транспорте.

Объективной стороной этих правонарушений является:

- размещение в районе аэродрома знаков и устройств, сходных с маркировочными знаками и устройствами, принятыми для опознавания аэродромов;

- применение на территории аэропорта, аэродрома либо в полосе воздушных подходов пиротехнических изделий без разрешения администрации аэропорта;

- повреждение оборудования аэродрома, аэродромных знаков либо воздушного судна;

- проход либо проезд без разрешения по территории аэропорта или аэродрома либо объекта радио, либо светотехнического обеспечения полетов;

- нарушение порядка организации движения специального транспорта и средств механизации на аэродроме;

- невыполнение правил размещения на зданиях, сооружениях, линиях связи, линиях электропередачи, радиотехническом оборудовании или других объектах дневных и ночных маркировочных знаков и устройств, устанавливаемых в целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов.

Объектом противоправного посягательства можно считать безопасность полетов воздушных судов, законные права и интересы физических и юридических лиц, связанных с подготовкой, обеспечением или выполнением полетов.

Субъектами правонарушений могут быть как граждане, так и должностные лица. Последние могут быть привлечены к административной ответственности в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязанностей.

В КоАП не определены конкретные акты, за нарушение которых может наступать административная ответственность. В большинстве случаев эти акты относятся к разряду ведомственных.

К таким актам, за нарушение которых может наступить административная ответственность, можно отнести Инструкцию по организации движения спецтранспорта и средств механизации на гражданских аэродромах Российской Федерации, утвержденную Приказом Минтранса РФ от 13.07.2006 N 82, и Федеральные авиационные правила "Размещение маркировочных знаков и устройств на зданиях, сооружениях, линиях связи, линиях электропередачи, радиотехническом оборудовании и других объектах, устанавливаемых в целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов".

К группе правонарушений, за совершение которых может наступить административная ответственность, относятся нарушения требований авиационной безопасности, предусмотренные статьей 11.3.1 КоАП РФ. Объективную сторону нарушений, регламентированных этой статьей, составляют в том числе:

- невыполнение либо нарушение норм, правил или процедур авиационной безопасности;

- непринятие мер по содержанию огражденной контролируемой территории или зоны ограниченного доступа;

- непринятие мер по недопущению проникновения на борт воздушного судна лиц, ручной клади, багажа и т.д., не прошедших досмотр, и т.д.

Более подробно требования, предъявляемые нормами статьи 11.3.1, изложены в ведомственных актах различной юридической силы (см. раздел "Правовое обеспечение деятельности по предотвращению актов незаконного вмешательства").

Статья 11.4 КоАП РФ "Нарушение правил использования воздушного пространства" предусматривает административную ответственность за нарушение пользователем воздушного пространства действующих правил в этой сфере.

Основным актом, регулирующим использование воздушного пространства применительно к этой статье, являются Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 N 138.

Статья 11.5 КоАП РФ "Нарушение правил безопасности эксплуатации воздушных судов" определяет достаточно большое количество деяний, за которые предусмотрены различные виды административной ответственности.

К этим деяниям законодатель, в частности, относит:

- нарушение порядка допуска к выполнению полетов воздушных судов либо правил подготовки и выполнения полетов (которые, как правило, устанавливаются Федеральными авиационными правилами, см. соответствующий раздел);

- взлет на воздушном судне при наличии неисправностей, с которыми запрещено начинать выполнение полета без разрешения уполномоченного органа либо с нарушениями норм пассажировместимости или ограничений по полетной массе или центровки воздушного судна;

- управление воздушным судном лицом, не имеющим права управления;

- управление воздушным судном, не прошедшим государственной регистрации;

- управление воздушным судном, на котором отсутствует судовая и полетная документация;

- управление воздушным судном лицом, находящимся в состоянии алкогольного опьянения, и т.д.

Основными источниками воздушного права, содержащими те или иные требования, за нарушение которых могут быть применены санкции статьи 11.5 КоАП РФ, являются: Воздушный кодекс Российской Федерации и Федеральные авиационные правила "Подготовка и выполнение полетов гражданской авиации в Российской Федерации".

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает также ответственность за административные правонарушения, характерные для всех видов транспорта, в том числе и для воздушного (статьи 11.14, 11.16, 11.17, 11.18, 11.19):

- нарушение правил перевозки опасных веществ, крупногабаритных или тяжеловесных грузов;

- нарушение правил пожарной безопасности;

- нарушение правил поведения граждан;

- безбилетный проезд;

- нарушение правил провоза багажа и грузобагажа.

С целью более четкой регламентации юридической ответственности за нарушение Правил расследования авиационных происшествий и инцидентов с гражданскими воздушными судами Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18.06.1998 N 609 (ПРАПИ), законодатель Федеральным законом N 336-ФЗ вводит в КоАП новую статью 11.30 "Умышленное сокрытие авиационного происшествия или инцидента". В этой статье предусматривается административная ответственность за умышленное сокрытие авиационного происшествия, инцидента или сведений о них, либо искажение информации, либо повреждение или уничтожение бортовых или наземных средств объективного контроля или других связанных с авиационным происшествием или инцидентом доказательных материалов.

Следует иметь в виду, что до принятия Уголовного кодекса 1996 года не было четкого разграничения между административным правонарушением и уголовным преступлением на воздушном транспорте, так как достаточно часто при квалификации правонарушений использовалось понятие "реальная угроза безопасности полетов".

В действующем Уголовном кодексе Российской Федерации (глава 27 "Преступления против безопасности движения и эксплуатации транспорта") статья 263 конкретно определяет основания привлечения к уголовной ответственности. По сравнению с прежней трактовкой исчезло понятие "реальной угрозы безопасности", четко прописаны условия применения статьи 263. Уголовная ответственность наступает только в том случае, если лицу или лицам причинен тяжкий вред здоровью, наступила смерть одного человека, смерть двух или более лиц. К уголовной ответственности может быть привлечено лицо, которое в силу выполняемой работы или занимаемой должности обязано было соблюдать специальные правила как по непосредственному управлению воздушным судном, так и по подготовке и обеспечению полетов.

Уголовная ответственность может наступить за правонарушения на воздушном транспорте также на основании статьи 211 Уголовного кодекса (угон воздушного судна), статьи 266 (недоброкачественный ремонт транспортных средств и выпуск их в эксплуатацию с техническими неисправностями) и статьи 271 - нарушение правил международных полетов.

В настоящее время существенно расширилась диспозиция статьи 263 (ФЗ от 27.07.2010 N 195-ФЗ и ФЗ от 07.03.2011 N 26-ФЗ). Кроме нарушений правил безопасности движения и эксплуатации к нарушениям приравнивается отказ лица от исполнения своих трудовых обязанностей в случае, когда такой отказ запрещен законом, если эти деяния повлекли по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью либо причинение крупного ущерба.

Принимая во внимание постоянно нарастающие угрозы, связанные с актами незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации, Федеральным законом N 195-ФЗ введена новая статья 263.1 "Неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Дисциплинарная ответственность на воздушном транспорте наступает за совершение дисциплинарных проступков, т.е. за нарушение трудовой или служебной дисциплины, связанной в большинстве случаев с неисполнением или ненадлежащим исполнением по вине работника возложенных на него трудовых или служебных обязанностей.

Под дисциплиной труда, согласно статье 189 главы 29 Трудового кодекса РФ, понимается обязательное для всех работников подчинение правилам поведения, определенным Трудовым кодексом, иными федеральными законами, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовым договором.

В свою очередь, работодатель в соответствии с указанными выше источниками права должен создать условия, необходимые для соблюдения работниками дисциплины труда.

К локальным нормативным актам относятся прежде всего Правила внутреннего трудового распорядка, в которых детально описываются основные права, обязанности и ответственность сторон трудового договора, в том числе режим работы, время отдыха, порядок приема и увольнения и т.д.

Трудовой кодекс Российской Федерации предоставляет возможность на уровне федеральных законов предъявлять повышенные требования к отдельным категориям работников. К ним, в частности, можно отнести государственных служащих (Закон о гражданской государственной службе), авиационный персонал (Воздушный кодекс РФ).

В Трудовом кодексе Российской Федерации отдельная глава 51 посвящена особенностям регулирования труда работников транспорта. Так, во исполнение статьи 328 работники транспорта, непосредственно связанные с движением транспортных средств, обязаны пройти профессиональный отбор и профессиональную подготовку в соответствии с правилами, установленными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции регулирования в области транспорта. Применительно к авиационному персоналу эти требования касаются специальной подготовки по утвержденным программам и наличию сертификата (свидетельства), удостоверяющего, что данное лицо соответствует минимальным специальным требованиям, предъявляемым к конкретному специалисту.

Специальные требования могут также заключаться в обязанности проходить медицинские осмотры (обследования), в ограничении по возрасту, минимальному стажу работы по специальности и т.д.

Круг профессий и должностей, непосредственно связанных с управлением транспортными средствами или управлением движения транспортных средств, установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.01.2008 N 16.

29 января 2009 года Приказом Министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации был утвержден Единый квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих, содержащий в том числе раздел "Квалификационные характеристики должностей руководителей и специалистов организаций воздушного транспорта". В справочнике сформулированы квалификационные характеристики каждой из должностей на воздушном транспорте. Каждая из квалификационных характеристик содержит три раздела: "Должностные обязанности", "Должен знать" и "Требования к квалификации".

Раздел "Должностные обязанности" включает основные трудовые функции, которые могут быть полностью или частично поручены работнику, занимающему конкретную должность.

Раздел "Должен знать" содержит основные требования, предъявляемые к работнику в отношении знания законодательных и иных нормативных правовых актов и других руководящих документов, специальных знаний, присущих этой должности, методов и средств, которые работник должен уметь применять при выполнении должностных обязанностей.

В разделе "Требования к квалификации" определен уровень профессиональной подготовки работника, необходимый для выполнения должностных обязанностей, а также требуемый стаж работы.

Четкие, конкретные критерии, прописанные в справочнике, дают возможность адекватно оценить правонарушения в сфере трудового законодательства и применить необходимые санкции.

Контрольные вопросы и задания

1. По какому критерию право разделяется на отдельные отрасли?

2. Из каких элементов состоит система воздушного законодательства?

3. Какие специфические особенности воздушного права отличают его от других отраслей права?

4. Что является предметом регулирования воздушного права?

5. Назовите основные признаки нормативного правового акта как источника воздушного права.

6. Какие источники воздушного права вы знаете?

7. Понятие нормы воздушного права и ее логическая структура.

8. Объясните, что отличает норму воздушного права от других регуляторов общественных отношений.

9. Каковы особенности представления норм воздушного права в отдельных статьях и правовых актах?

10. Что такое реализация норм воздушного права, каковы ее основные формы?

11. Назовите стадии применения норм воздушного права.

12. Какое практическое значение имеет установление пределов действия норм воздушного права?

13. Виды и аспекты толкования норм воздушного права, роль толкования в издании актов применения.

14. Какие виды проступков отнесены законодательством к разряду административных?

15. Что понимается под нарушением правил эксплуатационной безопасности?

16. Вина как основание юридической ответственности за правонарушения на воздушном транспорте.

17. Какие критерии используются при назначении дисциплинарной, административной, уголовной ответственности?

18. Понятие правонарушений на воздушном транспорте.

Литература

1. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ в действующей редакции.

2. Кодекс об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ в действующей редакции.

3. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ в действующей редакции.

4. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под общ. ред. проф. А.С. Пиголкина. М.: Городец, 2003.

5. Свиркин В.А. Теоретические вопросы воздушного права и характеристика звеньев транспортной системы. М.: МИИГА, 1988.

6. Советское воздушное право / Под общ. ред. Н.Н. Остроумова. М.: Воздушный транспорт, 1990.

7. Спирин И.В. Транспортное право. М.: Транспорт, 2001.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья В.Д. Бордунова, Б.П. Елисеева "О концепции совершенствования российского Воздушного кодекса" включена в информационный банк согласно публикации - "Транспортное право", 2008, N 3.

8. Бордунов В.Д., Елисеев Б.П. О концепции совершенствования российского Воздушного кодекса // Научный вестник МГТУ ГА. 2009. N 144.

9. Елисеев Б.П., Свиркин В.А. Воздушный кодекс Российской Федерации как методологическая основа формирования нормативной правовой базы деятельности воздушного транспорта и стратегии подготовки авиационного персонала // Транспортное право. 2008. N 3.

Раздел II. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ