Нормативное обеспечение подготовки и издания подзаконных нормативных правовых актов

Лекция

для студентов юридического факультета

специальности 021100 - Юриспруденция

Калуга – 2004

Автор: преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Магомедова Е.А.

Одобрено на заседании кафедры «____» _________________ 2004 года

Вопросы лекции

10. Правовые основы правотворческой деятельности Президента и Правительства Российской Федерации.

11. Нормативное обеспечение правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции.

12. Правовые основы подзаконного правотворчества в субъектах Российской Федерации

Основная литература:

Курс административного права и процесса/ Ю.А.Тихомиров. – М.: 1998. – 798 с.

Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика/ Под ред. А.В.Гайды, М.Ф.Казанцева, К.В.Киселева, В.Н.Руденко. Екатеринбург: УрО РАН, 2001. – 448 с.

Проблемы правотворчества субъектов РФ. Научно-методическое пособие. Отв.ред. – д.ю.н., проф. А.С.Пиголкин. – М.: Издательство НОРМА, 1998. – 272 с.

Нормативные правовые акты:

Федеральный Конституционный Закон Российской Федерации «о Правительстве Российской Федерации» от 11.04.1997 года.

Указ Президента Российской Федерации от 7.03.1996 года № 342 «Вопросы Главного Государственно-правового Управления Президента Российской Федерации».

Указ Президента Российской Федерации «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений правительства Российской Федерации» от 2.05.1996 года № 638.

Указ Президента Российской Федерации от 23.05.1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Распоряжение президента Российской Федерации № 85 от 5.02.1993 года «О порядке подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации».

Постановление Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 28 января 1993 года № 74 «Вопросы организации деятельности Совета Министров – Правительства Российской Федерации».

Постановление Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 года №1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

Регламент Правительства Российской Федерации, утвержденный Постановление Правительства Российской Федерации от 1.06.2004 года № 260.

Введение

Подзаконные нормативные правовые акты – это очень сложная по своей юридической природе, отраслевой и функциональной направленности подсистема в общей системе нормативных правовых актов. Подзаконные нормативные правовые акты более многочисленны, чем законы, так как призваны осуществлять более оперативное и конкретное правовое регулирование, нежели это делает закон, закрепляющий лишь самые значимые, типичные и устойчивые общественные отношения. Подзаконные нормативные правовые акты позволяют охватить массу подробностей, черт, особенностей, которые не могут быть учтены в рамках закона. Эти акты отличаются широким диапазоном действия и многопрофильностью регулирования общественных отношений, а следовательно, наибольшей степенью динамичности.

Принимая во внимание, что одним из признаков правотворчества является его обусловленность правом, в данной лекции предлагается рассмотрение вопросов нормативного обеспечения подготовки и издания подзаконных нормативных правовых актов. Вопросы лекции раскрываются на основе анализа статей нормативных правовых актов, которые в совокупности образуют правовую основу подзаконного правотворчества.

1. Правовые основы правотворческой деятельности Президента и Правительства Российской Федерации.

В статье 80 Конституции Российской Федерации закреплено, что «Президент Российской Федерации является главой государства». Отсюда вытекает широта его функций, позволяющих обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Полномочия Президента, определяющие содержание издаваемых им актов, установлены статьями 80, 83, 89 Конституции Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации дается неоднозначная характеристика актов Президента РФ. В статье 90 говориться о том, что Президент издает указы и распоряжения. В пункте 1 статьи 115 речь идет о нормативных указах как основании для издания актов Правительства, а в пункте «а» статьи 125 – о разрешении Конституционным Судом дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ. Приведенные конституционные характеристики раскрывают разные грани актов Президента.

По мнению Ю.А.Тихомирова, наиболее важными признаками президентских актов являются следующие:

- высокое место этих актов в правовой системе после Конституции и законов;

- широта регулируемых актами Президента общественных отношений в силу масштабности его функций и полномочий;

- общеобязательность исполнения указов и распоряжений Президента на всей территории РФ;

- единоличный порядок издания актов Президента, сочетаемый с использованием консультативно-совещательных процедур их подготовки и предварительного рассмотрения;

- соответствие президентских актов Конституции и федеральным законам;

- нормативное многообразие актов в виду сочетания в них общенормативных, конкретно-регулирующих и оперативных мер[81].

Акты Президента находятся в общей правовой системе нашего государства. Поэтому принципиальное значение имеет положение пункта 3 статьи 90 Конституции РФ: «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Оно ориентирует правотворчество Президента на строгое соблюдение основополагающего принципа российской правовой системы. Процесс подготовки указов и распоряжений Президента РФ имеет важное значение. Создаются условия и гарантии проведения информационно-аналитической работы, согласование проектов актов и повышение их уровня. Указанные задачи решаются с помощью процедур, введенных специальными актами Президента. В целях упорядочения подготовки актов Президента Российской Федерации, повышения их качества и соответствия действующему законодательству Российской Федерации Президентом издано Распоряжение № 85-рп от 5 февраля 1993 года, утверждающее «Порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации». В соответствии с этим Распоряжением проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации вносятся письмом с пояснительной запиской, содержащей краткое изложение существа проекта, необходимые обоснования, справочные и аналитические материалы. Проекты указов и распоряжений Президента должны проходить юридическую экспертизу и редактирование в Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации и согласовываться (визироваться) начальником этого Управления или его заместителем, специально на то уполномоченным.

В целях упорядочения подготовки и принятия указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации, президентом издан Указ от 2 мая 1996 года № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации». Подготовку проектов указов и распоряжений президента осуществляет Главное государственно-правовое управление президента Российской Федерации, формат деятельности которого определен в «Положении о Главном государственном правовом управлении Президента Российской Федерации», утвержденном Указом Президента от 7 марта 1996 года № 342.

Конституционная формула Правительства России, осуществляющего исполнительную власть в РФ предопределяет роль и содержание правительственных актов. Акты Правительства выступают правообразующим фактором в сфере непосредственного регулирования основных управленческих отношений, в сфере формирования и развития всего массива ведомственных актов. Поэтому эти акты обладают мощным правотворческим потенциалом.

Ю.А.Тихомиров считает, что можно выделить следующие признаки, характерные для правительственных актов:

- отражение многопрофильности деятельности, межотраслевой характер;

- высшая мера нормативности в системе исполнительной власти;

- прямая связь с законом и строгая подзаконность акта;

- общеобязательность действия на всей территории Российской Федерации;

- парное существование актов-постановлений, утверждающих Положения и иные общенормативные документы[82].

Актами Правительства являются постановления и распоряжения. Они различаются по кругу разрешаемых с их помощью вопросов и порядку принятия. Постановления являются, как правило, нормативными правовыми актами и отражают основные вопросы компетенции Правительства, принимаются на его заседаниях в коллегиальном порядке. Распоряжения – ненормативные акты, носят оперативный характер и адресованы узкому кругу исполнителей.

Процедура издания правительственных актов регулируется «Положением о подготовке проектов постановлений и распоряжений Совета Министров – Правительства Российской Федерации», утвержденным 28 января 1993 года и Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года № 260.

Глава 4 Регламента Правительства РФ так и называется: «Порядок внесения в Правительство и рассмотрения проектов актов». В соответствии с пунктов 53 анализируемого Регламента, проекты актов вносятся в Правительство с пояснительной запиской, содержащей необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений.

В сопроводительном письме указываются основание внесения, сведения о содержании и согласовании проекта. Письмо подписывается членом Правительства или другим руководителем. Проект акта визируется лицом, вносящим проект.

Пункт 54 данного Регламента определяет, что в случае если подготавливаемый акт влечет за собой необходимость внесения изменений в другие акты, эти изменения включаются в проект подготавливаемого акта или представляются одновременно с ним в виде проекта отдельного акта. Если проекты актов содержат поручения, в них должен быть указан срок их исполнения.

Анализируемый Регламент также закрепляет, что проекты актов Правительства до их внесения в Правительство подлежат обязательному согласованию:

- с федеральными министрами (их заместителями) - по вопросам, отнесенным к сферам деятельности соответствующих министерств и к сферам деятельности находящихся в их ведении иных федеральных органов исполнительной власти;

- с руководителями иных федеральных органов исполнительной власти (их заместителями), руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, - по вопросам, отнесенным к сферам деятельности этих органов;

- при необходимости - с другими государственными органами и иными организациями. Состав органов и организаций, с которыми требуются дополнительные согласования, определяется самостоятельно руководителем федерального органа исполнительной власти, вносящим проект, а также Председателем Правительства и Заместителем Председателя Правительства.

Проекты постановлений Правительства после их согласования до внесения в Правительство направляются с приложением протоколов согласительных совещаний (при их наличии) и замечаний на заключение в Министерство юстиции Российской Федерации, которое дает оценку проекта нормативного акта на предмет его соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений, а также соблюдения правил юридической техники.

Проекты нормативных актов, регулирующих отношения субъектов предпринимательской деятельности или их отношения с государством, а также оказывающих влияние на макроэкономические показатели развития страны, направляются с приложением протоколов согласительных совещаний (при их наличии) и замечаний на заключение в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации. Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации в заключении дает оценку влияния соответствующих решений на макроэкономические показатели и их последствий для субъектов предпринимательской деятельности.

Подготовка проектов актов к рассмотрению включает составление экспертного заключения, подготовку проекта протокола рассмотрения вопроса (при необходимости) и оформление документов для подписания.

Порядок подготовки проектов актов к рассмотрению устанавливается Регламентом Правительства и разработанной на его основе Инструкцией по делопроизводству в Аппарате Правительства, утверждаемой Руководителем Аппарата Правительства.

2. Нормативное обеспечение правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции.

Среди подзаконных нормативных правовых актов выделяется большая группа ведомственных актов. Их наличие обусловлено существованием в системе исполнительной власти органов специальной компетенции, таких, как министерства, комитеты, службы, департаменты, инспекции и иные разновидности центральных органов управления. Названные органы являются органами исполнительной власти, выполняющими специализированные функции управления, регулирования и надзора. В их функциях, структуре, методах деятельности имеются определенные различия, но общим для всех является издание ведомственные нормативных правовых актов.

По мнению Ю.А.Тихомирова, для ведомственных актов характерны следующие специфические признаки:

- это акты органов исполнительной власти, обладающих специальной компетенцией;

- это подзаконные акты в системе иерархических отношений, которые принимаются на основе и во исполнение закона в соответствии с актами Президента и правительства;

- это акты, отличающиеся конкретностью своих предписаний, адресованностью их строго определенному кругу лиц и организаций;

- это акты, обязательные к исполнению в той или иной сфере, отрасли управления, изданные в пределах полномочий соответствующих органов[83].

Обилие и многообразие ведомственных актов всегда порождало необходимость совершенствования процедур их подготовки и принятия. Так, 13 августа 1997 года было принято Постановление Правительства № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». В соответствии с указанными Правилами нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Акты, изданные в ином виде (например, указания и др.), не должны носить нормативный правовой характер.

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, иными органами (организациями) или одним из них по согласованию с другими.

Нормативный правовой акт считается изданным совместно, если он подписан (утвержден) руководителями (лицами, исполняющими обязанности руководителей) нескольких федеральных органов исполнительной власти и иных органов (организаций).

Если в соответствии с законодательством Российской Федерации согласование нормативного правового акта является обязательным, а также если в нем содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций, проект нормативного правового акта подлежит согласованию, которое оформляется визами руководителей либо заместителей руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций.

Проекты нормативных правовых актов, затрагивающих социально-трудовые права работников, рассматриваются и принимаются органами исполнительной власти с учетом мнения соответствующих профсоюзов[84].

Проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне.[85]

Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть - преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются. Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию. Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки (пункт 6 Правил).

При необходимости для полноты изложения вопроса в нормативных правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения актов законодательства Российской Федерации, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования ("Российскую газету", Собрание законодательства Российской Федерации, Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации и др.). В случае ссылки на акты законодательства Российской Федерации без воспроизведения их отдельных положений указание на официальный источник опубликования также является необходимым.

В случае воспроизведения в нормативном правовом акте отдельных положений иных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих государственной регистрации, либо ссылки на них необходимо указывать их наименование, полное наименование федерального органа исполнительной власти, издавшего (принявшего) акт, дату издания (принятия), номер, а также регистрационный номер, присвоенный им Министерством юстиции Российской Федерации при государственной регистрации, и дату государственной регистрации.

Ссылка в поступившем на государственную регистрацию акте на нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации), не прошедший государственную регистрацию, не допускается.

Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения. На приложении указывается, каким документом оно утверждено. Нормативный правовой акт с приложениями должен иметь сквозную нумерацию страниц.

Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей. В случае отмены федеральным органом исполнительной власти нормативного правового акта, зарегистрированного в Министерстве юстиции Российской Федерации, соответствующий документ об отмене должен быть представлен на государственную регистрацию в установленном порядке.

Нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу по согласованию с этими федеральными органами исполнительной власти (пункт 7 Правил).

Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта (с указанием отменяемых глав, пунктов, подпунктов и абзацев) либо оформляются как приложение к акту. При необходимости внесения изменений и дополнений в несколько нормативных правовых актов, зарегистрированных в Министерстве юстиции Российской Федерации, изменения и дополнения в каждый акт оформляются отдельным документом.

Изменения и дополнения, вносимые в нормативный правовой акт, оформляются, как правило, нормативным правовым актом того же вида, в каком издан основной документ, за исключением случаев, когда акт был издан в виде, не предусмотренном пунктом 2 Правил. В таком случае необходимо вносить изменения в нормативный правовой акт приказом.

Нормативные правовые акты, изданные в виде правил, инструкций и положений, также необходимо вносить приказом.

Если при подготовке нормативного правового акта выявились необходимость внесения существенных изменений и дополнений в ранее изданные нормативные правовые акты или наличие по одному и тому же вопросу нескольких актов, а также, если в акт неоднократно вносились изменения, которые затрудняют чтение и применение нормативного правового акта, то в целях упорядочения разрабатывается новый единый акт. В проект такого акта включаются новые, а также содержащиеся в ранее изданных актах нормативные предписания.

Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти.

Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности.

Возложение исполнения обязанностей руководителя федерального органа исполнительной власти в случае его временной нетрудоспособности, отпуска или отсутствия по другой причине должно быть предусмотрено распорядительным документом, подписанным (утвержденным) руководителем федерального органа исполнительной власти.

Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:

- наименование органа (органов), издавшего акт;

- наименование вида акта и его название;

- дата подписания (утверждения) акта и его номер;

- наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.

Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.

Следующим этапом работы над ведомственными нормативными правовыми актами является их государственная регистрация. На государственную регистрацию нормативные правовые акты направляют:

а) федеральные органы исполнительной власти (министерства Российской Федерации, государственные комитеты Российской Федерации, федеральные службы, федеральные комиссии, российские агентства, органы федерального надзора);

б) иные органы и организации, нормативные правовые акты которых в соответствии с законодательством Российской Федерации подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации, (например, Центральный банк Российской Федерации).

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

а) содержащие правовые нормы, затрагивающие:

- гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства;

- гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации;

- механизм реализации прав, свобод и обязанностей;

б) устанавливающие правовой статус организаций - типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельные наиболее важные государственные функции;

в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт.

При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия (постоянно действующие, временные (принятые на определенный срок), в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Направлению на государственную регистрацию подлежат:

- нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина или имеющие межведомственный характер, принятые федеральными органами исполнительной власти после 14 мая 1992 года;

- нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус организаций, принятые начиная с 4 июня 1996 года.[86]

Не подлежат представлению на государственную регистрацию:

а) индивидуальные правовые акты;

- персонального характера (о назначении или освобождении от должности, о поощрении или наложении взыскания и т.п.);

- действие которых исчерпывается однократным применением;

- срок действия которых истек;

- оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);

б) акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения органов и организаций системы федерального органа исполнительной власти;

в) акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм;

г) технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т.п.), если они не содержат правовых норм;

д) акты рекомендательного характера.

Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты представляются в Министерство юстиции Российской Федерации не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения).

Представление на государственную регистрацию нормативного правового акта, изданного совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, возлагается на федеральный орган исполнительной власти, который указан первым в числе подписавших (утвердивших) акт.

В случае, если нормативный правовой акт утвержден совместно федеральными органами исполнительной власти и органами (организациями), акты которых не подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации, и данные органы (организации) указаны первыми, нормативный правовой акт представляется на государственную регистрацию федеральным органом исполнительной власти, следующим за указанными органами (организациями).

Нормативные правовые акты направляются на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации руководителем (заместителем руководителя) федерального органа исполнительной власти в 6 экземплярах (подлинник и 5 копий, одна из которых может быть представлена на магнитном носителе). Нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, представляются в 2 экземплярах (подлинник и 1 копия).

В случае, если нормативный правовой акт подписан (утвержден) лицом, исполняющим обязанности руководителя федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации), копия распорядительного документа о возложении соответствующих обязанностей прилагается к нормативному правовому акту.

Копии нормативных правовых актов должны быть заверены в установленном порядке, а также четкими для прочтения, текст должен располагаться на листе без оборота и без уменьшения масштаба.

На обороте каждого листа оригинала нормативного правового акта проставляется виза руководителя юридической службы федерального органа исполнительной власти.

К нормативному правовому акту прилагается справка (в одном экземпляре), которая подписывается руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации), представляющего нормативный правовой акт на регистрацию.

Справка, прилагаемая к нормативному правовому акту, подписанному (утвержденному) руководителями нескольких федеральных органов исполнительной власти, иных органов (организаций), подписывается руководителями юридических служб всех федеральных органов исполнительной власти, иных органов (организаций).

В справке отражаются:

а) основания издания нормативного правового акта:

- сведения об актах законодательства Российской Федерации (наименование, дата, номер, официальный источник опубликования, номера статей, пунктов), которыми федеральному органу исполнительной власти (федеральным органам) поручается разработать нормативный правовой акт, а также номер и дата поручения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации (копия поручения прилагается к справке);

- сведения об актах законодательства Российской Федерации (наименование, дата, номер, официальный источник опубликования, номера статей, пунктов), определяющие компетенцию федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации) в случае издания нормативного правового акта по инициативе федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации);

б) сведения о всех действующих нормативных правовых актах, изданных федеральным органом исполнительной власти (федеральными органами исполнительной власти), иным органом (организацией) по данному вопросу, в том числе о зарегистрированных в Министерстве юстиции Российской Федерации с указанием регистрационных номеров и даты регистрации, и информация о сроках их приведения в соответствие с принятым актом. В случае отсутствия необходимости внесения изменений в действующие акты, информация об этом также должна быть отражена в справке;

в) сведения о согласовании нормативного правового акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, иными органами (организациями), если такое согласование является обязательным;

г) перечень актов законодательства Российской Федерации, использованных при разработке нормативного правового акта (наименование, дата, номер, официальный источник опубликования, номера статей, пунктов).

При наличии в нормативном правовом акте ссылок на акты федеральных органов исполнительной власти, иных органов (организаций), не нуждающиеся в государственной регистрации, в справке указываются номер и дата письма Министерства юстиции Российской Федерации, которым акт признан не нуждающимся в государственной регистрации.

В сопроводительном письме либо в справке необходимо указать телефон и фамилию специалиста и руководителя структурного подразделения федерального органа исполнительной власти, ответственного за прохождение государственной регистрации акта в Министерстве юстиции Российской Федерации.

В случае, если нормативный правовой акт направляется на государственную регистрацию повторно, а также, если он издан взамен акта, в регистрации которого было отказано, в справке необходимо указать дату и номер письма Министерства юстиции Российской Федерации об отказе в государственной регистрации либо возвращении нормативного правового акта без государственной регистрации.

При возникновении необходимости изменения правового регулирования вопросов, решенных в нормативных правовых актах бывших министерств, ведомств СССР, оформлять такое изменение следует путем принятия нового нормативного правового акта, с указанием в нем, что отдельные положения либо весь акт бывших министерств, ведомств СССР на территории Российской Федерации не применяются.

Государственная регистрация нормативных правовых актов производится Министерством юстиции Российской Федерации в срок до 15 дней с даты получения акта. Если окончание указанного срока приходится на нерабочий день, то срок государственной регистрации продлевается до первого следующего за ним рабочего дня.

В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством юстиции Российской Федерации, но не более чем на 10 дней, а в исключительных случаях - до одного месяца.

Подлинники нормативных правовых актов, в государственной регистрации которых отказано, после проставления на них соответствующего штампа возвращаются Министерством юстиции Российской Федерации издавшему их федеральному органу исполнительной власти, иному органу (организации) с письменным указанием причин отказа.

В течение 10 дней с момента получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано, и направляет его копию в Министерство юстиции Российской Федерации. Данный документ не должен содержать правовых норм и нуждаться в государственной регистрации.

В сопроводительном письме, с которым направляется документ об отмене нормативного правового акта, необходимо указывать дату и номер письма Министерства юстиции Российской Федерации об отказе в государственной регистрации.

Нормативный правовой акт может быть возвращен Министерством юстиции Российской Федерации без регистрации федеральному органу исполнительной власти, представившему этот акт на государственную регистрацию, по его просьбе. В этом случае федеральный орган исполнительной власти направляет в Министерство юстиции Российской Федерации соответствующее письмо, подписанное руководителем или заместителем руководителя федерального органа исполнительной власти.

В случае возвращения нормативного правового акта без регистрации одна его копия остается в Министерстве юстиции Российской Федерации.

Нормативный правовой акт должен быть повторно представлен на государственную регистрацию в течение месяца либо в Министерство юстиции Российской Федерации должна быть направлена копия документа об отмене нормативного правового акта. Данный документ не должен содержать правовых норм и нуждаться в государственной регистрации.

В сопроводительном письме, с которым направляется документ об отмене нормативного правового акта, необходимо указывать дату и номер письма Министерства юстиции Российской Федерации о возвращении без государственной регистрации.

В случае, если представленный на государственную регистрацию акт в результате проведения юридической экспертизы признается Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимся в государственной регистрации (не требующим государственной регистрации), такой акт возвращается федеральному органу исполнительной власти, представившему его на государственную регистрацию, с указанием (в письменной форме) оснований для принятия данного решения и проставлением соответствующего штампа на подлиннике акта. При этом одна копия акта остается в Министерстве юстиции Российской Федерации. Если в такой акт будут внесены изменения, он подлежит представлению в Министерство юстиции Российской Федерации для проведения юридической экспертизы.

При принятии решения о государственной регистрации нормативный правовой акт заносится в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с присвоением ему регистрационного номера.

Подлинник нормативного правового акта выдается сотруднику федерального органа исполнительной власти под расписку после присвоения ему регистрационного номера, занесения в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и проставления соответствующего штампа. Если в течение суток после государственной регистрации акт не будет получен, он может быть направлен Министерством юстиции Российской Федерации по почте в федеральный орган исполнительной власти, представивший акт на государственную регистрацию.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Министерством юстиции Российской Федерации в "Российскую газету", в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации, в научно-технический центр правовой информации "Система" и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

При опубликовании и рассылке нормативного правового акта указание на номер и дату государственной регистрации является обязательным.

В исключительных случаях приложения к нормативным правовым актам, содержащие таблицы, графики, карты, схемы (носящие вспомогательный или дополнительный характер), по согласованию федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации) с Министерством юстиции Российской Федерации могут не публиковаться, но с обязательным указанием в печати, какое приложение не приводится.

Акт, признанный Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт.

После опубликования акта, признанного не нуждающимся в государственной регистрации, федеральный орган исполнительной власти информирует Министерство юстиции Российской Федерации об источнике опубликования (наименование издания, его номер и дата). Один экземпляр данного издания направляется в Министерство юстиции Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

В случае обнаружения несоответствия действующего нормативного правового акта, а также акта, содержащего правовые нормы и не прошедшего государственную регистрацию. Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента Российской Федерации, постановлениям и распоряжениям Правительства Российской Федерации Министерство юстиции Российской Федерации представляет в Правительство Российской Федерации предложение об отмене такого акта с обоснованием и проектом соответствующего распоряжения.

В соответствии со статьей 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.

3. Правовые основы подзаконного правотворчества в субъектах Федерации.

Двухуровневый характер государственного устройства Российской Федерации сочетается с конституционным принципом единства исполнительной власти. Федеративный характер России обуславливает наличие правительственных актов и на уровне её субъектов. В основных чертах они схожи с актами федерального правительства. Выборочный анализ актов органов исполнительной власти субъектов Федерации позволил сгруппировать эти акты по следующим, наиболее важным, сферам деятельности:

1. Организация системы региональных органов государственной власти и управления;

2. Экономика, собственность, владение, пользование и распоряжение природными ресурсами;

3. Социальная защита населения, здравоохранение, культура, образование;

4. Укрепление законности, борьба с правонарушениями;

5. Охрана природы, экологическая безопасность.

Акты органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение закона. Это означает, что, конкретизируя закон, они не могут ему противоречить и выходить за его рамки. Подзаконность является как бы свидетельством вторичности нормотворчества исполнительных органов, основная деятельность которых направлена прежде всего на организацию исполнения заложенных в законе установок.

Любой подзаконный нормативный правовой акт служит важным средством осуществления компетенции, возложенной на государственный орган регионального уровня. Поэтому для обеспечения правомерности принимаемых подзаконных нормативных правовых актов нужно правильно эту компетенцию определить. В региональных нормативных правовых актах предпринимаются попытки предложить критерии разграничения сфер регулирования для различных подзаконных нормативных правовых актов. Безусловно, полномочия республиканских правительств по сравнению с полномочиями правительств областей, городов определены более чётко. Основания принятия правительственных актов определены в республиканских конституциях. Чаще всего в конституциях указывается, что постановления и распоряжения правительств принимаются на основе и во исполнение Конституции и законов Российской Федерации и республик, указов Президента Российской Федерации и актов правительства Российской Федерации.

Правовую основу принятия подзаконных нормативных правовых актов в субъектах РФ – областях, как правило, составляют устав области и Положения о порядке подготовки и издания актов губернатора области. Анализ указанных Положений позволяет определить, что губернатор по всем вопросам, отнесённым к ведению администрации, принимает постановления и издает распоряжения. Постановления должны содержать в себе определенные правила поведения (нормы), рассчитанные на постоянное или многократное применение и адресованные широкому кругу лиц.

Учитывая многообразие подзаконных нормативных правовых актов, издаваемых органами государственной власти в субъектах Федерации, необходимо особое внимание уделить вопросам их юридической экспертизы.

Юридическая экспертиза проводится в соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. N 954 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, N 32, ст. 4043; 2000, N 24, ст. 2546), Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. N 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, N 33, ст. 3356), Постановлениями Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. N 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 24, ст. 2281; 2000, N 49, ст. 4826), от 29 ноября 2000 г. N 904 "Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, N 49, ст. 4826), положениями о территориальных органах Минюста России, иными правовыми актами Минюста России.

Юридическая экспертиза осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из пункта "а" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам (пункт 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. N550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации").

Юридическую экспертизу в системе Минюста России проводят: экспертные подразделения территориальных органов Минюста России по субъектам Российской Федерации; экспертные подразделения федеральных управлений Минюста России по федеральным округам; Управление законодательства субъектов Российской Федерации и федерального регистра Минюста России; Департамент по вопросам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и юридических лиц Минюста России.

При необходимости к проведению юридической экспертизы в установленном порядке могут быть привлечены другие подразделения центрального аппарата и территориальных органов Минюста России, иные органы, учреждения и организации системы Минюста России.

Экспертные подразделения территориальных органов Минюста России по субъектам Российской Федерации проводят юридическую экспертизу актов субъектов Российской Федерации, поступивших в территориальные органы в порядке, установленном пунктом 7 Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 г. N 904.

Управление законодательства субъектов Российской Федерации и федерального регистра Минюста России проводит юридическую экспертизу во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, по обращениям федеральных органов государственной власти, должностных лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Департамент по вопросам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и юридических лиц Минюста России проводит юридическую экспертизу актов, принятых по вопросам, подлежащим согласованию с Минюстом России в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Экспертные подразделения федеральных управлений проводят юридическую экспертизу по поручению руководства Минюста России, полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, а также в целях оказания практической помощи и проверки деятельности территориального органа Минюста России по субъекту Российской Федерации и в иных случаях.

В соответствии с пунктом 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. N 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации" юридическая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления правового акта в Минюст России или в территориальный орган Минюста России. При необходимости этот срок может быть продлен, но не более чем на месяц.

В соответствии с пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. N 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" юридической экспертизе подлежат акты, включаемые в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Не рекомендуется проводить юридическую экспертизу отмененных или признанных утратившими силу актов.

При поступлении акта, вносящего изменение (дополнение) в ранее принятый акт, проводится юридическая экспертиза измененного (дополненного) акта.

Юридическая экспертиза совместных актов нескольких субъектов Российской Федерации проводится экспертным подразделением территориального органа Минюста России по тому субъекту Российской Федерации, который указан первым в числе подписавших нормативный правовой акт.

Повторную (дополнительную) юридическую экспертизу рекомендуется проводить в следующих случаях:

- если принят федеральный закон по вопросу, регулируемому актом субъекта Российской Федерации;

- если есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в акте противоречие федеральному законодательству, и экспертное заключение должно быть изменено.

Повторная (дополнительная) юридическая экспертиза также может быть проведена в целях проверки деятельности территориального органа Минюста России и оказания ему практической помощи.

Юридическая экспертиза заключается в правовой оценке формы акта, его содержания, порядка принятия, обнародования (опубликования), а также соответствия акта требованиям юридической техники (в том числе оценка наличия необходимых реквизитов).

При оценке формы акта следует иметь в виду, что в некоторых случаях федеральным законодательством конкретно устанавливается, в какой форме должен быть принят акт по определенному вопросу. Так, законами субъектов Российской Федерации регулируются наиболее важные вопросы экономической, социальной, политической жизни субъектов Российской Федерации.

Оценка соответствия содержания акта федеральному законодательству включает в себя рассмотрение:

а) целей и задач нормативного акта;

б) предмета правового регулирования, т.е. тех общественных отношений (определенного круга, сферы общественных отношений), которые регулируются соответствующим актом;

в) состояния правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений;

г) компетенции органа, принявшего акт;

д) конкретных правовых норм, содержащихся в акте субъекта Российской Федерации.

Цели, задачи и предмет правового регулирования акта рекомендуется проанализировать на предмет их соответствия основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина, а также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленному Конституцией Российской Федерации (ст. 71, 72, 73, 76) и федеральными законами.

До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом (пункт 2 статьи 12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, N 26, ст. 3176).

При изучении состояния правового регулирования в соответствующей сфере рекомендуется выявить место рассматриваемого акта среди других правовых актов, действующих в указанной сфере, и их соотношение. Прежде всего рекомендуется установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом (иным федеральным актом) принят акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. В целях изучения состояния правового регулирования рекомендуется проанализировать не только федеральные законы и подзаконные акты, но и решения Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающие соответствующие правоотношения, а также иных органов судебной власти Российской Федерации.

Анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения юридической экспертизы и часто выходит за рамки сопоставления положений правового акта субъекта Российской Федерации и норм федерального законодательства. В ряде случаев эксперту рекомендуется оценивать не только буквальное соответствие (несоответствие) нормы федеральному законодательству, но и те правовые последствия, которые будет иметь ее применение.

В ходе юридической экспертизы рекомендуется оценить также соблюдение правил юридической техники при подготовке нормативного правового акта, то есть наличие набора реквизитов, построение, правильность использования юридической терминологии.

Соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне, однако по сложившейся практике правовой акт, как правило, имеет следующие элементы:

- форма правового акта;

- наименование органа, принявшего акт (в целях определения компетенции данного органа);

- название правового акта, в котором должен быть в краткой форме отражен предмет правового регулирования и которое должно соответствовать содержанию правового акта;

- дата и место принятия и (или) подписания правового акта;

- номер правового акта;

- полное наименование должности лица, подписавшего правовой акт;

- источник официального опубликования;

- дата (срок) вступления в силу.

Заключение

Рассмотрение вопросов лекции позволяет сделать вывод, что регламентация подзаконного правотворчества в Российской Федерации носит проблематичный характер. Суть проблем состоит в рассредоточении в различных нормативных правовых актах правового материала, призванного упорядочить подзаконное правотворчество. В связи с этим имеет место несогласованность подзаконных нормативных правовых актов, нагромождение одного на другой, а также противоречие их содержания. Для решения обозначенных проблем целесообразно создание четкого правового механизма регламентации порядка подготовки и издание подзаконных нормативных правовых актов, который будет включать в себя правовую организацию «технологий» подзаконного правотворчества, научно-информационное обеспечение процесса разработки и принятия подзаконных нормативных правовых актов, а также организацию компетентной экспертизы и выработку наиболее целесообразных правил юридической техники подзаконного правотворчества. Всё это в целом позволит сформировать четкие правовые механизмы реализации федеральных и региональных законов, а также обеспечить единство правового пространства.

3. Регламентация действий федеральных и региональных законодательных органов по предварительному рассмотрению законопроектов.

Развитие правоотношения, связанного с реализацией права законодательной инициативы, обеспечивается другими процессуальными нормами, регламентирующими работу законодательного органа с поступившим законопроектом. Эти действия носят организационно-процедурный характер, направленный на оценку внесенного законопроекта. Так, требования статьи 107 Регламента Государственной Думы обязывают Председателя Государственной Думы поступивший законопроект и пакет документов направить в депутатские объединения и Комитет Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения.

Комитет при необходимости совместно с Правовым управлением Аппарата Государственной Думы определяет соответствие законопроекта статье 104 Конституции Российской Федерации и статье 105 Регламента Государственной Думы и в течение 14 дней представляет законопроект на рассмотрение Совета Государственной Думы.

Статья 108 Регламента Государственной Думы определяет, что в случае несоответствия законопроекта требованиям статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы Российской Федерации, Совет Государственной Думы может принять решение о возвращении законопроекта инициатору для выполнения указанных требований. В этом случае правоотношение между субъектом права законодательной инициативы и законодательным органом прекращается. Однако это не препятствует повторному внесению законопроекта в Государственную Думу.

В статье 109 регламентируется работа Совета Государственной Думы над законопроектом, соответствующим требованиям статьи 104 Конституции Российской Федерации и 105 Регламента Государственной Думы. В этой статье сказано, что Совет Государственной Думы назначает ответственный комитет (в имеющем место правоотношении появляется новый субъект), включает законопроект в план работы Государственной Думы, направляет законопроект в комитеты, комиссии, депутатские объединения, Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, а также в Конституционный Суд Российской Федерации, в Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации – по вопросам их ведения и субъекту права законодательной инициативы. Совет Государственной Думы устанавливает срок представления отзывов, предложений и замечаний по законопроекту и срок подготовки законопроекта к первому чтению. Мы видим, что организационно-подготовительные действия по законопроекту достаточно многочисленны, к работе над законопроектом подключаются новые участники правотворческого процесса. Возглавляет всю эту работы Совет Государственной Думы. Так, в порядке части 2 статьи 109 Регламента Государственной Думы, Совет Государственной Думы обязан законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ) в законодательные органы субъектов российской Федерации не позднее, чем за сорок пять дней до их рассмотрения в Государственной Думе для подготовки предложений и замечаний по законопроекту.

Статья 110 регламентирует случаи, когда в Государственную Думу поступают альтернативные законопроекты. Часть 2 указанной статьи определяет, что, если в Государственную Думу после принятия законопроекта в первом чтении поступил законопроект по тому же вопросу, то такой законопроект Государственной Думой не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы по мотиву принятия аналогичного законопроекта в первом чтении. Если же в Государственную Думу альтернативные законопроекты внесены до рассмотрения законопроекта в первом чтении, то Совет Государственной Думы в порядке ч.3 ст.110 Регламента Государственной Думы принимает решение отложить рассмотрение законопроекта и поручает ответственному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении одновременно с законопроектом, внесенным ранее. Следует отметить, что нормативно закреплено соблюдение требований ст.ст. 105 и 106 Регламента Государственной Думы по отношению к альтернативным законопроектам. Часть 4 статьи 110 определяет, что, если Совет Государственной Думы принял решение о включении поступивших ранее законопроектов в проект порядка работы Государственной Думы, то принятие к рассмотрению альтернативных законопроектов прекращается.

Порядок подготовки законопроекта в первом чтении определяется ответственным комитетом. Для подготовки законопроекта к слушанию в порядке части 3 статьи 111 Регламента Государственной Думы комитетом может быть создана рабочая группа, в которую включаются депутаты Государственной Думы, представители субъекта права законодательной инициативы, представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты.

В необходимых случаях ответственный комитет в порядке части 1 статьи 112 Регламента Государственной Думы вправе принять решение о направлении законопроекта в государственные органы для получения отзывов, предложений и замечаний и проведения научной экспертизы. В данной ситуации имеет место правоотношение государственно-правового характера, субъектами которого являются вышеперечисленные органы, а также законодатель в лице ответственного комитета.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению ответственного комитета (правоотношение носит административно-правовой характер) проводит правовую и, если ответственный комитет сочтет необходимым, лингвистическую экспертизу (часть 2 ст. 112 Регламента Государственной Думы), а также проверку представленных субъектом права законодательной инициативы перечнем актов федерального законодательства, которые подлежат отмене, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Посредством выполнения норм анализируемой статьи реализуется принцип законности правотворческой деятельности.

Следует иметь ввиду, что в соответствии с пунктом 6 статьи 112 Регламента Государственной Думы до принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы вправе по предложению ответственного комитета изменить текст законопроекта, а также отозвать внесенный им законопроект. Статья 113 Регламента Государственной Думы говорит об открытом обсуждении законопроекта в комитетах Государственной Думы м возможности освещения обсуждения в средствах массовой информации. Это свидетельствует о соблюдении принципа гласности правотворчества, то есть «прозрачности» правотворческого процесса для широкой общественности.

Часть 2 анализируемой статьи определяет возможность участия в обсуждении законопроекта с правом совещательного голоса депутатов Государственной Думы, не являющихся членами ответственного комитета, членов Совета Федерации, полномочных представителей Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, представителей законодательных органов субъектов Федерации, а также представителей государственных органов и других организаций, в которые направлялся законопроект для подачи отзывов, предложений, замечаний.

Таким образом, законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении, и материалы к нему в соответствии со статьей 114 Регламента Государственной Думы направляются в Совет Государственной Думы для вынесения на рассмотрение на пленарном заседании Государственной Думы. Часть 2 указанной статьи четко определяет перечень материалов, которые представляет в государственную Думу ответственный комитет дополнительно к материалам, внесенным субъектом права законодательной инициативы. В части 3 этой статьи указано, что законопроект направляется в Совет Государственной Думы не позднее, чем за 14 дней до внесения его на рассмотрение государственной Думой.

На этом законодательные действия по внесенному законопроекту заканчиваются. О результатах этих действий Аппарат Государственной Думы ежеквартально информирует всех субъектов права законодательной инициативы. Кроме того, как определено статьей 115 Регламента Государственной Думы, информация касается всех поступивших законопроектов, находящихся в различных стадиях рассмотрения и решения по ним.

Теперь перейдем к анализу регионального законодательства, регламентирующего предварительное рассмотрение законопроектов. Следует отметить, что ситуация с регламентацией указанного этапа законотворческого процесса в законах субъектов Российской Федерации