Правовое регулирование чтения законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации

Под чтением законопроекта понимается его поэтапное обсуждение и принятие. На федеральном уровне существует, как правило, три чтения законопроекта:

- в первом чтении обсуждаются основные положения законопроекта, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка концепции законопроекта;

- во втором чтении рассматриваются и голосуются поправки к законопроекту;

- в третьем чтении принимается закон в целом.

Практика показывает, что отдельные законопроекты обсуждаются и в четырех чтениях. Регламент Государственной Думы предоставляет возможность вернуться к первому чтению после обсуждения законопроекта во втором и третьем чтении. Однако рассмотрение законопроекта в первом и во втором чтении может завершиться и принятием закона.

Федеральный закон определяет, что проект закона в законодательном органе субъекта Федерации рассматривается не менее чем в двух чтениях.[73] К сожалению, регламентация чтений закона на федеральном уровне осуществляется на основе Регламента Государственной Думы, поскольку Федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации» принят Государственной Думой только в первом чтении.

На данном этапе рассмотрения законопроекта возникшее правоотношение структурно характеризуется: во-первых, субъектами (Председатель Государственной Думы, представители комитетов, комиссий, депутатских групп, представители Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, депутаты Государственной Думы и субъект права законодательной инициативы), во-вторых, субъективными правами и юридическими обязанностями по совершению действий в процессе чтения закона[74], в-третьих – объектом правоотношения (если на стадии внесения законопроекта субъектом права законодательной инициативы и его предварительного рассмотрения объектом правоотношения являлось соответствие законопроекта ст. 104 Конституции Российской Федерации и ст. 105 Регламента Государственной Думы, то объектом правоотношения на данном этапе является сам текст законопроекта).

Законотворческие действия при первом чтении законопроекта можно подразделить на организационно-процессуальные и процедурно-процессуальные. Организационно-процессуальные действия в первом чтении осуществляются Аппаратом Государственной Думы и законодателем, процедурно-процессуальные – законодателем.

Для начала процедуры первого чтения законопроекта должен быть проведен целый ряд организационных действий. Часть 1 статьи 117 Регламента Государственной Думы определяет организационно-процессуальные действия Аппарата Государственной Думы, который является в данном случае субъектом государственно-правового правоотношения. Как субъект правоотношений, Аппарат Государственной Думы обязан направить подготовленный к рассмотрению в первом чтении законопроект и материалы к нему (объект правоотношения) другому субъекту, а именно – Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство Российской Федерации и субъекту права законодательной инициативы, причем в строго определенный в статье срок - не позднее, чем за три дня до рассмотрения законопроекта на пленарном заседании Государственной Думы.

Часть 2 анализируемой статьи указывает на то, что законопроекты, за исключением перечисленных в ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации могут быть рассмотрены Государственной Думой без заключения Правительства Российской Федерации и других отзывов, если они не были представлены в установленный срок.

Цель первого чтения заключается в обсуждении концепции законопроекта, его актуальности, практической значимости, а также соответствия его положений Конституции Российской Федерации. Она закреплена в Части 1 статьи 118 Регламента Государственной Думы. Это необходимо для предотвращения юридической коллизии будущего закона. Части 2-5 указанной статьи очень четко регламентируют процедурно-процессуальные действия законодателя при рассмотрении законопроекта в первом чтении. Так, согласно части 2 статьи 118 обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета, который является представителем законодателя, и, соответственно, второй стороной правоотношения. Данное правило распространяется на депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Обсуждение законопроекта, внесенного другими субъектами права законодательной инициативы имеет особенность, которая нормативно закреплена в ч. 3 указанной статьи. В частности, обсуждение законопроекта начинается с его обоснования представителями субъекта права законодательной инициативы и заканчивается его заключительным словом. Содоклада в данном случае не требуется.

Следующими законодательными действиями при обсуждении законопроекта являются замечания и предложения депутатов и депутатских объединений Государственной Думы, полномочных представителей Президента и Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, представителей законодательных органов субъектов Федерации, а также других лиц, приглашенных для участия в обсуждении. В этой же норме предусмотрена возможность ответов на вопросы депутатов по результатам представления законопроекта (п. 4 ст. 118 Регламента Государственной Думы).

Регламент Государственной Думы предусматривает возможность рассмотрения альтернативных законопроектов. Согласно ч. 3 ст. 119 Регламента они рассматриваются одновременно с основным законопроектом посредством рейтингового голосования. Данные процедурные правила обеспечивают демократизм рассмотрения законопроекта.

Рассмотрение законопроекта в первом чтении завершается принятием решения, которое оформляется в виде постановления. В соответствии с частью 1 статьи 119 Регламента государственной Думы по итогам первого чтения могут быть приняты следующие решения: