Б. Дворянское самоуправление

Было уже указано на попытку Петра I привлечь дворянство к участию в местном управлении (дворянские советы, ландратские коллегии, земские комиссары). Однако из этих попыток ничего не вышло, и дворянству в первой половине XVIII столетия не удалось превратиться в исключительно местный землевладельческий класс и сосредоточить в своих руках местное управление. Главная причина этого заключалась в обязательной службе дворян, мешавшей им осесться в своих имениях и связаться с интересами местности. С другой стороны, нравы и стремления самого дворянства, сложившиеся под влиянием обязательной службы и взращенные на почве последней, также не могли способствовать успеху Петра: привлечь дворянство к участию в местном управлении и сложиться в известное самоуправляющееся тело.

Но ряд попыток правительства организовать местные дворянские общества не прошел даром. К тому же в 1762 году была уничтожена обязательная служба дворянства, следовательно, оно получило возможность осесться в местности, стать уже исключительно землевладельческим классом. Все это отразилось на стремлениях и политических идеалах дворян. И вот, в главе о дворянстве III части проекта Елизаветинской законодательной комиссии мы встречаем статью, говорящую, что "до особливых дворянам преимуществ надлежит также и позволение им от нас земские по провинциям съезды иметь". Таким образом, проект признал существование провинциального дворянского общества, органом которого должен был быть "земский" съезд. Точно так же в "Пунктах к рассуждению о вольности дворянства", данных дворянской комиссии 1763 г. Екатериной II, мы встречаем вопрос императрицы, касающийся "употребления" неслужащих дворян "в земские и городские службы и наряды" (п. 5). О том же говорит и граф А.П. Бестужев-Рюмин в своих пунктах, составленных им для той же комиссии. По его мнению, дворяне должны получить право избирать особых ландратов, "которые бы имели в своем ведомстве принадлежащие дворянскому обществу уезды, и в оных все потребное как для службы государственной, так и для пользы дворянства исправляли, разбирая при том случающиеся между дворянством споры и ссоры". Мало того, Бестужев-Рюмин высказался и за избрание дворянством "в губернии, провинции и городах губернаторских товарищей, воевод и воеводских товарищей" с правом "отрешения" их от должности (п. 11)*(570).

Созванием законодательной комиссии 1767 года правительство признало за дворянством уезда характер известной общественной единицы, представителями которой являлись: избираемый на два года предводитель, получавший от избирателей особое полномочие, и депутат, снабжавшийся наказом. Обязанность предводителя заключалась в сохранении между дворянами "порядка, не только при нынешнем выборе депутатов, но и при случаях, если даны будут от верховной власти какие особые повеления, принадлежащие до нашего (дворян) общего рассуждения и положения всех, живущих в уезде, дворян". Предводителем обязательно должен был быть дворянин, владевший деревней и достигший 30 лет, депутатом - также владелец деревни, но достигший 25 лет.

Сами дворяне в своих наказах также высказались за корпоративное устройство дворянства и за предоставление ему весьма видной роли в деле местного управления. Говоря о дворянском обществе и о согласовании его с пределами определенной территориальной единицы, громадное большинство наказов высказалось за организацию уездных дворянских обществ. Органом их был признан съезд, собиравшийся в определенные сроки. Функции его административно-судебные. Он избирает должностных лиц, смещает их, выслушивает их отчеты, даже судит их и штрафует. Затем он является судом по отношению ко всем дворянам. Представителем дворянского общества должен быть предводитель дворянства, избираемый съездом на определенное время. Функции его также административно-судебные, причем он далеко не является должностным лицом, заведующим исключительно делами одного дворянского общества, напротив, он играет весьма видную роль в области всего местного управления.

Екатерина II удовлетворила желание дворян, даровав им Жалованную грамоту 1785 года, организовавшую дворянское самоуправление*(571). На основании грамоты дворянство каждой губернии составляло особую корпорацию с правами юридического лица*(572); так, оно имело право составлять свою "особливую казну" посредством "добровольных складок" дворян, владеть домом для собраний, иметь свой архив и свою печать. Последующее законодательство еще более усилило значение дворянского общества как юридического лица. Так, положением о земских повинностях 1805 года было предписано допускать дворянские общества предпочтительно перед другими желающими к подрядам по земским повинностям в губернии, а положением о провиантском управлении 1816 г. дворянским обществам предоставлено право без узаконенного залога вступать в подряды и поставки для войск, расположенных в пределах губернии.

Органом дворянского общества являлось дворянское собрание, в состав которого, по грамоте, входили лица, достигшие 25-летнего возраста, владеющие деревнями и имеющие обер-офицерский чин. Что касается до пассивного права, т.е. до права быть избранным на какую-либо должность, то грамота, кроме указанных условий, требует еще наличности ежегодного дохода в размере, по крайней мере, 100 рублей. Подобный порядок вещей продолжался до закона 1831 года и дополнений к нему 1836 года, когда имущественный ценз был значительно повышен. По этим узаконениям в состав дворянского собрания входят потомственные дворяне двух категорий, имеющие и не имеющие право голоса в собрании. Что касается до первых, то таковыми должны быть лица: 1) честного и безукоризненного поведения, не находящиеся в явном пороке и подозрении 2) записанные в одну из дворянских книг и обладающие недвижимой собственностью в пределах губернии, 3) достигшие возраста не менее 21 года, 4) имеющие, по крайней мере, чин XIV класса, или прослужившие три года по выборам, или получившие на службе орден и 5) представившие указ об увольнении от службы. Вторыми должны быть потомственные дворяне, не имеющие чина, не служившие по выборам, не обладающие никаким недвижимым имуществом. Самое право голоса в собрании может быть двояким: для постановлений собрания и для выборов. Второе, кроме условий, дающих дворянину право участвовать в постановлениях собраний, зависит еще от качества и количества состоящей за ним недвижимой собственности и, сообразно тому, может быть непосредственным и посредством уполномоченных. Непосредственное право принадлежит дворянину, имеющему не менее 100 душ крестьян мужского пола или 100 человек поселян, живущих на его земле по условию с ним, а также не менее 3000 десятин земли, хотя бы и не заселенной, но в пределах одной губернии. По дополнению 1836 года, непосредственное право распространено и на лиц, получивших на службе чин полковника или действительного статского советника, если притом они имеют в пределах одной или разных губерний не менее 5 душ поселенных крестьян или же 150 десятин удобной, хотя и не заселенной, земли. Дворянин, имеющий непосредственный голос, может вместо себя послать в собрание одного из неотделенных сыновей, если он удовлетворяет требованиям, предъявляемым для участия в дворянских собраниях. Точно так же дворянка, обладающая правом непосредственного голоса, может предоставить это право мужу, сыну или зятю, хотя бы они не владели никаким недвижимым имуществом в губернии, если только имеют право участвовать в собрании. За неимением таких лиц, дворянка может передать свое право и постороннему лицу, обладающему правом непосредственного голоса. Право участия выбора через уполномоченных принадлежит тем дворянам, которые обладают в пределах одной губернии не менее 5 душ поселенных крестьян или же не менее 150 десятин удобной, хотя и не заселенной земли, причем сами они не состоят в чине полковника или действительного статского советника. Неполные участки складываются в полные и на каждый полный полагается уполномоченный, как бы ни было велико число неполных участков, составляющих полные*(573).

Повысив активный ценз, закон 1831 года значительно понизил пассивный, а именно, в должности по выбору дворянства получили право избираться: 1) потомственные дворяне губернии, "имеющие право участия в делах собрания", 2) потомственные дворяне, не участвующие в делах собрания, вследствие необладания недвижимых имуществ, 3) потомственные дворяне, не участвующие в делах собрания вследствие неимения чина, и 4) личные дворяне губернии, но только в должности заседателей земских судов и, в случае недостатка потомственных дворян, в земские исправники.

Дворянские собрания делились на губернские и уездные, причем те и другие могли быть обыкновенными и чрезвычайными: первые для выборов, вторые для выслушания предложений генерал-губернатора и губернатора.

Павел I уничтожил губернские собрания, оставив одни уездные. Александр I, как уже было сказано, восстановил постановления Жалованной грамоты. Положение 1831 года определило более точно роды и виды собраний. Согласно с ним собрания могут быть губернские и уездные - обыкновенные и чрезвычайные. Обыкновенные губернские собрания созываются через каждые три года, чрезвычайные - по мере надобности. Обыкновенные уездные собрания созываются за три месяца до открытия обыкновенного губернского собрания, а чрезвычайные - по мере надобности, но не иначе, как по испрошении уездными предводителями через губернского разрешения губернатора. В состав компетенции губернских дворянских собраний по Жалованной грамоте и по последующему законодательству входили следующие дела: 1) избрание должностных лиц; 2) представления генерал-губернатору или губернатору об общественных нуждах и пользах дворянства*(574), а с 1831 года и о прекращении местных злоупотреблений или об уничтожении неудобств, замеченных в местном управлении, хотя бы они происходили и от общего какого-либо постановления; с 1836 года дворянство получило право для принесения подобных жалоб избирать депутатов; 3) представления и жалобы, приносимые через депутатов, как Сенату, так и государю, причем с 1831 года представления прошений государю в конвертах, адресованных в собственные руки Его Императорскому Величеству*(575); 4) составление особливой казны добровольными складками дворянства, причем с 1805 года предложение о них должно было обязательно вноситься губернским предводителем, испросившим предварительно на это дозволение губернатора, и решаться не иначе, как большинством двух третей голосов собрания. Закон 1831 года разделил складки на две категории: 1) на надобности всей губернии или общеполезные и 2) на предметы, общей надобности не составляющие, или на издержки частные. Первые устанавливались большинством двух третей голосов и представлялись губернским предводителем через губернатора, министра внутренних дел и Комитет министров на утверждение государя, причем санкционированные им становились обязательными для всех дворян, как присутствовавших в собрании, так и отсутствовавших из него. Вторые же становились обязательными только для дворян, принявших их; 5) поверка родословной книги, составляемой депутатским собранием, и определение размера суммы в дворянскую казну, взимаемой при записке в книгу; 6) исключение опороченных судом или таких, "явный и бесчестный поступок коих всем известен", причем в 1831 году для этого требовалось единогласное решение или, по крайней мере, решение большинством двух третей голосов собрания с подписанием протокола последнего всеми предводителями губернии, и 7) участие в составлении смет и раскладки земских повинностей (с 1805 года).

Функции уездных собраний заключались в: 1) избрании некоторых должностных лиц, например, уездного предводителя дворянства, заседателей верхнего земского, совестного, уездного и нижнего земского судов, а также уездного или окружного судьи и исправника, 2) в приготовительных распоряжениях к губернским выборам и 3) в избрании одного члена для рассмотрения отчетов в употреблении дворянских сумм.

Переходим к рассмотрению юридического положения должностных лиц, избираемых дворянскими собраниями. С изданием Жалованной грамоты, сперва фактически, а затем и юридически, установилось начало, что специально дворянские должности, т.е. для управления делами дворянских обществ, безвозмездны, должности же для заведования разными отраслями местного управления должны оплачиваться жалованьем, причем в 1797 году источником последнего был признан сбор с дворянских имений, собираемый под наблюдением предводителей в два полугодовые срока. Что касается до характера службы, то до 1831 года она имела некоторые особенности, отличавшие ее от службы коронной. Правда, специальные дворянские должности состояли в известном классе, но относительно повышения в чины, представления к орденам и к другим наградам они отличались от коронных должностей. В 1831 году дворянская служба была окончательно сравнена с государственной.

Среди специально дворянских должностей на первом плане, бесспорно, стоят предводители - губернские и уездные. Последние, как уже сказано, появились в 1766 году, причем по Учреждению о губерниях их функции были расширены вследствие предоставления им прав председателей в дворянских опеках. Первые появляются в период времени между 1775 и 1778 гг.*(576), а с изданием Жалованной грамоты определяется их юридическое положение и способ избрания. Что касается до последнего, то он состоял в следующем: каждые три года дворянское собрание представляет из уездных предводителей двух кандидатов генерал-губернатору или губернатору, который и назначает одного из них в губернские предводители. Функции последнего по грамоте сводились только к наблюдению над составлением дворянской родословной книги. Положение 1831 года изменило способ избрания губернского предводителя, узаконенный грамотой, предписав дворянскому собранию избирать каждые три года двух кандидатов, которых и представлять через начальника губернии и министра внутренних дел на утверждение одного из них государю. Ввиду отсутствия в законе каких-либо постановлений, регулирующих отношение между губернским и уездным предводителями, первые неоднократно старались стать в начальственные отношения к последним, что принуждало правительство ограждать независимость последних (указы Сената 1808 и 1809 гг.), мотивируя это тем, что предводители одинаково избираются одним и тем же дворянским сословием, а потому и независимы друг от друга (указ Сената 1809 г.). Точно так же существовала большая неопределенность в порядке сношений между предводителями и начальником губернии, пока в 1808 г. не была принята форма отношений. Ввиду же неопределенности отношений между предводителями и другими губернскими должностными лицами, результатом чего были частые столкновения между ними, Комитет министров положением 1816 г. постановил, что во всех случаях общего присутствия с губернскими чиновниками губернский предводитель всегда должен занимать место после губернатора. Функции предводителя, как губернского, так и уездного, образовались постепенно. Одними из первых были: руководство деятельностью дворянских собраний, составление родословной книги и дела по опеке. Затем, мало-помалу появляются и другие обязанности, а именно: с 1776 г. раскладка рекрутской повинности в помещичьих имениях, с 1805 г. участие в составлении смет земских повинностей, с 1807 г. - забота о хлебных магазинах и вообще участие в продовольственном деле, а с 1818 г. надзор за ним, с 1727 г. - попечение о почтовых станциях и надзор за отношением помещиков к крепостным и т.д. Таким образом, по справедливому замечанию проф. Романовича-Славатинского, предводительская должность, созданная для заведования внутренними делами дворянских обществ, превратилась в общеправительственную*(577).

К числу специально дворянских должностей, кроме предводителей, должны быть отнесены и депутаты дворянского собрания, избираемые по одному от каждого уезда на три года. Они составляют под председательством губернского предводителя депутатское собрание, функции которого состоят в ведении родословной книги, в рассмотрении доказательств на дворянство (для решения этих дел требуется единогласие или большинство двух третей голосов), во внесении дворянских родов в книгу и в выдаче грамот на дворянство. Последняя функция была уничтожена Павлом I в 1796 г., так как оказалось, что в дворянских собраниях, "по просьбам ищущих дворянства с великим небрежением разбор чинится, и дворянское к тому право обращается в злоупотребление". Составление родословной книги контролировалось губернским дворянским собранием; кроме того, всякий недовольный разбором доказательств на дворянство со стороны депутатского собрания имел право представить их в герольдию.

Наконец, последними специальными дворянскими должностями были должности секретарей дворянского собрания и депутатов для составления раскладки земских повинностей. Первые избирались на три года для заведования канцелярской частью как дворянских, так и депутатских собраний, последние входили в состав особого комитета о земских повинностях, собиравшегося через каждые три года.

Кроме специально дворянских должностей, дворянские собрания избирали еще немалое число должностных лиц по разным ведомствам. Мы говорили уже об административно-должностных лицах и в своем месте скажем о судебных. Здесь же упомянем о тех из них, которые не имеют отношения к названным двум ведомствам. Так, уставом гимназий 1828 г. дворянству было предоставлено право избирать из своей среды почетного попечителя гимназии, имевшего немалое значение в деле администрации гимназий и в особенности в деле изыскания средств для открытия при них пансионов. Положение 1831 г. определило порядок избрания почетного попечителя, утверждаемого государем по представлению министра народного просвещения. Согласно закону 1836 г. было постановлено, что в городах, где несколько гимназий, дворянство избирает одного попечителя для них всех. Кроме почетного попечителя гимназии, дворянство в некоторых местах избирало и других должностных лиц по учебному ведомству, напр., трех депутатов в совет института благородных девиц в Полтаве, особого члена для заведования хозяйственной частью в совет института для воспитания девиц в Астрахани и т.п. Дворянство избирало также некоторых должностных лиц по кредитному ведомству. Так, с учреждением совета по государственным кредитным установлениям в 1817 г. дворянству СПб. губернии было предоставлено право через каждые три года избирать в состав его по 6 членов, причем губернский предводитель обязательно должен был входить в число последних. С учреждением разных банков дворянству было предоставлено право избирать директоров и других членов правления названных учреждений. Затем, по ведомству народного продовольствия дворянство избирало следующих лиц: непременного члена комиссий продовольствия, учрежденных в 1834 г., и нескольких попечителей хлебных запасных магазинов. Наконец, по ведомству путей сообщения и строительному дворянству предоставлено было право избирать на следующие должности: депутата окружного правления путей сообщения (в столицах с 1845 г.) и депутатов в строительные и дорожные комиссии (с 1851 г.). Кроме того, с 1808 г. дворянство избирало еще депутатов в квартирные комиссии, заведовавшие квартирной повинностью, и с 1839 г. - посредников для постоянного ходатайства по делам межевания (по одному на уезд). В последних выборах могли принимать участие все дворяне, имеющие в уезде поземельную (как бы мала она ни была) собственность.

Из сказанного видно, что дворянство пользовалось огромным значением в сфере местного управления, так как масса должностей последнего избиралась дворянским собранием. Однако судить на основании этого факта о степени власти органов дворянского самоуправления нельзя. Напротив, как мы сейчас увидим, дворянское самоуправление обладало весьма слабой дозой самостоятельности, находясь совершенно под опекой правительственной власти. Уже при избрании депутатов в законодательную комиссию в 1767 г. губернаторы играли весьма важную роль, так как выборы должны были происходить под их надзором и руководством (они смотрели за тем, чтобы "выборы происходили с тихостью, учтивостью и безмолвием"). Первые выборы по Учреждению о губерниях 1775 г. производились также в присутствие губернского начальства (губернатора, вице-губернатора и одного из председателей палат). Ввиду неопределенности отношений начальников губерний к дворянским собраниям по Учреждению о губерниях названные отношения разъяснялись вопросными пунктами, предлагаемыми генерал-губернаторами императрице, при наступлении новых выборов, и ответами на них последней. Согласно подобным ответам, данным императрицей в 1778 году, генерал-губернатор получил право назначать срок для созыва дворянских собраний, но зато ему было запрещено присутствовать в собраниях и вести дворян к присяге, что стало функцией губернского предводителя. Жалованная грамота также обратила мало внимания на отношения местных властей к органам дворянского самоуправления. Она определила только, что собрание дворянства в губернии собирается по созыву или дозволению генерал-губернатора или губернатора как для выборов, так и для выслушивания их предложений, и что в случае представления этих предложений они берутся собранием в уважение и по ним делаются пристойные ответы, решения и соглашения. При такой неопределенности законодательных постановлений фактически начальники губерний поработили собрания своей власти, тем более что назначение губернского предводителя из двух кандидатов, избираемых собранием, первоначально зависело исключительно от них. "Да и как было устоять собраниям, - замечает профессор Романович-Славатинский, - при той огромной степени полномочий, которую Екатерина II дала своим наместникам"*(578). Эта зависимость собраний от генерал-губернаторов обратила на себя внимание даже иностранцев, сводивших значение дворянских собраний в сфере местного управления к нулю*(579). Мало того, дело дошло до того, что само правительство неоднократно стремилось эмансипировать собрания из-под власти начальников губерний и защитить их от захватов последних. Так, указом Сената 1788 г. было запрещено губернаторам входить в дворянские собрания. Впрочем, император Павел I в 1798 г. отменил это запрещение, предписав начальникам губерний присутствовать на собраниях "для соблюдения доброго порядка". При Александре I правительство снова вступило на путь ограждения свободы дворянских собраний от посягательств на нее со стороны администрации. Так, указ 1802 г. запретил губернаторам вмешиваться в дворянские выборы, домогаясь избрания одних и удаления других. Напротив, положение 1831 г. значительно усилило административную опеку над дворянским самоуправлением. Так, дворянские собрания собираются с разрешения начальника губернии. Мало того, даже для открытия собрания требуется испрошение разрешения у губернатора, причем накануне дня, назначенного для открытия, губернский предводитель обязан представить списки всех дворян, прибывших на собрание губернатору. Губернатор же приводит дворянство к присяге. Собрание должно исполнять все законные требования начальника губернии и доставлять ему все нужные сведения по предметам, относящимся до выборов. Вообще, оно через губернского предводителя обязано доводить до сведения начальника губернии обо всех своих постановлениях. В случае каких-либо беспорядков в собрании (о чем губернский предводитель обязан немедленно доводить до сведения губернатора), начальник губернии призывает к себе виновников беспорядков и делает им надлежащее внушение, постановляя на вид, что при возобновлении беспорядков он донесет о них высшему начальству. Заседания собрания могут быть продолжены только с разрешения губернатора, причем самое закрытие собрания происходит не иначе, как по его письменному предложению. Если к сказанному прибавим, что уездные предводители утверждались в своих должностях губернатором и, в случае наличности с их стороны каких-либо злоупотреблений, могли быть вместе с губернским предводителем удалены от должности временно с преданием суду, то увидим, как ничтожна была степень самостоятельности, оставленная за дворянским самоуправлением. В сущности, это последнее, выражаясь словами проф. Романовича-Славатинского, было не чем иным, как преобразованием военной обязательной службы дворян, сообразно потребностям правительства, в местную обязательную службу гражданскую, сообразно потребностям местного управления, иначе говоря, обязанностью губернских дворянских обществ наряжать чиновников в губернские и уездные присутственные места, т.е. тянуть новое тягло местной службы*(580). Само дворянство мало-помалу усвоило себе подобный взгляд, результатом чего явилось крайне халатное отношение с его стороны к местной службе, выразившееся в традиционном отлынивании от нее. Впрочем, первые выборы, по словам современников, прошли хорошо, так как "тогда не успели еще рассмотреть всех сих последствий, и намерения монархии произвели всеобщий энтузиазм к добру, но скоро сей жар простыл". Кроме указанной причины, была еще другая, почему дворянство с крайней неохотой относилось к занятию местных должностей и к отправлению обязанностей в сфере местного управления. Дело в том, что после отмены обязательной службы дворянство стало смотреть на нее как на необходимую принадлежность каждого дворянина, тем более что служба давала чин, столь чтимый всегда в России. Наконец, государственная служба признавалась во всех отношениях выгоднее выборной местной, и вот дворянство потянулось на первую, отлынивая от последней. Правительство неоднократно обращало внимание на это явление и принимало разные меры к его искоренению. Так, в 1802 г. был издан указ, предписавший Сенату довести до сведения дворян "волю" государя, что ему "весьма приятно будет, если они с большей ревностью собираться будут к выборам и с возможным беспристрастием, по силе законов, удостаивать лучших людей к определению в должности для составления их же собственного и прочего народа блага". Государь надеется, что его воззвание приведет к благоприятным результатам, так как он не может себе представить, "чтобы, по нерадению к общему благу в сем знаменитом поприще, в гражданских, а паче в благородных, обществах соревнование угасло". Однако это воззвание мало подействовало, и дворянство по-прежнему продолжало уклоняться от службы по выборам, в силу чего положением 1831 года участие дворян в собраниях уже прямо было признано обязанностью, от которой можно освободиться только при наличности законных причин. При неявке в собрание дворянин должен был посылать отзыв с изложением причин неявки, причем последний поступал на рассмотрение собрания. Если оно находило отзыв неосновательным, то большинством двух третей голосов могло сделать дворянину в первый раз замечание, во второй - наложить на него штраф в размере от 25 до 250 руб., а в третий раз исключить на время из собрания. 1 января 1832 г. был издан новый указ, в котором государь снова выражал надежду, что "дворянство устремится к исполнению одной из важнейших своих обязанностей", а также будет избирать лиц, "истинно достойных имени блюстителей порядка и правосудия". Однако и на этот раз надеждам государя не суждено было осуществиться, и вплоть до реформ императора Александра II местное управление, находившееся в руках дворянства, оставляло желать очень многого и, по выражению графа Завадовского, "далеко уклонилось от прямой цели своего установления".

В. Городское самоуправление*(581)

Первыми законодательными актами Петра, касающимися городского управления, были два указа 30 янв. 1699 года, учредившие Бурмистерскую палату или Ратушу в Москве и земские избы в городах. Мотивы реформы высказаны в указах, а именно: "все черных сотен и слобод посадские и купецкие и промышленные люди купецкими и всякими расправными и его, великого государя, окладными доходами ведомы в разных приказах, и во всяких промыслах чинятся им большие убытки и разорение, а его великого государя с них окладные многие доходы учинились в доимке, а пошлин сборам и иным поборам большие недоборы"... И вот, чтобы уничтожить подобный порядок вещей, взамен "многих приказов" утверждается одна Бурмистерская палата, в качестве центрального государственного установления, ведающего "всего Московского государства посадских и купецких и промышленных людей" через посредство земских изб, в свою очередь ведающих по отдельным городам "всяких чинов торговых и промышленных людей во всяких мирских, расправных и челобитных делах в сборах". Таким образом, реформа имела строго государственно-фискальный характер, имея в виду организацию торгово-промышленного класса, как общегосударственного сословия, в целях упорядочения отправления повинностей, лежащих на нем. Любопытно, что подобная же реформа была проведена (но не применена на практике) известным государственным деятелем XVII ст. Ордин-Нащокиным в Новоторговом уставе 1667 г. Последний также имел целью слить торгово-промышленное население в одно целое путем изъятия его из ведомства многих приказов и подчинения "одному пристойному приказу, где великий государь укажет своему боярину". Названный приказ должен был быть "купецким людям обороной, защитой и управой... и давать им суд, если они будут бить челом на других чинов людей". Однако проект Ордин-Нащокина не был осуществлен в то время и возродился в указах Петра I 1669 г.

Что касается до состава Бурмистерской палаты и земских изб, то он был выборный, так как члены их, так называемые бурмистры, избирались сотнями и слободами, т.е. торгово-промышленным населением, а также селами и деревнями, т.е. "уездными людьми", иначе говоря, крестьянами ("великий государь указал во всех городах посадским и всяких чинов купецким людям и его великого государя волостей и сел и деревень ведаться в земских избах", в состав членов которых "выбирать им посадским, и купецким, и промышленным, и уездным людям" бурмистров). Выборы происходили ежегодно, причем избиратели были ответственны за избранных ("а буде они бурмистры, в котором году каких его, великого государя, доходов не выберут по окладу или каких сборов чего не доберут, и то все взять на тех людях на всех, которые их в бурмистры выберут"). В состав компетенции изучаемых учреждений входил, главным образом, сбор "всяких денежных доходов", раскладка податей и повинностей между членами торгово-промышленного класса и отдача "всяких статей в оброк с торга", причем права расходования собранных сумм у земских изб не было, как не было и своего имущества (для произведения каждого расхода требовался указ государя за печатью Бурмистерской палаты)*(582).

Из сказанного видно, что реформа 1699 г. не исходила от понятия города как единого целого, как юридического лица, одним словом, как известной общественной единицы, имея в виду только торгово-промышленное население городов, тянувшее известное тягло в пользу государства. Земские избы с Бурмистерской палатой, по справедливому замечанию Дитятина, могут быть названы городскими учреждениями разве лишь в том смысле, что они находились в городах, так как и по составу своему (как было уже сказано, бурмистры избирались только торгово-промышленным классом, т.е. частью всего городского населения, а с другой стороны, в выборах принимали участие и "уездные люди", вовсе не входившие в состав городского населения), и по предметам ведомства (их ведению подлежали сборы в целом государстве) они являлись не чем иным, как сословно-государственными учреждениями, созданными с исключительной целью - уничтожения "недоборов в сборах" и "доимок в доходах". Этим государственно-тягловым характером изучаемых учреждений объясняется факт отсутствия у них своего имущества, приписка малых городов к большим и подчиненность земских изб Бурмистерской палате, равно как и отсутствие у них права расходования денежных сумм на городские нужды.

Вторая попытка Петра организовать городское управление была более удачна. Путем издания регламента Главному магистрату 1721 г. и инструкции городовым магистратам 1724 г. Петр преобразовал городское устройство и управление по образцу существовавшего в Эстляндии и Лифляндии, значительно, впрочем, как увидим ниже, модифицировав его. Во всех городах были учреждены магистраты и ратуши, а в Петербурге Главный магистрат, игравший роль "главного начальства" всех "купецких людей". Инициатором этой реформы был известный Фик, представивший государю особый мемориал, на который последний положил следующую резолюцию: "магистратов городских установить и добрыми регулы снабдить, учинив сие, на основании рижского и ревельского регламентов, по всем городам". Резолюция состоялась в 1718 г., а в 1720 г. был уже учрежден в С.-Петербурге Главный магистрат, причем государь поручил ему "ведать всех купецких людей... и рассыпанную сию храмину паки собрать". С изданием регламента 1721 г. Главному магистрату было поручено организовать магистраты в городах. Однако это поручение исполнялось крайне медленно, что заставило Петра в 1722 г. издать на имя президента Главного магистрата князя Трубецкого грозный указ. "Понеже, - гласит последний, - давно имеется указ и регламент об исправлении дела, вам врученного, а именно, об учинении первого магистрата правильного и цехов в Петербурге в пример другим городам, а потом в Москве и тако в прочих, но по сие время никакого успеху в том не делается. Того ради сим определяем, что, ежели в Петербурге сих двух дел, т.е. магистратов и цехов не учините в пять месяцев или в полгода, то ты и товарищ твой Исаев будете в работу каторжную посланы". Должно быть, этот указ подействовал, и Главный магистрат был организован, а с изданием инструкции городовым магистратам в 1724 г. последние были введены и в городах, хотя далеко не во всех. Согласно инструкции все города были разделены на пять разрядов по количеству дворов. Первый составляли города, обладавшие не менее 2000 дворов, второй не менее 1500, третий не менее 500, четвертый не менее 250 и пятый - все остальные. В первом разряде в состав магистратов входили четыре бургомистра и один президент, во втором три бургомистра и один президент, в третьем и в четвертом два бургомистра и один президент и в пятом - только один бургомистр. Все названные должностные лица были выборные, причем избирались пожизненно*(583) регулярными гражданами на мирских посадских сходах из "угодных и искусных персон", принадлежащих к "первостатейным и пожиточным" обывателям. По избрании утверждались Главным магистратом и считались находящимися на государственной службе, почему получали чины. Состав Главного магистрата был иной, имея смешанный характер, так как он состоял из обер-президента и его товарища, по назначению от правительства, и из нескольких бургомистров и ратманов, по избранию со стороны регулярных граждан.

Говоря о компетенции магистратов, нужно заметить прежде всего, что изучаемые учреждения трактовались, с одной стороны, "яко начальство города" или "градское начальство", а с другой стороны, "яко глава всего гражданства". Таким образом, согласно первому определению, магистрат был городским учреждением, т.е. стоял во главе города как известной общественной единицы; согласно же второму определению, он был сословным учреждением, ведавшим класс регулярных и нерегулярных граждан. Несмотря на противоречие указанных определений, они, однако, не были согласованы в регламенте Главному магистрату.

В руках магистрата сосредоточивалась власть судебная, хозяйственная, финансовая и полицейская, в силу чего он ведал суд (гражданский и уголовный), но только в отношении граждан, как регулярных, так и нерегулярных*(584), полицию ("содержати в смотрении своем полицию"), школы, сиротские и смирительные дома, госпитали и биржи (все это следовало ведать "земским иждивением" и "городским тщанием", "понеже в других государствах такие учреждения не только в больших, но и в малых городах обретаются и имеют первое свое начало от фундации земского начальства и подаяния людей"; он заботился о безопасности города от "пожарного случая" и "пристраивал гуляк и нищих, дабы весьма не шатались и праздны не были"; наконец, он раскладывал и собирал государственные сборы и пошлины, хотя по примеру земских изб не пользовался правом самообложения и расходования собранных сумм ("без указа никакого расположения на граждан не ать раскладыви не сбирать, под опасением наказания штрафом") и наблюдал за отправлением повинностей со стороны граждан. Но, пользуясь такими правами, магистрат был лишен всякой самостоятельности, так как для осуществления своего права в каждом конкретном случае он должен был заручаться согласием, данным в форме указа, со стороны Главного магистрата, куда все магистраты, кроме того, ежегодно посылали отчеты о своей деятельности. Зато относительно административных властей (губернаторов и воевод) магистраты были поставлены в независимое положение, "понеже, яко глава и начальство всему гражданству... они губернаторам и воеводам не должны подчинены быть в том, что до градского суда и экономии касается".

Магистраты не были единственными городскими учреждениями. Рядом с ними существовали так называемые мирские посадские сходы или "земские советы", созывавшиеся посадскими старостами, бывшими исполнительными органами сходов и председательствовавшими на них. Старосты отвечали за свои действия перед сходами, имевшими право их наказывать. В состав сходов входили "все мирские люди", "все граждане" (нужно думать, что одни "регулярные", так как, судя по архивным данным, обнародованным проф. Кизеветтером, на сходах принимали участие купцы и ремесленники). Посадским сходам принадлежало право совещаться о "мирских нуждах", раскладывать на граждан некоторые сборы (напр., экстренные), а также подушные деньги, причем принимать во внимание "каждого гражданина в пожитках состояние" (ст. 18 Инстр. город, магистр.), ведать некоторые отрасли городского хозяйства, составлять петиции о местных нуждах и даже отправлять некоторые функции полицейского характера. Но главной функцией посадских сходов было избрание членов магистратов и ратуш и других должностных лиц, причем как губернаторам и воеводам, так и членам магистратов было воспрещено оказывать какое бы то ни было давление на них. Даже один факт присутствия на выборах бургомистра или ратмана служил уже поводом кассации со стороны Главного магистрата, утверждавшего приговор избирательного схода. Избранными считались те, "на которых больше голосов будет", хотя Главный магистрат далеко не всегда утверждал кандидатов большинства*(585).

Итак, внесла ли вторая реформа Петра новые начала в строй городского управления, создала ли она понятие города как известной общественной единицы? На этот вопрос приходится ответить отрицательно. Правда, магистраты были заимствованы из Европы, но Петр значительно модифицировал их: он не только не перенес самой сути западноевропейских муниципальных учреждений его времени, но даже значительно изменил их форму. "В заморскую форму, - говорит Дитятин, - приспособленную к чуждому ей содержанию, царь влил московское родное вино". Если на Западе магистраты были более или менее автономными общинно-городскими учреждениями, то у нас они оказались просто правительственными органами, хотя и построенными на выборном начале, имевшими целью ведать известное сословие. Правда, регламент Главному магистрату называет магистрат "градским начальством", из чего можно было бы вывести, что он является учреждением городским в том смысле, что ведает весь город как данный пункт населения, всю совокупность последнего, а не какую-либо часть его. Но подобное заключение совершенно ошибочно. Указанное выражение является не чем иным, как простым недосмотром составителей регламента, и вкралось в него вследствие заимствования из иностранных образцов. Затем на магистраты были возложены некоторые полицейские функции в отношении всего города, но они остались на бумаге ввиду учреждения Петром особых полицейских должностей, ведавших городскую полицию*(586).

После смерти Петра указом 1727 г. "для лучшего посадких охранения" магистраты, называемые теперь ратушами, были подчинены губернаторам и воеводам, причем города, по количеству населения, разделены на три категории: малые, приписанные к провинциальным, а последние к губернским*(587). В это же время, а именно в 1734 г., было дано магистратское устройство Оренбургу, весьма важное в том отношении, что в нем впервые город стал трактоваться как известная общественная единица, пользующаяся определенными автономическими правами. Состав оренбургского магистрата был выборный, так как в него входили три бургомистра и шесть ратсгеров, избиравшихся самим магистратом совместно с гильдейскими старшинами. Магистрат пользовался правом самообложения, так, он мог устанавливать сборы с караван-сарая, кладовых, рынка, лавок, с городской печати, с записи в гражданство и в цехи ("посколько магистрат и гражданство без тягости установят"). Мало того, он получил возможность самостоятельного расходования на городские нужды полученные таким образом суммы и имел право на владение как движимой, так и недвижимой собственностью. Иначе говоря, город рассматривался как юридическое лицо*(588). Наконец, городское начальство было поставлено в положение, независимое от административных властей, и даже состоялось предписание магистратских членов, "решпектовать, как от нас (т.е. государыни) к правительству гражданскому утвержденных".

В истории городского управления издание обряда выборов депутатов по случаю созвания Екатерининской комиссии 1767 г., по справедливому замечанию Дитятина, составляет поворотный пункт. До сего времени городские учреждения были по своей сущности учреждениями сословными, ведавшими торгово-промышленное население, живущее в городах, т.е. известный слой городского населения, а никак не все население. Ни одна из выборных городских должностей не представляла собой города как совокупности всего городского населения; городской обыватель и гражданин до сих пор были совершенно различными понятиями. Напротив, в обряде выборов эти понятия сливаются, всякий гражданин есть городской обыватель, и наоборот. Так, депутат избирается от города, от жителей его ("жители в каждом городе избирают по одному депутату"), причем под жителями подразумеваются все лица, имеющие известный имущественный ценз, а именно дом, независимо от принадлежности к тому или иному сословию ("избирает депутата всякий хозяин, действительно дом в том городе имеющий"). Мало того, обряд выборов впервые создает новую должность городского головы, в лице которого признается представитель города как всей совокупности населения определенного пункта и в котором город олицетворяется как юридическое лицо. Первоначально городской голова должен был только руководить выборами депутата в комиссию и затем исполнять особые повеления, "могущие быть изданными от верховной власти и касающиеся всех живущих в городе". Он избирался всеми домовладельцами на два года из домовладельцев же, достигших 30-летнего возраста.

Вопросам городского устройства и управления немало места уделили городские наказы, поданные в Екатерининскую комиссию. С точки зрения наказов, организация городских учреждений должна была быть исключительно сословная, хотя многие предметы их ведомства далеко не касались одного сословия, а непосредственно относились до всего городского населения*(589). Исходя из такого соображения, составители городских наказов в отношении устройства городских учреждений остались вполне верными принципам регламента Главному магистрату, как известно, организовавшего городские учреждения исключительно на сословных началах. Что же касается до компетенции городских учреждений, то в разрешении этого вопроса наказы отступили от начал петровского законодательства и стали на точку зрения привилегии городу Оренбургу 1734 г., на которую некоторые из них и ссылаются. Как было уже сказано, на основании названной привилегии магистрат, хотя по своему составу и являлся сколком с петровских магистратов, т.е. был учреждением вполне сословным, но по своей компетенции и объему власти мог считаться органом земско-городским, так как в административно-хозяйственном отношении ведал весь город, а не одно только его торгово-промышленное население. К такой же организации городского устройства и управления стремятся и наказы, желая, чтобы магистрат, составленный исключительно из одних членов торгово-промышленного класса, сосредоточивал в себе как управление делами этого последнего, так и управление делами всего города. По мнению наказов, во главе каждого города должен по-прежнему находиться магистрат или ратуша, подчиненные исключительно одному Главному магистрату. В состав его избираются только купцы, безразлично из какой гильдии, всем же остальным членам городского населения, не принадлежащим к торгово-промышленному классу, доступ в магистрат закрыт. Исключение составляют оба столичных наказа, с точки зрения которых необходимо "избирать из граждан здешним городом или поверенными от оного: две трети из купцов и одну треть из дворян". Органом купеческого общества, избирающим магистратских членов, является собрание всех купцов города, созываемое магистратом. Выборы должны происходить единогласно ("по общему всего купецкого согласию", с точки зрения одних наказов, по большинству голосов - с точки зрения других, причем администрация не должна оказывать на них никакого давления. Число членов магистрата должно быть невелико, и они не могут избираться пожизненно, но на время. Последнее определяется различно (год, два года, три года). Весьма много занимаются наказы юридическим положением магистратских членов, настаивая на необходимости снабдить их особыми преимуществами, чинами и жалованьем, смотря "по степени городов".

По своей компетенции, с точки зрения наказов, магистраты являются судебно-административными учреждениями. В качестве судебных органов они остаются строго сословными учреждениями, так как пространство их юрисдикции простирается исключительно на членов торгово-промышленного класса, причем наказы желают, чтобы магистраты были единственным судебным местом, где бы разбирались дела купцов и о купцах. Что касается до административных функций изучаемых учреждений, то они должны быть расширены путем распространения компетенции магистрата на все население города. Так, полиция в узком смысле этого слова должна стать одним из предметов ведомства магистрата, причем все правительственные полицейские органы должны быть упразднены. С точки зрения наказов, только подобной реформой и можно достигнуть того, чтобы магистрат действительно стал "главой и начальством" города. Кроме полиции, магистрату должны быть присущи и другие функции в области управления. Так, он должен заведовать народным образованием в пределах города, причем некоторые наказы высказываются за обязательность последнего, предлагая разрешить магистрату штрафовать тех из отцов, которые не станут посылать детей своих в школу. Другой функцией городских учреждений должно быть управление больницами, смирительными домами, госпиталями и сиропитательными установлениями. Затем всякие крепости и акты должны совершаться в магистратах, которые обязаны завести у себя особые "шнурозапечатанные книги", куда вносить взимаемые за совершение крепостей пошлины. Магистраты же должны заниматься регулированием торговли и промышленности, почему все должности, учрежденные "для благоспешения коммерции", находятся в их ведении, завися только от них, а не от Коммерц-коллегии. Наконец, магистратам же поручается заведование цехами и банками. В состав компетенции магистратов входит также наблюдение за поступлением всяких сборов, распределение войск на постой по обывательским квартирам и защита городского населения от притеснений со стороны солдат и офицеров. Управление городским имуществом, напр., выгонами, землями, покосами, домами и т.п., также должно быть функцией исключительно одного магистрата, который, вопреки петровскому законодательству, пользуется правом распоряжения по отношению к нему*(590).

Любопытно сравнить со стремлениями наказов в области городского управления постановления на этот счет проекта Елизаветинской комиссии. Из такого сравнения оказывается, что проекту присущи как черты сходства, так и различия с наказами. Во-первых, состав магистрата по проекту вполне сословный, о чем хлопотали и наказы. Во-вторых, срок службы членов магистрата временной, а не пожизненный. В-третьих, бургомистры и ратманы получают чины и жалованье. Как о том, так и о другом просили и наказы. Но этим сходство и исчерпывается. Что касается до различий, то они сказываются, главным образом, в вопросе о компетенции магистратов. Последним по проекту присущи как судебные, так и административные функции, но объем их иной, чем желали наказы. Как известно, последние стояли на той точке зрения, что магистрат должен быть единственным местом суда над купцами по всем преступлениям. Проект остался верен началам действующего права и не сосредоточил в магистрате функций единственного купеческого суда, так как "розыскные", "татинные" и "убийственные" дела должны были рассматриваться в канцеляриях, хотя и в присутствии одного из магистратских членов. В отношении административно-хозяйственных функций проект также разошелся с наказами. Так, полиция не была передана магистратам и осталась по-прежнему в руках полицейских органов и учреждений. Но зато проект даровал купечеству весьма важное право самообложения, в силу которого оно получило возможность налагать на себя чрезвычайные сборы исключительно на нужды города ("на градские надобности") и, кроме того, установил довольно точно источник городских доходов, введя так называемую "гражданскую подать", платимую двумя первыми гильдиями, в качестве "особых доходов городу и мещанству". Раскладка подати, равно как расходование полученных сумм, зависело исключительно от "общемирских приговоров" купцов*(591). Обо всем этом наказы вовсе не упомянули, оставаясь в данном вопросе вполне на почве регламента Главному магистрату.

Жалованная грамота городам 1785 г. уже окончательно определила понятие города как юридического лица. "Городовым обывателям каждого города, - читаем в грамоте, - жалуется дозволение собираться в этом городе и составить общество градское". Мало того, ст. 77 грамоты под городскими обывателями понимает не только членов торгово-промышленного класса ("кои в гильдии или цех записаны или службу городскую отправляли, или в оклад записаны"), но также и "кои в том городе или старожилы, или родились, или поселились, или дома, или иное строение или места, или землю имеют... и по тому городу носят службу или тягость". Таким образом, все население, без различия сословий, входит в состав "градского общества". Последнее, в качестве юридического лица, обладает собственностью, как движимой, так и недвижимой. Движимая составляется "добровольными складками", возникающими в силу права самообложения, принадлежащего городским обывателям, доходами с недвижимостей, взносами, взимаемыми с лиц, поступающих в состав градского общества, и определенным процентным сбором с питейных и таможенных доходов (последние шли на нужды государства, но известный % отчислялся в пользу города). Недвижимая собственность состояла из земель, т.е. выгонов, садов, полей, лугов, рощ и пустопорожних мест, а также из зданий, например, дом для собрания членов городского общества, дома для помещений разных промышленных заведений (мельницы, трактиры и т.п.) и др. Наконец, каждый город, в качестве юридического лица, имел свой герб и печать.

Органом "градского общества" являлось собрание городских обывателей, собиравшееся один раз в три года и не иначе, как "по приказанию и дозволению" генерал-губернатора или губернатора, результатом чего была полная зависимость собрания от администрации. Функции собрания заключались в: 1) представлении губернатору (или генерал-губернатору) "о своих общественных пользах и нуждах"; 2) выслушивании "предложений" губернатора (или генерал-губернатора), принятии их "в уважение" и даче на них "приличного ответа, сходственного с узаконениями и общественным благом"; 3) поверке обывательской книги, составляемой депутатским собранием, и 4) избрании должностных лиц как по городскому управлению (городской голова и депутаты собрания для составления обывательской книги), так и по судебно-сословному ведомству (бургомистры и ратманы городовых магистратов, заседатели губернского магистрата и судьи совестного суда).

Жалованная грамота создала два новых городских учреждения, неизвестных прежнему законодательству. Мы говорим об общей и шестигласной думах. Первая состояла из гласных, избиравшихся шестью разрядами городских обывателей, каждым разрядом отдельно. Процесс выборов происходил следующим образом. Настоящие городские обыватели и посадские составляли столько избирательных собраний, сколько было в городе полицейских частей, причем каждое собрание избирало одного гласного. Именитые граждане составляли избирательные собрания по числу своих разрядов (от одного до семи), причем каждый разряд пользовался правом на особое собрание лишь в том случае, если в его состав входило не менее пяти человек, в противном случае он избирал гласного вместе с другим разрядом. Купцы и цеховые составляли собрания по гильдиям и цехам, избирая от каждой гильдии и цеха одного гласного. Наконец, иностранное и иногороднее купечество избирало гласных особо "от каждого народа". Из сказанного видно, что Жалованной грамоте совершенно чужда всякая мысль о равномерном представительстве городских сословий, в силу чего такой, сравнительно малочисленный, разряд, как именитые граждане, представлялся в думе семью гласными, в то время как обширный по числу членов разряд гильдейского купечества представлялся только тремя (по числу гильдий). Как справедливо заметил Дитятин, в подобном факте ясно проглядывает мысль законодателя дать преобладание в управлении городом представителям высшего имущественного и умственного ценза*(592). Выборы происходили каждые три года, но кто созывал избирателей - неизвестно, так как грамота об этом молчит. Нужно думать, что в данном случае видную роль играл городской голова, бывший председателем в обеих думах и также избиравшийся на три года. Гласные отдельных сословий не смешивались между собой и в думе; так, подача голосов происходила по разрядам, причем каждый разряд имел только один голос*(593), в пределах же разряда баллотировка происходила по большинству голосов. Общая дума созывалась не периодически, а "когда нужда и польза городская потребует". Единственными функциями ее было: 1) избрание гласных в шестигласную думу (по одному от каждого разряда) и 2) разрешение "важных и трудных дел". Напротив, шестигласная дума заседала, по крайней мере, раз в неделю, так как была тем постоянным городским органом, в руках которого сосредоточивалось все городское управление. Мы нарочно назвали ее городским органом, так как, в отличие от прежних магистратов, она ведала только городские дела, сословный же суд и надзор за сбором государственных податей и за отправлением повинностей со стороны горожан совсем не входили в состав ее компетенции. Предметами ведомства думы были следующие дела. Во-первых, на ее обязанности лежало "доставлять жителям нужное пособие к их прокормлению и содержанию" и поощрять "привоз в город и продажу всего того, что может служить ко благу и выгодам жителей". Во-вторых, она должна заботиться о внешнем благосостоянии и благообразии города, в силу чего и надзор за хорошим состоянием общественных зданий, амбаров, магазинов, пристаней, площадей, улиц и т.п. лежал на ней. В-третьих, на думу были возложены и полицейские функции. Так, на основании ст. 167 грамоты "думе принадлежат попечения сохранять между жителями города мир, тишину и доброе согласие", а также "возбранять все, что доброму порядку и благочинию противно". Между тем на основании Учреждения о губерниях и Устава благочиния в городах были организованы специально полицейские учреждения, в лице управы благочиния, городничих и других органов. Спрашивается теперь, в чем же должна была заключаться полицейская деятельность думы и в какие отношения была поставлена последняя к полицейским учреждениям? Однако на эти вопросы Жалованная грамота не дает никакого ответа. Мало того, она не только не уясняет дела, но значительно запутывает его, постановив, что дума (снабженная полицейскими функциями) должна "оставлять относящееся к части полицейской исполнять местам и людям, для того установленным". В результате всего этого должен был получиться факт полнейшей фиктивности прав думы в области полицейской деятельности и полного бессилия ее в отношении административных властей. В-четвертых, на обязанности думы лежало "охранять как всякое городовое, так и ремесленное положение, и наблюдать, чтоб они всеми и каждым исполняемы были без нарушения и точно"; она же должна была разрешать всякого рода "сомнения и недоразумения по ремеслам и гильдиям, руководствуясь при этом изданными положениями". Наконец, в-пятых, дума обязывалась "стараться о приращении доходов для распространения заведений по приказу общественного призрения", то есть школ, богаделен, домов для умалишенных, рабочих и смирительных домов, госпиталей и тому подобное.

В каких же отношениях находились вновь созданные городские учреждения к администрации? От разрешения этого вопроса в том или ином направлении зависело разрешение другого вопроса, а именно, об объеме власти, присущей органам городского управления. Мы уже видели, что собрание городского общества созывалось не иначе, как "по приказанию и дозволению" генерал-губернатора или губернатора. Мало того, последние пользовались правом контроля над расходованием городских сумм, в силу чего думы были связаны отчетностью как в названном расходовании, так и в получении доходов, и притом не только перед губернатором, но и перед казенной палатой. Даже в сфере городского управления думы были вполне подчинены губернатору и в полном смысле этого слова не смели шагу ступить без разрешения последнего. Так, ст. 154 грамоты предписывает, что, если органы городского управления, "усмотрят что-либо нужное для общей пользы, для выгоды и украшения города", то должны доложить о том губернатору и ждать его разрешения. Этим постановлением всякая независимость городского управления была уничтожена, и последнее стало в подчиненное положение к администрации.

Павел I, упразднив Жалованную грамоту городам, радикально преобразовал все городское устройство и управление. Реформа началась с Петербурга. Во главе его, в качестве "главного городского начальства", была поставлена "комиссия о снабжении резиденции припасами, распорядком квартир и прочих частей, до полиции принадлежащих". На ее обязанности было "иметь предметом своих упражнений все то, что только к благоустройству города и благосостоянию жителей его относиться может". Комиссии были подчинены городское правление, или ратгауз, и две конторы: правления запасных магазинов и городских строений. Ратгауз разделялся на три департамента: два сословно-судебных и один камеральный, заведовавший делами города. Состав ратгауза был следующий: президент, назначаемый государем, директор экономии, назначаемый комиссией о снабжении припасами и утверждаемый государем, шесть бургмейстеров и десять ратсгеров, из которых одна часть назначалась комиссией, а другая избиралась городским обществом из достойнейших граждан. Функции ратгауза сводились к управлению городским хозяйством, причем он был лишен всякой самостоятельности, играя роль исполнительного органа комиссии. В качестве такового он еженедельно представлял последней отчеты о своих заседаниях, и комиссия имела право "во всех городских надобностях и нуждах, буде усмотрит что-либо полезным или вредным, предписывать ему оное рассмотреть и представить со своим мнением". Что касается до контор, то первая ведала хлебные запасы города, а вторая - городские строения; состав их был по назначению от комиссии.

В 1799 году император Павел преобразовал и городское устройство Москвы, введя в ней учреждения, аналогичные петербургским, с тем различием, что московское городское управление было поставлено в зависимость от петербургской комиссии. Указом же 4 сентября 1800 года император предписал также и во всех губернских городах учредить ратгаузы. Последние составлялись из лиц по назначению от правительства и по избранию городского общества, причем президент назначался государем из кандидатов, представленных Сенатом. Ратгаузы делились на два департамента: судебный и камеральный, в котором и сосредоточивалось управление городскими делами. Названные учреждения, находясь в зависимости от губернаторов, имели характер вполне правительственных установлений. Об этом свидетельствуют следующие слова сенатского указа 25 февраля 1801 года, а именно: "ратгаузы суть ничто иное, как отдельный департамент по городским делам, следовательно, они входят в общий состав губернского правительства и поэтому долженствуют со всеми своими чинами, как и прочие губернские места, состоять в положенной законом зависимости от управляющего губернией".

Александр I в 1801 году восстановил Жалованную грамоту городам, "соображая великим намерениям вселюбезнейшей бабке своей, сохраняя святость ее установлений и будучи удостоверен в той истине, что без прав и преимуществ, непоколебимых и всей силой закона охраняемых, не могут промыслы, рукоделия и торговля достигнуть цветущего состояния". Одновременно с этим государь отменил "все, что противно грамоте или несообразно силе ее допущено или установлено было". Положения грамоты с несущественными изменениями вошли и в Свод Законов первого издания.

Однако неудовлетворительность городского управления на практике постоянно возбуждала в правительственных сферах целый ряд вопросов о преобразовании названного управления, необходимость которого сознавалась как правительством, так и обществом в течение всего XIX столетия. А что, действительно, городское управление было крайне неудовлетворительно в изучаемую эпоху, это видно из многих фактов. Прежде всего, общество относилось с крайним индифферентизмом к участию в городском управлении, в силу чего отлынивание от выборов стало самым заурядным явлением. Приведем несколько примеров, собранных покойным Дитятиным*(594). Так, в 1850 году в Пошехони на выборах городского головы вместо 1046 избирателей присутствовало только 78; в сороковых годах в Петербурге на выборы в городские должности являлось вместо 2500 купцов только 300, а из цеховых вместо 950 только 100! Любопытно, что подобные факты не были исключительным явлением, так как, по свидетельству вице-директора хозяйственного департамента Лекса, в Петербурге обыкновенно вместо 1000 избирателей участвовало на выборах от 400 до 500. Мало того, выборы происходили под сильным административным давлением и в силу этого иногда давали неожиданные результаты. Так, в одном городе в 1856 году было избрано в городские головы лицо, дважды состоявшее под судом за подлог, но имевшее большие связи в администрации. Такой факт имел место в Пошехони в 1847 году, когда головой оказалось избранным лицо, обвинявшееся в целой серии преступлений, и т.п. К числу удивительных явлений, происходивших в сфере городского управления, должен быть отнесен и факт исчезновения некоторых городских учреждений, продолжавших, однако, считаться не отмененными в законодательном порядке. Так, по сведениям Министерства внутренних дел от 1867 г., оказалось, что во многих городах городские учреждения вовсе не существуют, а "делами их ведает городская полиция", вследствие чего министерство было вынуждено "восстановить" исчезнувшие учреждения, циркуляр министра по этому поводу крайне характеристичен. "Сосредоточение в полицейских учреждениях, - читаем в нем, - дел общественного управления и хозяйства, с одной стороны, не соответствует коренному закону (sic!), предписывающему дела подобного рода ведать городским общественным управлениям, а с другой - не может не отражаться неблагоприятно не только на делах подобного рода, но и на всякой вообще деятельности полиции в данной местности. Вследствие сего министр внутренних дел признает необходимым восстановить повсеместно действие ст. 4429 общ. учр. гор. общ. упр."!.. Затем, нередко имел место следующий факт: исчезало или совершенно подвергалось модификации одно из городских учреждений. Так, в первой половине XIX столетия повсюду исчезла общая дума. В Петербурге же она настолько модифицировалась, что перестала иметь что-либо общее с общей думой Жалованной грам