Центральное управление. В первое время царствования Петра во главе государства по-прежнему находилась боярская дума, но постепенно с развитием реформаторской деятельности государя

А. Сенат

В первое время царствования Петра во главе государства по-прежнему находилась боярская дума, но постепенно с развитием реформаторской деятельности государя характер ее модифицируется, причем модификация касается ее названия, состава, предметов ведомства, деятельности и даже делопроизводства.

Дума начинает называться ближней канцелярией, по месту своих заседаний, или же консилией министров*(367), причем число членов ее очень ограничивается (так, в 1710 году их было только 8). Мало того, в состав думы входят уже не только одни думные люди, но и лица из других чинов, напр., стольник Ромодановский, дьяк Курбатов и др. В одном письме Петра к боярину Голицыну с товарищами (т.е. думе) государь писал: "будучи в Москве, приказал я, чтобы за теми и прочими делами трудиться вам и прочим, кого возьмете к себе". Наконец, из одного документа, относящегося к 1708 г., мы видим, что на заседании консилии, рассматривавшей жалованную грамоту на киевскую митрополию, данную митрополиту Иосифу Краковскому, принимали участие 14 лиц, из которых с думным чином был только один князь Черкасский, остальные же 13 лиц, хотя и стояли во главе разных приказов, но думными чинами не обладали. Таким образом, дума постепенно лишается своего прежнего аристократического характера. Затем модификация коснулась и самой деятельности думы. Теперь государь, будучи отвлечен другими делами, редко присутствует на заседании консилии бояр, в силу чего возникает двоякое направление в законодательстве, а именно, государевы указы и боярские приговоры начинают существенно отличаться друг от друга, чего совершенно не было в московскую эпоху. Другим результатом отсутствия государя из думы является издание массы законов помимо думы. Наконец, третьим результатом названного факта нужно считать появление самостоятельных действий думы в указанных государем пределах и, в силу этого, ответственности думы перед государем. Будучи занят войной со Швецией и другими делами, требовавшими частых отлучек его из Москвы, Петр неоднократно сам предписывал начальникам приказов и других ведомств обращаться в думу. "Еще прошу Вас, - писал он кн. Ромодановскому в 1707 г., - дабы о таких делах и подобных им изволили там, где съезд бывает в верхней, т.е. ближней, канцелярии или где инде, посоветовав с прочими, решение чинить, а здесь (т.е. у государя) истинно и без того дела много". Но, предоставив думе известную самостоятельность, Петр возложил на нее и ответственность за действия, в силу чего предписал ей завести особую книгу для записи указов и приговоров, с целью контроля ее деятельности. Наконец, в 1707 году установлены были обязательные протоколы заседаний думы. В письме к Ромодановскому Петр предписал ему объявить "всем министрам, которые в консилию съезжаются, чтоб они всякие дела, о которых советуют, записывали, и каждый бы министр своей рукой подписывал, что зело нужно надобно, и без того отнюдь никакого дела не определяли, ибо сим всякого дурость явлена будет". Точно так же модификация коснулась и предметов ведомства думы. В отличие от думы XVII ст., среди разнообразных функций консилии на первом плане стояли финансовые и военные дела, а также контроль над деятельностью всех (как центральных, так и местных) учреждений, почему последние были обязаны, на основании указов 1701 и 1710 гг., подавать в консилию "перечневые ведомости", т.е. отчеты о своей деятельности. Стоя во главе всего управления, консилия посылала в подчиненные ей места указы, а сама получала от них рапорты (доношения)*(368).

Таким образом, в царствование Петра дума из соучастницы верховной власти, из учреждения, составлявшего неразрывную часть единого целого с государем, самыми теснейшими узами связанного с ним, постепенно превратилась хотя и в высший, но все же подчиненный государю и ответственный перед ним орган управления. В этой своей модифицированной форме она имела много точек соприкосновения с Сенатом, учрежденным в 1711 г. Первоначальный состав, компетенция, делопроизводство и ответственность Сената значительно напоминали собой состав, компетенцию, делопроизводство и ответственность ближней канцелярии.

Вывод из всего сказанного тот, что Сенат образовывался постепенно, вырабатываясь из старой думы, по мере хода и развития реформаторской деятельности Петра. Переходной формой от думы к Сенату, звеном в цепи, связующей оба названные учреждения, является консилия министров в ближней канцелярии, составляющая в полном смысле этого слова прообраз Сената*(369).

Таким образом, мнение, будто Сенат заимствован из Швеции, будучи сколком со шведского сената, не может быть принято, тем более что между обоими учреждениями нет ничего общего ни в отношении состава, делопроизводства и компетенции, ни в отношении характера деятельности. Шведский сенат был органом сейма и, в качестве такового, до известной степени ограничивал власть короля*(370); наш Сенат, хотя и стоял во главе государственного управления, но вполне зависел от государя, будучи подчинен ему и ответствен перед ним*(371). Иначе говоря, заимствование ограничилось только одним названием (хотя и это последнее, скорее, могло быть заимствовано из Польши, так как в Швеции сенат редко назывался этим именем, нося название государственного совета).

Формально Сенат был учрежден 22 февраля 1711 г., когда, по случаю войны с Турцией, Петр вынужден был покинуть пределы России. Сенат учреждался в качестве регентства на время отсутствия государя "вместо его царского величества собственной персоны", как гласил манифест. "Повелеваем всем, кому о том ведать надлежит, - читаем в манифесте, - как духовным, так и мирским, военного и земского управления вышним и нижним чинам, что мы, для всегдашних наших в сих войнах отлучках, определили управительный (вскоре названный "правительствующим") Сенат, которому всяк и его указам да будет послушен так, как нам самому, под жестоким наказанием или смертью, по вине смотря". Этот первоначально временный характер нового учреждения вскоре превратился в постоянный, причем в присутствии государя (в столице или в пределах государства) Сенат переставал фигурировать в качестве регентства, а являлся высшим органом управления.

Первоначально в состав Сената входило девять сенаторов*(372), назначаемых государем, причем их происхождение, звание и чин не принимались в расчет*(373). Затем с учреждением коллегий состав Сената был видоизменен, а именно, все президенты коллегий ex officio должны были быть сенаторами. Впрочем, это правило действовало недолго и уже в 1722 г. (12 января) оказалось отмененным. Сам Петр признал, что "сие сначала не осмотря учинено, что ныне исправить надлежит". Мотивами к отмене названного правила были следующие соображения: 1) президенты, будучи обременены своими занятиями в коллегиях, не имеют времени для занятий в Сенате и 2) "чтобы члены Сената, трудясь о распорядке государства и о правом суде, смотрели бы над коллегиями, яко свободные от них; а ныне, сами будучи в оных, как могут сами себя судить"? Второй мотив и послужил, главным образом, основанием для издания указа 1722 года. Об этом свидетельствует, между прочим, дневник камер-юнкера Берхгольца. "Так как сенаторы - вельможи, - читаем в нем, - то сидящие с ними в коллегиях не осмеливаются противоречить им, и пляшут по их дудке, а отсюда и рождается множество интриг и несправедливостей; когда на одного из них приносится жалоба, все они соглашаются между собой, и уж, конечно, одна ворона не выклюет глаза другой, поэтому многие порядочные люди не мало страдают". После указа 1722 года в Сенате остались президенты только трех главных коллегий, т.е. иностранных дел, военной и морской*(374). Остальные сенаторы должны были назначаться государем из трех первых классов (по Табели о рангах), хотя это не всегда соблюдалось.

Подобные назначения происходили не иначе, как по именным указам, причем каждый вновь назначенный сенатор приносил присягу, сочиненную самим Петром. Отставка сенаторов также происходила на основании именных указов.

Сенат имел свою канцелярию, во главе которой находился обер-секретарь. Он был ближайший начальник канцелярии и, в качестве такового, непосредственно заведовал ею, отвечал за ее деятельность, распределял дела между канцеляристами, наблюдал за ними, приготовлял дела к докладу и докладывал по ним. Канцелярия делилась на несколько столов (напр., секретный, приказный, губернский, разрядный и др.) и состояла из подьячих. Впрочем, в 1718 году они были уничтожены и заменены приказными служителями, на манер коллежских, а именно: секретарями (в качестве помощников обер-секретаря), протоколистами, актуариусами, регистраторами, канцеляристами, копиистами и т.п.

Кроме канцелярии, Сенат имел еще особую контору (в Москве) специально для разрешения маловажных дел.

При Сенате существовало несколько особых должностей, имевших весьма важное значение в области государственного управления. К таким относились, во-первых, фискалы, институт которых мог быть заимствован из Швеции или из Пруссии*(375). Во главе фискалов находился генерал-фискал со своим помощником - обер-фискалом. Им были подчинены фискалы, представлявшие из себя целую иерархию должностей, а именно: фискалы при коллегиях, провинциал-фискалы в губерниях и городовые фискалы в городах. Генерал-фискал назначался государем, обер-фискал - Сенатом, равно как коллежские и провинциальные фискалы*(376). Что же касается городовых фискалов, то часть их избиралась шляхетством (из лиц не моложе 40 лет), часть горожанами*(377). Функции фискалов на основании указов 5 марта 1711 года и 17 марта 1714 г. заключались в следующем: они должны были "тайно проведывать, доносить и обличать" все злоупотребления должностных лиц, как высших, так и низших. Иначе говоря, обязанности их сводились к следующему: 1) они должны были надзирать за исполнением законов, 2) заботиться о ненарушении имущественных интересов казны и 3) преследовать казнокрадство, взяточничество и хищения должностных лиц, а также "безгласные преступления явно противогосударственного и противообщественного характера"*(378). Проведывание о названных преступлениях производилось при помощи следующих средств: 1) доносов частных лиц, причем фискалы обязаны были проверять справедливость последних, для чего могли вызывать к себе и расспрашивать доносчиков; 2) рассмотрения в присутственных местах подлинных дел и документов и 3) личного присутствия при некоторых действиях администрации, напр., при конфискациях в казну. Результаты, добытые проведыванием, представлялись на усмотрение правительства, причем подобные представления облекались в форму письменного доноса ("доношения"). Производство в присутственном месте по доношению хотя и не зависело от фискала, но в некоторых случаях (напр., когда оно рассматривалось в Сенате) происходило в его присутствии, и он имел право лично и устно обличать лицо, о котором поступило доношение*(379). В случае правильности доноса половина штрафа шла в пользу фискала, в случае же неправильности было предписано "в вину ему того не ставить" (указ 5 марта 1711 г.).

Такой порядок вещей привел к крайнему произволу и злоупотреблениям со стороны фискалов, что, в свою очередь, вызвало негодование общества против них*(380). Выразителем названного общественного настроения явился известный Стефан Яворский, произнесший в московском Успенском соборе большую речь против фискалов. "Закон Господень непорочен, - сказал Яворский, - а законы человеческие бывают порочны. А какой же то закон, напр., постановить надзирателем над судом и дать ему волю, кого хочет обличить, да обличит: поклеп сложить на ближнего вольно то ему. Не так подобает сим быть: искал он моей головы, поклеп на меня сложил, а не довел, пусть положит свою голову; сеть мне скрыл, пусть сам ввязывает в такую; ров мне ископал, пусть сам впадет в оный, сын погибельный, чужой да мерою мерити"*(381). Эта речь имела в результате издание указа 17 марта 1714 г., определившего ответственность фискалов за ложные доносы. "Буде фискал, - гласил указ, - ради страсти или злобы затеет, и перед судом от того, на кого тот возвел, обличен будет, то оному, яко преступнику, то же учинить, что довелось было учинить тому, если б, по его доносу, подлинно виноват был". Если же окажется, что неправильность доноса зависела от ошибки или неудачи в "добросовестном увлечении", то он освобождается от наказания, "ибо невозможно во всем фискалу ведать аккуратно". При частом же повторении неправильных доносов, однако же без умысла, "ни для какой корысти или злобы", фискал подвергается "легкому штрафу", "дабы впредь лучше, осмотряся доносил". Фискалы просуществовали сравнительно недолго, хотя с учреждением прокуратуры потеряли всякий дальнейший смысл своего существования*(382).

Во-вторых, при Сенате существовал генерал-прокурор, стоявший во главе прокуроров. Неудовлетворительность фискалата, как органа надзора за Сенатом и за другими учреждениями, имевшего в виду, главным образом, обнаруживать уже совершенные преступления, а не предупреждать их совершение, что происходило вследствие невозможности со стороны фискалов присутствовать в тех учреждениях, при которых они состояли, и, таким образом, надзирать за правильностью их действий, побудила Петра перенести на русскую почву французский институт прокуратуры, наблюдать за деятельностью которого ему пришлось во время своего пребывания во Франции*(383). Впрочем, Петр не сразу обратился к этому институту. Первоначально он организовал особый надзор за Сенатом путем учреждения должности генерал-ревизора (в 1715 г.). Он должен был иметь особый стол в зале сенатских заседаний и вести протоколы последним; с этой целью ему сообщались копии со всех указов. На обязанности генерал-ревизора лежали: наблюдение, чтобы во всем государстве указы исполнялись в возможно скорое время, а также надзор за деятельностью Сената*(384). В 1718 г. должность генерал-ревизора была уничтожена, и функции надзора за Сенатом перешли к его обер-секретарю. Последний должен был наблюдать за порядком сенатских заседаний, "чтобы не было суетных разговоров, крика и прочего", а также за правильностью обсуждения и решения дел и вообще за законностью всех действий Сената. Но и обер-секретарь, как орган надзора за Сенатом, просуществовал недолго, так как 28 янв. 1721 г. функции его в этом отношении перешли к штаб-офицерам гвардии, которые должны были присутствовать на сенатских заседаниях и пользовались правом сажать под арест в чем-либо провинившихся сенаторов. Но такой порядок вещей, нарушающий престиж Сената, как высшего государственного учреждения, продержался не долго и вскоре был уничтожен.

Прокуроров Петр учредил указом 12 января 1722 г.*(385) Во главе их был поставлен генерал-прокурор, который вместе со своим помощником - обер-прокурором назначался государем и состоял при Сенате. В его ведении находились прокуроры при коллегиях и надворных судах, избиравшиеся генерал-прокурором и утверждавшиеся Сенатом*(386).

Генерал-прокурор, выражаясь словами указа 1722 года, являлся "оком государевым" и "стряпчим о делах государственных". В качестве "государева ока" он стоял во главе сенатской канцелярии, причем ему было поручено смотреть, "чтобы не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись", т.е. чтобы сенатские приговоры и указы были быстро отправляемы в надлежащие места для исполнения, а не валялись подолгу в канцелярии. Кроме того, генерал-прокурор заботился о хорошем устройстве последней и о лучшем распределении ее занятий. Все дела, поступавшие в Сенат, обязательно проходили через руки генерал-прокурора и им вносились на рассмотрение Сената. Он созывал чрезвычайные и общие сенатские заседания и присутствовал на них в качестве председателя, т.е. руководил прениями, ставил вопросы на баллотировку, надзирал за порядком и за исполнением законов и т.п. Наконец, он пользовался правом протеста относительно сенатских решений и правом донесения государю о неправильных, по его мнению, действиях Сената. Осуществлению этого права предшествовало "предложение" Сенату, заключавшее в себе напоминание и предостережение. И только в случае неисполнения Сенатом "предложения" наступал момент протеста и донесения государю, останавливавший дальнейшее течение дела до разрешения конфликта государем. Подобная должность являлась в то время крайне необходимой, как об этом свидетельствуют многие указы, имевшие целью регулировать сенатские заседания. Вот что читаем, например, в одном из них: "чтобы в заседании лишних слов и болтовни не было, то время ни о чем другом, только о настоящем говорить, речи другому не перебивать, но дать окончить и потом другому говорить, как честным людям надлежит, а не как бабам торговкам". Затем такие факты, как, например, столкновение Шафирова и Писарева*(387), и другие, также свидетельствовали, что далеко не все заседания Сената проходили безупречно и что чувствовалась необходимость в известном органе надзора за Сенатом.

В качестве стряпчего о делах государственных генерал-прокурору принадлежала известная активная роль в области законодательства. Так, он мог возбуждать вопросы об издании новых законов. Об этом свидетельствует указ 17 апреля 1722 года, предписывая генерал-прокурору, "о которых делах указами ясно не изъяснено", предлагать Сенату, "чтобы учинили на те дела ясные указы, и доносить нам" (т.е. государю). Наконец, генерал-прокурор объявлял Сенату высочайшие указы и представлял на усмотрение государя все исходящие из Сената доклады, рапорты и мемории. Генерал-прокурор в отношении Сената был вполне независим, что, конечно, являлось необходимым ввиду контролирующей власти, которая была ему присуща. "Генерал и обер-прокуроры, - читаем в указе 17 апреля 1722 года, - ничьему суду не подлежат, кроме нашего". Этот суд мог приговорить их к следующим наказаниям. За умышленное преступление ("ежели в чем поманит или инако, каким образом ни есть, должность свою ведением и волей преступит") они, "как преступники указов и явные разорители отечества", должны быть приравнены к изменникам, и даже "вящше" изменников, и подвергаться смертной казни. Ложный, но неумышленный донос, как единичный факт, не влек за собой уголовной кары, так как "лучше донесением ошибиться, нежели молчанием"; впрочем, при частом повторении прокуроры "не без вины бывали".

Положение прокуроров при коллегиях и при надворных судах было вполне аналогично с положением генерал-прокурора при Сенате, с той разницей, что они пользовались меньшей независимостью, так как подчинялись генерал-прокурору*(388), которому и представляли свои протесты для доклада Сенату.

Из сказанного видно, какой большой властью пользовался представитель "ока государева". "Будучи всегда почти во мнениях подкрепляем высочайшей властью, - говорит о генерал-прокуроре один современник Сперанского, - и, следственно, получая влияние на суждение членов Сената, он составлял кормило государственного управления. Не нося звания первого министра, он был таковым на самом деле. По этой причине назван он оком государя"*(389).

Третьим должностным лицом, состоявшим при Сенате, был рекетмейстер. Наличность его объясняется функциями высшего апелляционного суда по отношению к коллегиям и другим судебным местам, принадлежавшими Сенату. На обязанности рекетмейстера лежали прием жалоб на коллегии и доклад по ним Сенату. Впрочем, если из поданных жалоб рекетмейстер убеждался в наличности злоупотребления со стороны коллегий и других судебных мест, то он был обязан сам поднять об этом дело и донести о нем уже не до сведения Сената, но самого государя (указ 1722 года). Вообще жалобы, поступавшие к рекетмейстеру, могли быть двух родов: 1) на медленность решения (волокиту) и 2) на неправильность решения. В первом случае рекетмейстер должен был лично справляться в коллегии о причине волокиты и понуждать коллежских членов скорее кончать дело. Если же коллегия на его понуждения не обращала внимания, то он докладывал об этом Сенату. Во втором же случае рекетмейстер докладывал самому государю, и только в его отсутствие Сенату. Будучи органом надзора над коллегиями, рекетмейстер, однако, вполне зависел от Сената, так как на основании указа 6 апр. 1722 г. было предписано на его действия, результатом которых явятся "волокиты и убытки", жаловаться в Сенат. При нем состояла особая канцелярия, как часть сенатской канцелярии.

Четвертым сенатским должностным лицом был герольдмейстер, ведавший шляхетство и также докладывавший Сенату по предмету своей компетенции. Герольдмейстер, как уже было сказано выше, унаследовал функции Разряда.

Наконец, последними должностными лицами являлись комиссары от губерний (двое от каждой), учрежденные для облегчения сношений Сената с губерниями. На обязанности комиссаров было доставлять Сенату все необходимые ему сведения по делам губерний, принимать от него указы, отсылать их к губернаторам и подавать Сенату рапорты и ведомости губернаторов. Впрочем, на практике функции комиссаров нередко расширялись путем поручения им исполнения по тем или иным делам*(390).

Делопроизводство Сената, в отличие от московской думы, характеризовалось двумя признаками: усилением письменности и увеличением формальности. Современники даже жаловались на это, говоря, что благодаря письменному элементу и излишним формальностям страдали как интересы государства, так и частных лиц. В особенности любопытна в этом отношении жалоба известного Фика, подробно излагающего весь процесс решения дел со всеми его стадиями и свидетельствующего, что "одно дело через шесть и больше недель не окончится"*(391).

Обыкновенно порядок решения всякого дела был следующий: вначале дело поступало к обер-секретарю, который и подготовлял его к докладу в канцелярии Сената; затем следовал самый доклад, после чего происходили диспуты, т.е. прения по поводу доклада. Регулировать их было обязанностью генерал-прокурора, перед которым стояли песочные часы для наблюдения за тем, чтобы прения не затягивались. За "диспутами" следовала баллотировка, причем, на основании указа 5 марта 1711 года, дела должны были решаться единогласно. Впрочем, это продолжалось недолго, ив 1714 году (4 апреля) был издан другой указ, которым вводилось решение по большинству голосов*(392). Все, что происходило на заседании, вносилось в протокол, подписывавшийся всеми сенаторами, с целью открытия "дурости" каждого из них, по выражению Петра*(393). Однако на практике последнее правило не всегда соблюдалось. Так, до нас дошла жалоба генерал-прокурора Писарева на известного Шафирова, из которой видно, что последний "никогда голоса своего записывать не велит, чтобы неизвестны были приговоры его, которые он чинит по страстям и кричит на обер-секретаря, так и на секретарей неучтивостью и бранью". Сенатский приговор облекался в канцелярии в форму указа и рассылался в соответствующие учреждения, обязанные немедленно исполнить его и рапортовать о том Сенату. Вначале последний заседал ежедневно, но с 1714 года заседания происходили в определенные дни, причем зимой с 6 часов утра, а летом с 8-ми. Каждое заседание должно было продолжаться не менее 5 часов.

Компетенция Сената была весьма обширна. Ввиду того, что он являлся помощником государя, а в некоторых случаях, так сказать, его двойником ("вместо его величества персоны" - в отсутствие государя), он ведал решительно все и всех. Не было отрасли управления (в особенности до учреждения коллегий), которая не входила бы в состав компетенции Сената. "Все на вас положено", "все у вас в руках", - неоднократно заявлял Петр в своих указах и письмах Сенату.

Во-первых, Сенат фигурировал в качестве высшей судебной инстанции в апелляционном отношении. Только в виде исключения, в отношении некоторых дел и лиц, Сенат являлся судом первой инстанции*(394). Обыкновенно же Сенат, в качестве высшего апелляционного суда, разрешал все жалобы на решения коллегий и других судебных мест, причем решения Сената не подлежали обжалованию, "понеже вышний Сенат, - как гласит указ 22 декабря 1718 года, - от его царского величества высокоповеренным есть и в особах честных и знатных состоит, которым не токмо челобитчиковы дела, но и правление государства поверено есть". Было уже сказано, при обзоре судебных прав государя, в каком случае нарушалось названное правило, и когда, следовательно, можно было жаловаться на Сенат.

В отличие от московской думы последний, постановляя судебный приговор, не законодательствовал ad hoc, но применял закон к конкретному случаю; только вследствие отсутствия или неясности закона он, на основании указа 25 августа 1713 г., мог постановить решение по собственному усмотрению, которое с 1722 года должно было получать санкцию со стороны государя.

Во-вторых, Сенат являлся органом надзора над судом, финансовым управлением и вообще над законностью управления. Ввиду наличности у него этой контролирующей функции Петр предписал "Ревизион-коллегии быть в Сенате, понеже дело едино есть, что Сенат делает", а прочим коллегиям немедленно рапортовать о получении и об исполнении сенатских указов*(395). Осуществляя свой надзор через посредство фискалата, прокуратуры и рекетмейстера, Сенат, кроме того, на основании указа 4 апр. 1722 г., получил право посылать ежегодно в губернии и провинции одного ревизующего сенатора. Подобным сенаторским ревизиям, установленным для того, "чтобы во всяких делах была правда", придавалось в то время огромное значение. Генерал-прокурор граф Ягужинский даже настаивал на том, чтобы каждому ревизующему сенатору было предоставлено право жизни и смерти, полагая, что "пока сие в действие не будет произведено, то ни страху, ни порядку в правлении не будет"*(396).

В-третьих, Сенату принадлежала масса функций в области управления, ввиду присущего ему характера высшего правительственно-административного учреждения. Не ошибаясь, можно сказать, что не было отрасли управления, не входившей в состав его компетенции. "Едино сказать, - читаем в указе 1718 г., перечислявшем функции Сената, - всегда Сенату подобает иметь о монаршеской и государственной пользе неусыпное попечение, доброе бы простирать и все, что вредно может быть, всемерно отвращать". Таким образом, Сенат являлся средоточием всего управления, в особенности до учреждения коллегий, когда некоторые сенатские функции перешли к ним. В отдельности в области управления Сенат ведал: 1) военное дело, т.е. снабжение армии и флота людьми, лошадьми, амуницией, боевыми припасами, жалованьем, провиантом и фуражом, сбор и доставку рекрутов, а также надзор за службой и обучением шляхетства (через герольдмейстера); 2) финансы, торговлю и промышленность, т.е. приходы и расходы государственных сумм (имея в виду "денег, как возможно более сбирать"), установление новых налогов, монетное дело и урегулирование всех видов торговли и промышленности; 3) полицию безопасности и благосостояния, т.е. постройку городов, прорытие каналов, проведение дорог, организацию почтовой части, принятие мер против пожаров, голода, заразительных болезней и разбоев, заботу о школах и духовные дела (до учреждения Св. Синода, когда неоднократно происходили совместные заседания Сената и освященного собора; после учреждения Синода такие совместные заседания происходили между ним и Сенатом, но только при разрешении дел, затрагивавших интересы как церкви, так и государства); 4) иностранную политику, т.е. сношения с иностранными государствами через коллегию иностранных дел и русских посланников непосредственно.

Наконец, в четвертых, Сенату принадлежали некоторые права в области законодательства. Не будучи участником верховной власти, как Боярская дума, Сенат не имел того законодательного значения, какое принадлежало последней, но в некоторых случаях до 1722 года законодательные права его значительно расширялись, напоминая собой права думы*(397). Вообще при изложении значения Сената в области законодательства всегда необходимо иметь в виду два периода, разделенные между собой 1722 годом.

В первом периоде Петр, занятый Шведской войной и реформаторской деятельностью, неоднократно покидал не только столицу, но и пределы государства, и тогда права Сената, фигурировавшего в качестве регентства, облеченного всеми атрибутами верховной власти, крайне расширялись. В присутствии же государя Сенату не принадлежало право законодательства, но только участие в последнем в роли законосовещательного учреждения. В качестве такового он мог возбуждать законодательные вопросы и участвовать в составлении и обсуждении проектов, но санкция последних сосредоточивалась исключительно в руках государя. Иначе обстояло дело в отсутствие последнего, когда Сенат являлся "собранием, установленным вместо его царского величества собственной персоны". Тогда, заменяя собой государя, он пользовался правом издавать своей властью законы, вступавшие в действие без санкции со стороны государя. Это право Сената было выражено в собственноручной помете Петра на докладных пунктах Сената, представленных им государю в 1721 г. "Какое дело позовет, - читаем здесь, - о новом каком определении генеральном (т.е. о законе), то не должно в Сенате без подписания нашей руки чинить; а буде в отлучении нашем такое дело случится, а обождать до прибытия нашего невозможно, то Сенату подписать и потом публиковать".

Сенат широко пользовался названным правом, издавая указы, как изменявшие состав и компетенцию государственных учреждений, так и отменявшие или приостанавливавшие на время именные указы, т.е. изданные самим государем. Так, Сенат в отсутствие Петра взял в свое ведение Поместный приказ, подчиненный до тех пор московскому губернатору, передал розыскные дела в ведение Преображенского приказа, уничтожил Ямской приказ, восстановил приказ церковных дел, учредил Купецкую палату и т.п. Что касается до отмены именных указов, то любопытными примерами подобной отмены могут служить следующие. Так, именной указ 1719 года запретил повсюду рубку дуба, но, несмотря на это, Сенат своей властью издал указ, которым разрешил рубить дуб в Сибири, в Астраханской губернии и Уфимской провинции, так как на материальном благосостоянии этих местностей указ 1719 года отозвался тяжело. Затем именной указ 1722 года постановил, чтобы в бурмистры и целовальники к таможенным и кабацким сборам не выбирались купцы, но только дворяне и офицеры. Однако Сенат, по донесению Камер-коллегии, что таких лиц оказывается немного, восстановил своим указом прежний порядок вещей, т.е. отменил именной указ. Наконец, Сенат своей властью приостановил на время действие именного указа 1712 года о записке охотников в солдаты и т.п.

Второй период в деятельности Сената в области законодательства начинается с 1722 года. К этому времени прекратились те чрезвычайные обстоятельства, в которых находилась Россия, вследствие Шведской войны, почему государь мог уже чаще находиться в столице и принимать более деятельное участие в государственном управлении. В этом году издается указ (17 апреля), ограничивающий законодательные права Сената, в случае отсутствия государя из столицы. "Все, при отправлении своих дел, - читаем в указе, - встретив недоразумение, которое регламентами на устраняется, или о чем в регламентах сказано темно, не решая, приносили бы выписки в Сенат, который обязан об оном мыслить и толковать под присягой, однако же не определять, но, положа на пример свое мнение, объявить нам, и когда определим и подпишем, тогда оное напечатать и приложить к регламентам и потом в действо производить". Таким образом, из цитированного отрывка указа 1722 года видно, что в случае присутствия государя в столице сохраняется прежнее значение Сената в качестве законосовещательного учреждения. Но и в отсутствие государя Сенат не получает теперь права законодательства, а одну только так называемую распорядительную власть. Это видно из дальнейших слов указа: "Буде же, - гласит он, - когда отлучимся в даль, а дело нужное, то учиня, как выше писано, и, подписав, всем чинить, но не печатать, ниже утверждать вовсе по тех мест, пока от нас оный опробован (т.е. утвержден), напечатан и к регламентам присовокуплен будет". Иначе говоря, право законодательной санкции было отнято от Сената.

Но лишившись его, Сенат по-прежнему принимал участие в законодательстве как законосовещательное учреждение. В качестве такового ему принадлежали следующие права: 1) инициатива законов, которая выражалась в двух формах, а именно, во-первых, когда подчиненные Сенату присутственные места (коллегии, канцелярии, конторы и друг.) обращались к нему с ходатайством о разъяснении темноты и противоречия в законах или об издании новых или отмене старых законов и, во-вторых, когда Сенат сам приходил к сознанию необходимости видоизменить действующее законодательство; 2) составление проекта закона и обсуждение его, благодаря которым Сенат имел важное значение в качестве законосовещательного учреждения. Так, желая уничтожить тот законодательный хаос, который существовал в то время в России и благодаря которому судьи "играли в законы, как в карты, подбирая масть к масти", Петр в 1714 году предписал Сенату разобрать все указы и из многих, противоречащих друг другу, "выбрать приличные к истине и учинить на всякое дело один указ". Затем при учреждении коллегий Сенат также играл весьма видную роль, что явствует из двух указов, изданных в 1718 году. На основании первого из них (28 апреля) Сенат должен был, имея в виду шведские законы, составить регламенты и инструкции для коллегий, причем обо всем, что в названных законах оказалось бы "неудобным или с ситуацией сего государства (т.е. России) несходным, о том рассуждать, рассмотреть и на мере поставить". На основании второго указа (11 июня) было предписано, рассмотрев предварительно регламенты в коллегиях, внести их в Сенат, где решить спорные дела, составить по поводу них мнения и "выписать" в доклад государю. В этом же году (19 мая) Петр издал третий указ (касавшийся реформы местного управления), которым предписал Сенату "выписать из шведских законов и шведские порядки спускать с русскими обычаями, что может быть по старому и что переменить, то все ставить на мере". В 1719 году на Сенат, как уже известно, была возложена обязанность составления нового Уложения. Наконец, в 1722 году он должен был, применяясь к Воинскому и Морскому уставам, составить устав о наказаниях за государственные преступления и т.п.; 3) публикация законов, о чем было уже говорено прежде.

После смерти Петра в положении Сената произошли большие перемены, а именно, с учреждением в 1726 году Верховного тайного совета значение Сената в государственном управлении крайне умалилось. Неудивительно поэтому, что он отказался принять указ об учреждении совета, "для того, что прислан к ним (сенаторам) указ и велено Сенату быть в прежнем состоянии и достоинстве"*(398). Однако ввиду вторичного предписания со стороны императрицы Сенат должен был подчиниться и признать совет, в котором, как уже было сказано, по мнению некоторых современников-иностранцев, сказался "шаг к перемене формы правления".

С этого момента начинается период упадка Сената, что отразилось на всем характере последнего. Так, назначение сенаторов стало до известной степени функцией совета (кандидаты в сенаторы представлялись совету Сенатом или же сам совет предлагал императрице лиц для назначения в Сенат, причем присяга вновь назначенного сенатора происходила в присутствии одного из членов совета), а должность генерал-прокурора была фактически упразднена*(399). Функции его отчасти перешли к совету, ставшему отныне посредником между Сенатом и государыней, отчасти (напр., контроль над деятельностью Сената, председательствование на его заседаниях, управление сенатской канцелярией и т.п.) к обер-прокурору. Компетенция Сената была крайне сужена, так как все более или менее важные дела перешли к совету, а среди неважных, оставленных в руках Сената, очень многие разрешались не иначе, как с ведома и согласия совета. Вообще в отправлении своих функций Сенат оказывался далеко не самостоятельным, так, денежные выдачи, на основании указа 15 июля 1726 г., он мог производить только по указам совета; затем, согласно указу 4 янв. 1727 г., был обязан подавать в Совет еженедельные перечневые ведомости о движении государственных доходов и расходов; мало того, с изъятием в том же 1727 году Ревизион-коллегии из ведения Сената и с подчинением ее непосредственно совету, Сенат наравне со всеми коллегиями должен был представлять ей свои счета и отчеты. Что Сенат являлся в это время учреждением далеко не самостоятельным, видно также и из того, что он получал указы из совета, которые был обязан исполнять, фигурируя, таким образом, в роли исполнительного органа совета. По словам проф. Филиппова, имевшего в своих руках архивные данные этого периода в истории Сената, "в подлинных протоколах и журналах Сената всегда на первом месте стоят приказы Сената по исполнении указов совета", которых было так много, что Сенат большую часть времени отдавал им*(400). За неисправное исполнение своих обязанностей Сенат получает выговоры и замечания от совета, а иногда даже штрафуется последним. Сужение компетенции Сената выразилось в том, что вся сфера верховного управления перешла к совету, в области же законодательства за Сенатом были оставлены: инициатива законов, принадлежавшая ему, впрочем, в той же мере, как и коллегиям, толкование законов и их публикация. Что касается до судебных функций Сената, то и они оказались крайне умаленными, так как право высшего апелляционного суда по многим делам перешло к совету, Сенат же в таких случаях сделался одной из судебных инстанций, на решения которой можно было жаловаться в совет, ввиду чего должность рекетмейстера оказалась упраздненной и ее функции были переданы обер-прокурору (указ 7 марта 1727 г.). Наконец, многие дела (напр., о важных политических и служебных преступлениях) были совсем изъяты из сферы юрисдикции Сената, приговоры же его по другим делам, оставшимся в его ведении, нуждались в утверждении со стороны совета (напр., по преступлениям, влекшим за собой смертную казнь или политическую смерть, дела о политических преступниках "меньшей важности" и др.). Постепенно Сенат приравнивается к коллегиям, тем более что три главные из них (военная, морская и иностранных дел) даже формально эмансипируются из-под его власти*(401), причем начинают сноситься с ним промемориями, а не рапортами, как прежде (указ 8 февр. 1728 г.). Затем до нас дошло много указов, в которых мы встречаемся с попыткой приравнять Сенат к коллегиям, так как слова: "Сенат и прочие коллегии" являются в них стереотипными. Наконец, обязательная отчетность перед Ревизион-коллегией, посылка в совет рапортов и получение от него, как и коллегии, указов, призыв сенаторов наравне с членами коллегий для объяснений в совет, получение Сенатом, как и коллегиями, выговоров от совета и т.п., все это довершило названное приравнение. Поэтому неудивительно, что современники, в особенности иностранцы, считали Сенат за особую коллегию (см. у Бюшинга, где Сенат помещен в число коллегий и где ему "принадлежит управление государственным хозяйством, юстицией и полицией")*(402). При таком упадке Сената он, конечно, не мог более титуловаться "правительствующим" и стал называться "высоким" (указ 14 марта 1726 г.). Итак, вот во что превратился Сенат, это любимое детище царя-реформатора, учрежденное им "вместо собственной его, царского величества персоны"!

По вступлении на престол Анны Ивановны, когда партия шляхетства, стоявшая за самодержавие, подала государыне свою известную челобитную о восприятии последнего, то она просила, между прочим, "чтоб соизволили учинить вместо Верховного тайного совета и высокого Сената один правительствующий Сенат, как при его величестве Петре I было, и исполнить его довольным числом 21 персоною". Анна Ивановна исполнила это желание. Она уничтожила Верховный тайный совет, возвратила Сенату титул - "правительствующий", значительно расширила его компетенцию, увеличила число сенаторов до 21, восстановила должности рекетмейстера и генерал-прокурора, подчинила Сенату коллегии и даже разделила его на пять департаментов (впрочем, на практике это деление не было осуществлено*(403). Однако с учреждением Кабинета, который, по верному выражению указа, изданного впоследствии Елизаветой Петровной (в 1741 году), "сочинен был в равной силе, как Верховный тайный совет, и только одно имя переменено"*(404), наступил опять период упадка Сената. Во-первых, огромная масса дел, входившая прежде в состав компетенции Сената, теперь была передана Кабинету, так что к категории предметов ведомства первого стали относиться только одни маловажные дела, при решении которых он также далеко не всегда был самостоятелен; во-вторых, Сенат наравне с коллегиями должен был, на основании двух указов 1731 г., представлять ежемесячно рапорты и реестры в кабинет "о производящихся в нем делах для усмотрения, безволокитно ли по оным решения бывают", т.е., иначе говоря, был создан контроль Кабинета над деятельностью Сената*(405); в-третьих, Кабинет посылал в Сенат сообщения, приказы (даже словесные) и указы, получая от него представления, рапорты (доношения) и доклады*(406); в-четвертых, должность генерал-прокурора опять была фактически отменена, что продолжалось в течение почти десяти лет, т.е. до 28 апреля 1740 г., когда на нее был назначен кн. Трубецкой; в-пятых, три первые коллегии были изъяты из ведения Сената, а военная коллегия даже получила право в некоторых случаях не исполнять сенатских указов*(407). Единственно, что осталось за Сенатом, это - его титул "правительствующий", бывший, однако, теперь совсем не у места. Таким образом, Сенат, по выражению фельдмаршала Миниха, обратился в ничто, вследствие чего старые сенаторы перестали ездить на его заседания, отговариваясь болезнью*(408).

В царствование Ивана Антоновича, когда правительницей, после низвержения Бирона, была мать малолетнего государя, Анна Леопольдовна, упадок Сената достиг апогея своего развития. Лишенный законодательной функции, Сенат и в области администрации и суда вполне зависел от Кабинета. В это время была учреждена должность рекетмейстера при высочайшем дворе, которому можно было подавать жалобы на медленность решения дел Сенатом, "а те коллегии, канцелярии и самый Сенат, - читаем в указе об учреждении названной должности (27 ноября 1740 г.), - которые челобитчиков в указные сроки не удовольствовали, имеют быть за нерадение и волокиту штрафованы". Кроме того, в это время Сенат должен был подавать о своей деятельности в Кабинет уже не ежемесячные, но еженедельные рапорты*(409).

Со вступлением на престол Елизаветы Петровны положение вещей сразу изменилось, и наступил золотой век в истории Сената. Верная традициям политики своего отца, Елизавета Петровна восстановила Сенат в прежнем его значении и упразднила Кабинет*(410). "Повелеваем к отвращению бывших до сего времени непорядков, - читаем в указе, изданном по этому поводу, - в правлении государства следующее: правительствующий наш Сенат да будет иметь прежнюю свою силу и власть в правлении внутренних всякого звания государственных дел". Ввиду этого Сенат снова стал во главе управления государством, фактически же, вследствие индифферентизма Елизаветы Петровны к государственным делам, приобрел огромную власть. На это впоследствии жаловалась Екатерина II, когда писала князю Вяземскому, что "Сенат установлен для исполнения законов, ему предписанных, а он часто выдавал законы, раздавал чины, достоинства, деньги, деревни, одним словом, почти все и утеснял прочие судебные места в их законах и преимуществах". По мнению Екатерины, подобный порядок вещей происходил вследствие "неприлежания к делам некоторых моих предков"*(411). И действительно, власть Сената в это время была огромна, он фактически являлся распорядителем всех судеб государства, и никто не имел возможности ему противостоять*(412).

До какой степени доходила эта власть, можно видеть по тем примерам, в полном смысле этого слова, диктаторских мер, которые иногда применялись Сенатом. Так, в 1750 г., во время голода, он велел описать весь хлеб, имевшийся у помещиков, купцов и промышленников, для раздачи бедным; вместе с тем он запретил помещикам винокурение, обязав их не только кормить крестьян, но и снабжать их семенами для посевов. Затем в 1754 году, ради сохранения лесов он предписал уничтожить все, отстоявшие от Москвы менее чем на 200 верст, хрустальные, стеклянные и железные заводы; та же мера, но в отношении Петербурга, была предпринята им в 1759 году. Наконец, однажды, вследствие недостатка меди для чеканки монеты, он распорядился конфисковать половину наличной меди у частных собственников и т.п. Законодательное значение Сената в это время также было громадно; фактически он сплошь и рядом фигурировал в роли единственного субъекта законодательной власти, так как все моменты составления закона, с санкцией последнего включительно, сосредоточивались в нем. Так, в 1742 году он издал указ, которым признал малолетними всех лиц, не достигших 17 лет, причем освободил их от пытки и смертной казни. В 1744 г. он предписал исполнять смертные приговоры только по утверждении их им самим. В 1757 г. он собственной властью смягчил телесные наказания для женщин, предписав последних, по наказании кнутом, ссылать в Сибирь, не вырывая им ноздрей и не клеймя их. Затем Сенат разрешил давать деньги в долг на годовой срок, хотя Банковый устав запретил занимать более чем на полгода, причем, изменяя, таким образом, действующий закон, он мотивировал подобную меру широкими полномочиями, принадлежащими ему в области законодательства. Наконец, Сенат широко пользовался правом толкования законов, понимая крайне своеобразно это право (так, в одном случае он применил к Малороссии Уложение, а не Литовский статут, действовавший там)*(413), и т.п.

Само собой разумеется, что в царствование Елизаветы Петровны все коллегии и вообще все учреждения - центральные и местные, были подчинены Сенату и, по свидетельству Екатерины II, "через такие великие гонения нижних мест, они пришли в такой упадок, что и регламент свой позабыли; раболепство персон, в сих местах находящихся, неописанное, и добра ожидать не можно, пока сей вред не пресечется".

Правда, в конце рассматриваемого царствования получила некоторое значение Конференция при высочайшем дворе*(414), но она не имела ничего общего ни с Кабинетом, ни с Верховным тайным советом, так как ведала почти исключительно одну иностранную политику. Этим объясняется тот факт, что она сносилась с Сенатом как равная с равным, а именно, экстрактами из протоколов заседаний. Последний же по-прежнему заведовал всей внутренней политикой государства, о чем свидетельствует указ Елизаветы Петровны, изданный за два года до ее смерти, в котором Сенат назывался "первым государственным местом по должности своей и по данной ему власти"*(415).

Начало падения столь огромного значения Сената относится к царствованию Петра III, когда, во-первых, из его ведения были изъяты три первые коллегии и непосредственно подчинены особому Совету при высочайшем дворе, и когда, во-вторых, от Сената было отнято право законодательной деятельности, а именно, ему было предписано "отнюдь не издавать в публику таких указов, кои в закон или в подтверждение прежних служат, не представя наперед нам (т.е. государю) и не получа на то нашу апробацию" (указ 1762 г.)*(416).

Екатерина II в этом отношении продолжала политику своего супруга. Мы уже видели ее точку зрения на значение Сената. К этому необходимо прибавить, что она опасалась с его стороны посягательства на свою власть. "Может быть, - говорила она, - что и для любочестия иным членам (Сената) прежние примеры прелестны, однако же, покаместь я жива, то останется так, как долг велит. Российская Империя столь обширна, что, кроме самодержавного государства, всякая другая форма правления вредна ей"*(417). Понятно, что политика Екатерины II в отношении Сената была иная, чем у Елизаветы Петровны. Желая ослабить Сенат, она в 1763 году разделила его на шесть департаментов, в которых и сосредоточилось решение большинства дел, так, что общее собрание созывалось весьма редко*(418). Первый департамент ведал важнейшие дела государственного управления, а именно: "государственные внутренние и политические дела", т.е. финансы ("приходы и расходы государственных сумм", монетное и банковое дело), торговлю и промышленность, дела по секретной и тайной экспедициям, дела о дворянстве и купечестве, а также об иностранцах и др. Второй департамент ведал судебные и межевые дела, третий - народное просвещение, пути сообщения, полицию и дела областей, находившихся на особом положении, четвертый - военное и морское дело, пятый и шестой, находившиеся в Москве, - снова административные (пятый) и судебные (шестой) дела*(419). Впрочем, указанное распределение дел между департаментами было только примерным и впоследствии неоднократно видоизменялось*(420). Все дела, при условии единогласного голосования, окончательно разрешались в департаментах и только в случаях разногласия вносились в общее собрание. Если же и здесь не достигалось единогласного решения, то дело переносилось на усмотрение императрицы. При каждом департаменте состоял обер-прокурор, а при первом департаменте генерал-прокурор. Впрочем, указом 14 сент. 1774 г. место генерал-прокурора при первом департаменте занял также обер-прокурор. Раздробив Сенат, императрица, кроме того, увеличила значение должности генерал-прокурора путем усиления его контроля над Сенатом, в общем собрании которого он обязательно присутствовал, и постепенной передачи в его непосредственное ведение многих дел, изъятых из ведения Сената. Благодаря этой реформе генерал-прокурор стал настоящим министром юстиции, внутренних дел и финансов*(421). Затем три первые и некоторые другие коллегии*(422) были освобождены из-под опеки Сената, а с изданием Учреждения о губерниях 1775 года и местное управление до известной степени было изъято из его ведения, главным образом, вследствие учреждения должности генерал-губернаторов, непосредственно подчиненных государыне и в свою бытность в столице присутствовавших в Сенате с правом голоса*(423). Благодаря этой реформе устройство Сената оказалось совершенно несогласованным с устройством местных учреждений. Екатерина II желала уничтожить эту несогласованность, но все попытки ее в названном отношении оказались неудачными и не получили силы закона*(424). Так, до нас дошло три проекта преобразования Сената с целью согласовать его деятельность с деятельностью губернских учреждений. Первый, носящий название "Плана нового преобразования Сената", относится к 1775 году и, оставляя шесть департаментов Сената, значительно изменяет их компетенцию. По Плану первый департамент должен был соответствовать губернскому правлению, и поэтому в состав его компетенции входило: публикация и исполнение законов, высшая полиция, надзор за чиновниками и определение на некоторые должности. Второй департамент соответствовал казенным палатам и в силу этого ведал финансы, контролируя деятельность палат; во главе его стоял государственный казначей. Третий департамент, равно как и два московских, остались в прежнем виде, зато четвертый был преобразован, став апелляционной инстанцией для гражданских и уголовных палат*(425). Другой проект, так называемый "Проект учреждения Сената", относится к 1788 году и делит Сенат на четыре департамента, причем компетенция их снова изменяется. Так, первый департамент, "простирая прилежное бдение, дабы законы были исполняемы", является апелляционной инстанцией для губернских правлений, второй ведает уголовные дела в качестве апелляционного суда в отношении уголовных палат, третий - гражданские дела в отношении гражданских палат и, наконец, четвертый, сосредоточивая в себе "домостроительные и казенные дела", является апелляционной инстанцией для казенных палат. В состав каждого департамента входит не менее трех заседателей, причем четвертый департамент делится еще на семь отделений. Третий проект относится к 1794 г. и имеет много общего с предыдущим. Особенность его заключается в том, что четыре департамента Сената делятся на присутствия (по три на департамент), к которым проект приписывает дела южной, средней и северной полосы России, причем присутствиям присваивается высший контроль над деятельностью губернских учреждений - каждому в своей полосе. В состав департамента входит 12 заседателей, по четыре на присутствие*(426).

Параллельно с ограничением функций Сената в области управления шло и умаление его значения в области законодательства*(427). Так, манифест 1763 года отнял у Сената право толкования законов, предписав ему буквально применять последние. Указ 1788 г. вменил Сенату в обязанность обо всех разъяснениях законов и о всяких сомнениях в их применении докладывать государыне. Затем такая важная законодательная работа, как составление проекта нового Уложения, была поручена особой комиссии, в которой Сенат, наравне с другими учреждениями, представлялся одним депутатом. Наконец, с учреждением Императорского Совета в 1769 году все законодательные функции Сената перешли к нему. Таким образом, единственный предмет сенатского ведомства, не тронутый Екатериной II, был суд, в силу чего к концу рассматриваемого царствования Сенат постепенно преобразился в судебное учреждение по преимуществу. В качестве такового он фигурировал в роли высшего апелляционного и ревизионного суда, а по некоторым делам (напр., важнейшим государственным и должностным преступлениям, о малолетних преступниках и др.) и в роли суда первой инстанции*(428).

Этот судебный характер еще более усилился при Павле I, когда для скорейшего окончания массы нерешенных дел, оставшихся от прошлого царствования (таких дел было: 11 476 - в департаментах и 360 - в общем собрании), все административные департаменты Сената были преобразованы в судебные*(429). Павел I, усиливая судебный характер Сената, в то же время крайне умалил его значение в качестве высшей судебной инстанции. Так, он разрешил жаловаться на приговоры Сената непосредственно ему, в силу чего сенатские решения потеряли свой окончательный характер*(430). Затем по некоторым делам (напр., между казной и частными лицами) решения Сената должны были получать санкцию со стороны государя, в противном случае они не имели никакого юридического значения. Таким образом, Сенат вступил снова в период упадка*(431), столь картинно описанный в докладе Александру I "О правах и обязанностях Сената", составленном графом Завадовским. "Хотя от самой кончины Петра I, - гласит записка, - властолюбивые лица, пользуясь доверенностью государской, стремились к тому, чтобы им, а не местам, властвовать, но никогда только не успели в уничижении Сената, как в последние годы (при Павле I). Без напряжения можем уподобить его немощному телу в такие времена, когда он не видел у себя председательствующими государей, и отношения его к ним шли не через самих членов, а через третьи руки. Сенат в первый раз подвергнут был в своих решениях апелляции, подобно судебным местам, и даже опубликован назначенный к оной годовой срок. Следствием того было, что рекетмейстер, учрежденный Петром I для принятия в Сенат прошения на коллегии, начал принимать просьбы на Сенат и возвышен в судью делам того правительства, которому был подчинен. По выбору и произволу прерывалась очередь течения дел, и Сенат, объятый сильным влиянием на дела его, по нескольку раз перевершивал свои решения. Се образ порабощенного Сената, в котором молчать было тяжко, говорить было бедственно!..."

Александр I, вступив на престол, пожелал восстановить Сенат в прежнем его значении*(432); поэтому он издал указ 5 июня 1801 года, в котором предписал Сенату высказать в особом докладе на имя государя желания сенаторов касательно своих прав и обязанностей. Указ уже сам наметил тот путь, по которому должен был идти Сенат в этом докладе. "Уважая всегда правительствующий Сенат, - гласил указ, - яко верховное место правосудия и исполнения законов, и, зная, сколь много права и преимущества от государей, предков моих, ему присвоенные, по времени и различным обстоятельствам подверглись перемене к ослаблению и самой силы закона, всем управлять долженствующего, я желаю восстановить его на прежнюю степень, ему приличную, и для управления мест, ему подвластных, толико нужную. И на сей конец требую от Сената, чтоб он, собрав, представил мне докладом все то, что составляет существенную должность, права и обязанности его, с отвержением всего того, что в отмену или в ослабление оных доселе введено было. Права сии и преимущества Правительствующего Сената я намерен поставить на незыблемом основании, как государственный закон, и силою, данной мне от Бога власти потщусь подкреплять, сохранять и соделать его на веки непоколебимым".

Исполняя указ государя, Сенат приступил к составлению доклада, причем мнения сенаторов по этому вопросу значительно разделились. Одни желали реставрации Сената времени Елизаветы Петровны, придания ему законодательного и правительственного значения, даже ограничения им власти государя, снабжения его такими правами, как право составления государственного бюджета, право присуждения к смертной казни без конфирмации государя и т.п. Другие настаивали на необходимости подчинения министров Сенату путем объявления им указов через Сенат и путем представления государю со стороны последнего о превышении ими власти. Третьи высказывались за изменение состава Сената, требуя избрания сенаторов из лиц первых четырех классов губернскими дворянскими собраниями или, как, напр., Державин, особым собранием высших чиновников присутственных мест в обеих столицах, и т.п.*(433) Таким образом, по словам одного современника (Шторха), "вместо исторических объяснений членов Сената о прежде бывшем его положении сообразно с существовавшими постановлениями, Сенат, напротив, собрал политические мнения своих членов о том, чем он мог бы быть в новом порядке вещей". Нужно думать, что ввиду этого многие из приведенных мнений не получили одобрения государя. Но как бы то ни было, результатом прений явился доклад Сената о его правах и обязанностях, представленный государю*(434). Доклад начинался следующими словами: "О достопамятный указ 5 июня, чрез столетие Александра I с Петром I встречаются единомыслием о правительстве, которое имело бы пространную власть и доверенность своего государя и именем его действовало бы на все дела Империи". В своем докладе Сенат ходатайствовал о возвращении к временам Петра I и Елизаветы Петровны, прося реставрации прежнего своего значения, прав и преимуществ. "Сенат, - читаем в докладе, - по основанию своему есть первое государственное правительство, снабженное от государя и законодателя силою и всею исполнительною властью, потому управляет всеми гражданскими местами в Империи и высшей над собою власти не имеет, кроме единой самодержавного государя. Должность и обязанность его - предохранять права и преимущества своего самодержавца, соблюдать законы, пещись всемерно об исполнении воли и повелений государя, всякой вообще пользе народной и о течении законного правосудия повсеместно; из сих прав изливается преимущество, чтобы повеления его исполняемы были, как именные государя указы. По сим правилам принадлежит ему ходатайство у престола по всем нуждам народа, и, в случае потреб государственных, докладывая Имп. Величеству, прибавлять по статьям доходов необходимую прибавку платы или податей. От сих прав следует и то, что суд и расправа верховным образом принадлежит Сенату по входящим в оный гражданским и уголовным делам". Затем "должно постановить, чтобы в единой власти Сената состояло точное и непосредственное управление всех присутственных мест в Империи, и чтоб один государь или именной указ мог переменить или остановить повеления Сената, который только бы мог предписывать образ исполнения законов и разрешать все представляемые ему недоразумения". Наконец, Сенат должен иметь право "представлять государю, если бы закон или указ, от него вышедший, противен прежде изданным, вреден или неясен был".

Доклад поступил на рассмотрение так называемого неофициального комитета, собиравшегося во дворце у Александра I и состоявшего из нескольких близких к нему людей (Кочубей, Новосильцев, Чарторыйский, Строганов и др.). Последние, рассматривая его, сделали против него немало возражений, а Новосильцев представил даже целое "донесение", в котором высказался против дарования Сенату законодательной и исполнительной власти. Сенат, по мнению Новосильцева, "не мог быть рассматриваем, как законодательный корпус". Организация его "не позволяет и думать о вручении столь важной власти собранию, которое уже по своему составу не может заслужить себе доверие нации и которое, будучи наполнено людьми, назначенными властью, не допускает и мысли об участии большинства общества в издании тех законов, которые выходят из рук этого собрания". Новосильцев стоял за ограничение деятельности Сената одной только судебной сферой, но "так, чтоб он пользовался судебного властью самым широким образом, с полной независимостью от опеки генерал-прокурора"*(435). Из неофициального комитета доклад поступил в Непременный совет. Однако из 14 членов последнего девять высказались против него, причем некоторые представили свои проекты преобразования Сената, напр., граф Румянцев, Беклешов и др. Куракин находил несвоевременным дарование Сенату каких бы то ни было прав, ссылаясь на "сожалетельный покат всех умов, ложными правилами себя соблазняющих к вольности необузданной и ко всякому посягательству на уничтожение древнего порядка и законной власти", тем более что доклад "клонится к умножению и введению прав и преимуществ, существом и действием своими власть самодержавную умаляющих". Мордвинов указывал на то, что "Сенат, быв местом присутственным, а не корпусом политическим, может иметь должности, а не права" и т.п.*(436)

Однако государь не согласился с этими мнениями, в силу чего 8 сент. 1802 г. состоялся указ о восстановлении прав Сената. Последний определялся в указе как "верховное место в Империи, которому в порядке суда и управления подчиняются все другие присутственные места", причем власть его "ограничивается единой властью государя", а указы его исполняются как именные. Сенат "как хранитель правосудия и законов, печется о повсеместном соблюдении правого суда". Он "должен наблюдать за сбором податей и штатными расходами, иметь попечение о средствах к облегчению народных нужд, соблюдения общего спокойствия и тишины и прекращения всяких противозаконных действий во всех подчиненных ему местах". Затем Сенат получил право доклада государю через посылку особой депутации к последнему о неудобствах в исполнении законов и о противоречии вновь издаваемых законов с прежними и, наконец, в случае какого-либо конфликта с генерал-прокурором он пользовался правом переносить спорное дело на рассмотрение государя, причем при разбирательстве его должна была присутствовать опять-таки особая сенатская депутация.

С учреждением министров (8 сент. 1802 г.) правительственное значение Сената не должно было умалиться, так как он получил право "рассматривать деяния министров по всем частям, их управлению вверенным, и по надлежащем сравнении и соображении оных с государственными постановлениями и донесениями, прямо от мест до Сената дошедшими, делать свои заключения и представлять государю доклад". Иначе говоря, Сенат получил право контроля и надзора за деятельностью министров, обязанных представлять ему ежегодные отчеты об этой последней, причем, в случае наличности злоупотреблений или при производстве дел "беспорядочно и противозаконно", он мог требовать от них нужные объяснения (ст. 13 манифеста 8 сент. 1802 г.).

Таким образом, по-видимому, Сенат был восстановлен во всем своем прежнем значении. Однако на практике, а затем и de jure Сенат вскоре лишился этого значения. Во-первых, отчетность министров*(437) и контроль над их деятельностью со стороны Сената продержались очень недолго, так как министры, стесняемые в своей деятельности Сенатом, стали испрашивать на каждый отдельный случай высочайшие повеления и действовать на основании их; а так как высочайшие повеления, само собой разумеется, не подлежали контролю со стороны Сената, то de facto названный контроль превратился в одну формальность, ответственность же министров сделалась, по словам Трощинского, "мечтательною и идеальною", а по словам Державина, стала не то "проформою", не то "епанчою, под которою министры могли крыть свои небрежения и самые злоупотребления безнаказанно&qu