Понятие и правовые принципы финансирования государственных и муниципальных расходов

Государственные и муниципальные расходы осуществляются путем финансирования. Финансирование государственных или му-ниципалъных расходов — это урегулированное правовыми нормами выделение (отпуск) государственных или муниципалъных денежных средств, как правило, на безвозмездной и безвозвратной основе (за исключением установленных законодателъством условий возврат-ности и возмездности), для деятельности иразвития предприятий, организаций и учреждений соответственно их задачам и функцшм.

Но нередко термин «финансирование» применяется, в том числе и в законодательстве, в широком смысле, включая, в ча-

Учебник: Краткий курс. Особенная часть

стности, банковское кредитование, когда имеется в вйду не правовой режим получения средств, а их общий объем, незави-симо от источников (см., например, ст. 24 Закона РФ от 16 июля 1998 г. «О государственном регулировании обеспечения плодо-родия земель сельскохозяйственного назначения»). Однако в данном случае такое выражение является условным, поскольку речь идет о кредитных ресурсах банка, выдаваемых им на осно-ве кредитного договора. Что касается финансирования, то банк не вправе распоряжаться средствами, направленными на бан-ковские счета организаций в таком порядке.

В порядке финансирования государственных (муниципаль-ных) расходов в связи с преобразованиями экономики появи-лись новые черты: расширился круг источников финансирова-ния государственных и муниципальных расходов (однако это не свидетельствует о достаточности средств), появились новые организационно-правовые формы финансирования.

В настоящее время источниками финансирования государ-ственных и муниципальных расходов выступают средства: а) государственных и муниципальных бюджетов, причем на ос-новании специально принятых решений они могут быть выде-лены на срочной, возвратной, платной основе (см. ст. 6 БК РФ, законы о федеральных бюджетах); б) государственных (муници-пальных) внебюджетных фондов; в) отраслей экономики — цен-трализованные фонды министерств, ведомств, собственные фи-нансовые ресурсы предприятий, учреждений.

В последнее время в формировании средств, необходимых для финансирования государственных и муниципальных расходов, усилилось значение заемных и привлеченных средств. Придается большое значение привлечению иностранных инвестиций'.

В расходах многих государственных социально-культурных бюджетных учреждений стало занимать довольно существенное место использование полученных ими в результате своей дея-тельности дополнительных, помимо ассигнований из бюдже-та, — внебюджетных доходов.

Что касается хозяйствующих субъектов (коммерческих орга-низаций), то переход к рыночным отношениям повлек сокра-щение бюджетных средств, выделяемых в отрасли экономики, и переход предприятий в основном на самофинансирование.

¹ См.: Федеральный закон от 9 июля 1999 г. «Об иностранных ин-вестициях» // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3493.

Глава 20. Финансово-правовые основы государственных расходов 365

Среди новых организационно-правовых форм финансирова-ния государственных и муниципальных расходов следует отме-тить такие, как финансирование объектов (программ) на конкурс-ной основе; выделение грантов (единовременных безвозмездных и безвозвратных пособий с условием соблюдения определенных требований) обычно образовательным учреждениям, научным и творческим коллективам и т. п., как правило, также в порядке конкурса или другой системы отбора.

Широко распространенной стала многоканалъная система финансироваиыя государственных программ с использованием средств бюджетов разных уровней и внебюджетных источников (см. Федеральную целевую программу «Интеграция науки и высшего образования России на 2002—2006 годы», утвержден-ную постановлением Правительства РФ от 5 сентября 2001 г.¹). При этом финансирование планируется на разные сроки: поми-мо годового, оно может быть среднесрочным и долгосрочным.

Взамен непосредственного финансирования отдельных объектов (программ) в качестве меры их государственной под-держки применяется предоставление гарантий и поручительств коммерческим банкам за счет средств федерального бюджета как условие выдачи кредита. Эти гарантии и поручительства могут преобразоваться в государственные расходы за счет федераль-ного бюджета в случае нарушения обязательств по возврату кре-дита его получателем.

Все формы финансирования нуждаются в совершенствова-нии их правового регулирования. Финансирование осуществля-ется на основании определенных принципов. Названные прин-ципы находят отражение в действующем законодательстве, хотя и недостаточное. Можно назвать следующие общие принципы финансирования государственных и муниципальных расходов (действующие независимо от источников финансирования): а) плановость; согласно этому принципу расходы должны пла-нироваться на основе государственных или муниципальных планов и программ; в финансовых планах необходимо отраже-ние потребностей в средствах и определение источников их Удовлетворения; финансирование должно осуществляться в меру выполнения плановых заданий с учетом освоения ранее выданных сумм, в связи с чем важное значение имеет разбивка годовых назначений на периоды; б) соответствиё планируемых расходов объему государственных или муниципальных доходов;

СЗ РФ. 2001. № 37. Ст. 3695.

Учебник: Краткий курс. Особенная часть

в) целевое направление средств, что означает необходимость, помимо указания общей суммы средств, выделяемых получате-лям, определения конкретных мероприятий и целей, на кото-рые они должны быть использованы; г) соответствие финанси-руемых расходов охраняемым законом правам и интересам граждан, организаций, государства (Российской Федерации и ее субъектов), муниципалъных образований; д) соответствие фи-нансируемых расходов требованиям экологических, санитарно-гигиенических и других установленных законом и в соответ-ствии с ним норм; е) безвозвратность и безвозмездность выде-ления средств (за исключением случаев, установленных в соответствии с законодательством); ж) контроль за использова-нием государственных и муниципальных средств и ответствен-ность за правонарушения в этой области.

Порядок финансирования государственных и муниципальных расходов различается в зависимости от разных факторов, напри-мер, от источников финансирования, от предметно-целевого направления средств (различают порядок финансирования ка-питальных вложений, прироста оборотных средств, текущих расходов и др.).

Вместе с тем можно выделить два основных правовых режима финансирования в зависимости от особенностей использования средств субъектами: а) финансирование государственных или муниципальных коммерческих организаций, за которыми иму-щество закрепляется на праве хозяйственного ведения; б) фи-нансирование государственных или муниципальных учрежде-ний, состоящих на бюджете и относящихся к некоммерческим организациям, действующим на праве оперативного управления имуществом, т. е. сметно-бюджетное финансирование. Проме-жуточным между ними, обладающим чертами первого и второго режимов, является финансирование казенных предприятий, действующих на праве оперативного управления имуществом. Эти предприятия в сравнении с другими государственными (му-ниципальными) предприятиями имеют особенности в порядке планирования и исполъзования средств.

В названных правовых режимах находят отражение правовые режимы финансирования, которые выделяются по другим ос-нованиям, например, по предметно-целевому направлению средств. Поэтому их можно было бы обозначить именно как основные правовые режимы финансирования.

Между этими основными правовыми режимами имеются различия по следующим признакам: а) источникам финансиро-

Глава 20. Финансово-правовые основы государственных расходов 367

вания; б) содержанию и порядку утверждения финансовых пла-нов, на основании которых производится финансирование; в) предметно-целевому направлению средств; г) содержанию прав и обязанностей коммерческих организаций и бюджетных учреждений, осуществляющих государственные или муници-пальные расходы. Эти различия отражают особенности задач и сфер деятельности предприятий и учреждений, специфику го-сударственного регулирования и управления в этих сферах.