Глава 8. Правовые основы бюджетного процесса § 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы

Государственный и местный бюджет как основной финансо-вый план территории действует строго определенное время и требует обновления. Это обусловлено происходящими в обще-стве социально-экономическими изменениями. В связи с этим государственные органы и органы местного самоуправления осуществляют периодически деятельность по формированию нового финансового плана и принимают меры по его реализа-ции. Эта деятельность состоит из стадий: составления, рассмот-рения и утверждения проекта бюджета. Эти три стадии в сово-купности называются формированием бюджета. Следующая ста-дия — исполнение бюджета. Заключительная стадия — утверждение отчета об исполнении бюджета — включает, в свою очередь, такие этапы: а) составление отчета об исполнении бюд-жета; б) рассмотрение отчета об исполнении бюджета; в) утвер-ждение отчета об исполнении бюджета. Указанные стадии харак-терны для бюджета любого уровня. Каждая из них регулируется бюджетно-процессуальными нормами, закрепленными в БК РФ.

Таким образом, бюджетный процесс — это регламентирован-ная правовыми нормами деятельностъ органов государственной власти и местного самоуправления по составлению, рассмотре-нию, утвержденыю и исполнению бюджета, завершаемая утверж-дением отчета об исполненш бюджета.

Законодатель дает несколько иное определение бюджетного процесса, исключая из него стадию утверждения отчета об испол-нении бюджета и включая стадию контроля за его исполнением. При этом бюджетным процессом охватываетея и деятельность, связанная с принятием бюджетов государственных внебюджетных фондов, без упоминания муниципальных (см. ст. 6 БК РФ). Ука-занное определение, безусловно, требует корректировки.

Важно заметить, что в ближайшие годы предполагается <эсу-ществить реформу бюджетного процесса, что предусмотрено и закреплено специальной Концепцией его реформирования'. Суть реформирования состоит в переходе от «управления бюджетны-

¹ См.: Концепция реформирования бюджетного процесса в Рос-сийской Федерации в 2004—2006 годах, одобренная постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. «О мерах по повышению результа-тивности бюджетных расходов» // Российская газета. 2004. 1 июня.

Глава 8. Правовые основы бюджетного процесса__________199

ми ресурсами (затратами)» на «управление результатами». Пред-полагается повысить ответственность и расширить самостоя-тельность участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. В рамках концепции «управления результатами» бюджет будет формироваться исходя из целей и планируемых результатов го-сударственной политики. Бюджетные ассигнования будут иметь строгую привязку к функциям (услугам, видам деятельности). При этом основное внимание при их планировании будет уде-ляться обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Реформирование также включает переход к многолет-нему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют админи-страторы бюджетных средств. В целом же, по замыслу законо-дателя, реформирование бюджетного процесса должно быть осуществлено по следующим направлениям: а) реформирова-ние бюджетной классификации РФ и бюджетного учета; б) выделение бюджетов действующих и принимаемых обяза-тельств; в) совершенствование среднесрочного финансового пла-нирования; г) совершенствование и расширение сферы примене-ния программно-целевых методов бюджетного планирования; д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета. Действующий БК РФ закрепляет распределение компетен-ции в области бюджетного процесса между представительными и исполнительными органами власти. Так, на представительные органы власти в соответствии с Кодексом возлагаются правомо-чия по рассмотрению, утверждению и контролю, а на исполни-тельные — составлению и исполнению бюджета. Бюджетный процесс Ъснован на общеправовых принципах, а также на прин-ципах построения бюджетной системы, первые из которых по-лучили закрепление в Конституции РФ, а вторые — в гл. 5 БК РФ (ст. 28). Среди первых можно назвать принципы демокра-тизма, гуманизма, справедливости и т. д. Перечень принципов, на которых основана бюджетная система РФ, закреплен в ст. 28 БК РФ. К ним относятся следующие 11 принципов: 1) единства бюджетной системы РФ; 2) разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней; 3) самостоятельности бюд-жетов; 4) полноты отражения доходов и расходов бюджетов; 5) сбалансированности бюджета; 6) эффективности и эконом-

Учебник: Краткий курс. Особенная часть

ности использования бюджетных средств; 7) общего (совокуп-ного) покрытия расходов бюджетов; 8) гласности; 9) достовер-ности б;оджета; 10) адресности и целевого характера бюджетных средств 11) равенства бюджетных прав субъектов РФ, муници-пальны> образований. Помимо них следует назвать и такие спе-циальние принципы бюджетного процесса: реалъностъ; ежегод-ностъ; специализация бюджетных показателей; взаымосвязъ фор-мировашя и исполнения бюджета с прогнозами, планами и программами социалъно-экономического развития.

Сосгветственно названным принципам законодательство требует, чтобы представленные исполнительными органами проекты бюджетов были подкреплены расчетами о предполага-емых деходах, а при уетановлении (введении) новых расходов в обязательном порядке прилагались сведения об источниках предподагаемых доходов. Принцип сбалансированности — это соответствие доходов и расходов.

Сосг'ветственно принципу гласности бюджет и результаты его исполншия открыто и всесторонне обсуждаются представитель-ными оэганами, в том числе и в средствах массовой информации. Этот пр/шцип наиболее полно реализуется на стадиях рассмотре-ния и хгверждения бюджета, а также утверждения отчета об ис-полнеьии бюджета. Учитывая, что и сам бюджет на текущий фи-нансовнй год, и отчет об исполнении бюджета прошедшего года прини^аются в форме правовых актов представительных органов государлъенной власти (органов местного самоуправления), т. е. законо! либо решений, они подлежат обязательному опубликова-нию. Кроме того, если будет принято решение об отклонении проект! бюджета или о неутверждении отчета об его исполне-нии, щичины принятия таких решений также подлежат опубли-кованио в средствах массовой информации.

БК предусмотрено ежегодное составление и утверждение бюдже^га. Финансовый (бюджетный) год в Российской Федера-ции ссетавляет 12 месяцев (с 1 января по 31 декабря). Кроме того, в соответствии со ст. 12 БК РФ по прошествии года для завершгния операций по обязательствам, принятым в рамках испольения данного бюджета, предоставляется один льготный месяц.Указанный льготный месяц в совокупности с финансо-вым гсдом принято называть счетным периодом. Принцип еже-годноспи бюджета позволяет выявить ближайшие перспективы

Глава 8. Правовые основы бюджетного процесса

развития страны в условиях рыночных отношений и потому имеет важное экономическое значение.

Специализация бюджетных показателей означает необходи-мость конкретизации сумм бюджетных доходов по источникам, а бюджетных расходов — по целевому назначению. Указанный принцип реализуется на всех стадиях бюджетного процесса и имеет важное значение, так как в соответствии с ним определя-ются рамки деятельности соответствующих органов власти. Для реализации рассматриваемого принципа существует бюджетная классификация — группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, с присвоением объектам классификации груп-пировочных кодов. Она регулируется БК РФ (гл. 4) и Федераль-ным законом «О бюджетной классификации Российской Феде-рации». Бюджетная классификация необходима для обеспече-ния сопоставимости данных за предыдущий год внутри страны, а также на международном уровне.

Концепцией реформирования бюджетного процесса в Рос-сийской Федерации в 2004—2006 годах предусмотрены меры по реформированию бюджетной классификации РФ и бюджет-ного учета. В указанной Концепции закреплены основные на-правления такого реформирования. Так, установлено, что но-вая бюджетная классификация должна быть направлена на: а) переориентацию бюджетов на достижение конечных резуль-татов, в том числе путем повышения самостоятельности и от-ветственности участников бюджетного процесса и администра-торов бюджетных средств; б) приведение структуры расходов функциональной классификации в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти (органами местного самоуправления); в) согласование бюджет-ной классификации с международными стандартами финансо-вой отчетности и статистики государственных финансов. Кро-ме того, предполагается отказаться от практики утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом. Концепцией предусмотрено, что федеральным законом будут закрепляться лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы, коды экономической классификации и функциональной бюджетной классификации. Дальнейшая же структура классйфикации будет определяться органами власти соответствующего уровня при принятии закона (решения) о бюджете.

Учебник: Краткий курс. Особенная часть

Глава 8. Правовые основы бюджетного процесса