Общие правила формирования бюджета

Существуют нормы, которые устанавливают общие правила формирования бюджета и правила, относящиеся к бюджету со-ответствующего уровня. Общие правила, закрепленные в БК РФ, касаются федерального бюджета, бюджета субъектов РФ и местных (муниципальных) бюджетов. Общие правила базиру-ются на конституционных положениях и бюджетном законода-тельстве. Законодательство, разграничивая полномочия пред-ставительных и исполнительных органов государственной влас-ти и местного самоуправления в области бюджетного процесса, закрепляет за соответствующими исполнительными органами полномочия по составлению проектов и исполнению бюджетов (ст. 154 БК РФ). Рассмотрение же и утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении, осуществление последующего конт-роля за исполнением бюджета является прерогативой предста-вительных органов (ст. 153 БК РФ). Особые бюджетные полно-мочия принадлежат Банку России. Он совместно с Правитель-ством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредит-ной политики, а также обслуживает счета бюджетов.

Составление проекта бюджета. Ответственность за составле-ние проекта бюджета возложена на органы исполнительной власти общей компетенции (Правительство РФ, правительства (администрации) субъектов РФ, исполнительные органы мест-ного самоуправления).

Непосредственную работу по составлению проекта бюджета, по поручению органов исполнительной власти общей компе-тенции, осуществляют: на уровне Российской Федерации — Министерство финансов РФ; на уровне субъектов РФ — терри-ториальные финансовые органы, на муниципальном уровне — финансовые управления либо финансовые отделы.

Составление бюджета основывается на целой системе фи-нансово-экономических документов: Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития; основных направлениях бюджетной и налоговой политики; пла-не развития государственного или муниципального сектора эко-номики соответствующей территории, а также прогнозе сводно-го финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год. При этом Минфин России и со-

ответствующие финансовые органы субъектов РФ и муници-пальных образований до разработки проекта бюджета вправе получать необходимые сведения от финансовых органов друго-го уровня бюджетной системы, а также от государственных ор-ганов, органов местного самоуправления и юридических лиц в целях своевременного и качественного формирования бюдже-тов. Срок представления проекта бюджета РФ — не позднее 26 августа. Субъекты РФ устанавливают свои сроки, как и му-ниципальные образования. К проекту бюджета любого уровня должны быть представлены определенные документы (ст. 182 БК РФ). Представительный орган, получив проект бюджета, на-правляет его в Совет Федерации и Президенту РФ, а также Счетной палате РФ. Аналогично организуется работа по состав-лению и представлению бюджета в субъектах РФ и муниципаль-ных образованиях.

Рассмотрение проекта бюджета. Первоначально проект рас-сматривается комитетами Государственной Думы (соответству-ющими комитетами или комиссиями представительных орга-нов власти субъектов РФ и местного самоуправления). Обобщаю-щее мнение составляется профильными комитетами. В результате такого рассмотрения составляется заключение. Правительство РФ и правительства (администрации) субъектов РФ вносят бюджет в форме проекта закона, поэтому заключение также имеет форму проекта закона. На муниципальном уровне — со-ответственно форму проекта решения. Затем проходит рассмот-рение проекта бюджета на заседаниях законодательного (пред-ставительного) органа (на уровне Российской Федерации — Государственной Думы) в четырех чтениях, для каждого из ко-торых характерны свои особенности: первое чтение — дается характеристика общих показателей и оценка бюджета в целом; второе — рассмотрение проекта бюджета по основным направ-лениям; третье — рассмотрение более конкретных показателей бюджета; четвертое — принятие акта в целом'.

¹ Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах предусматриваются существенные из-Менения в порядке рассмотрения проекта бюджета, в частности пред-полагается рассматривать проект не в четырех, а в трех чтениях (см. подробнее раздел 7 Концепции «Упорядочение составления и ут-^верждения федерального бюджета»).

Учебник: Краткий курс. Особенная часть

В случае разногласий формируется согласительная комиссия. После рассмотрения проекта согласительной комиссией прини-мается соответствующий акт: закон о федеральном бюджете, закон о бюджете субъекта РФ, решение о бюджете соответству-ющего муниципального образования. Указанный финансово-плановый акт должен быть опубликован. Закон (решение) о бюджете вступает в силу с момента его подписания.

Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения определяется: для федерального бюджета — БК РФ; бюджета субъекта РФ — законом субъекта РФ; местного бюд-жета — правовыми актами органа местного самоуправления в со-ответствии с требованиями БК РФ. При этом ст. 187 БК РФ пре-дусмотрено, что порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения, определенный законом субъекта РФ, а также правовыми актами органа местного самоуправления, дол-жен обеспечивать рассмотрение и утверждение указанного проек-та закона (решения) до начала очередного финансового года, а также утверждение в процессе рассмотрения этого проекта закона (решения) определенных показателей. К этим показателям, явля-ющимся в соответствии со ст. 181 БК РФ основными характерис-тиками бюджета, относятся: общий объем доходов бюджета, об-щий объем расходов бюджета и дефицит бюджета.

В проекте закона (решения) о бюджете должны содержаться также следующие показатели: прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюд-жетов РФ; нормативы отчислений от собственных доходов бюд-жета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной сис-темы РФ. Кроме того, Кодексом установлено, что в проекте закона (решения) о бюджете должны быть установлены: расхо-ды бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и ви-дам расходов функциональной классификации расходов бюд-жетов РФ; общий объем капитальных и текущих расходов бюд-жета; расходы и доходы целевых бюджетных фондов; объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной си-стемы РФ; распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств; иные показатели, опреде-ленные БК РФ, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. В проекте должны быть определены сле-дующие характеристики государственного или муниципального долга: источники финансирования дефицйта бюджета; верхний предел государствеНного йли муницйпального долга по состоя-

Глава 8. Правовые основы бюджетного процесса__________205

нию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, а также другие предельные значения, предусмотренные БК РФ, с указанием в том числе предельных объемов обяза-тельств по государственным или муниципальным гарантиям. В отличие от ранее действующего законодательства, в БК РФ (ст. 190) подробно устанавливается порядок временного управ-ления бюджетом, который применяется в случае, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года. Расходование средств в данном случае осуществляется из расчета одной четвертой на квартал (не более одной двенадца-той — в месяц) по соответствующим разделам функциональной и ведомственной классификации расходов бюджетов РФ.

С 1 января 2007 г. в соответствии с гл. 19' БК РФ устанавли-вается особый порядок составления и утверждения бюджета субъекта РФ в условиях введения временной финансовой адми-нистрации (ст. 168⁵ БК РФ), а также особый порядок исполне-ния указанного бюджета и осуществления контроля за его ис-полнением (ст. 168⁶). С 1 января 2008 г. аналогичный порядок устанавливается в отношении муниципальных образований (п. 36 ст. 1 Федерального закона от 20 августа 2004 г.).

§ 3. Порядок составления, рассмотрения, утверждения федерального бюджета¹

БК РФ детально регламентирует процесс составления, рас-смотрения и утверждения федерального бюджета. Общее руко-водство составлением проекта бюджета РФ осуществляет Прави-тельство РФ. Непосредственной разработкой бюджета занимает-ся Минфин России, который при этом руководствуется Бюджетным посланием Президента РФ. Работа над проектом федерального бюджета начинается за 12 месяцев до начала фи-нансового года. В основу разработки указанного проекта закла-дываются, помимо поелания Президента РФ, прогноз социаль-но-экономического развития РФ, основные направления бюд-жетной и налоговой политики, прогноз Сводного финансового баланса по территории РФ, прогноз консолидированного бюд-жета РФ, проект структуры государственного внутреннего долга РФ и проект программы внутренних заимствований, проект

¹ Об изменении действующего порядка см. раздел 7 Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах, где в целях устранения имеющихся недостатков бюд-жетного процесса (в частности, затянутости по срокам и проч.) пред-ставлена новая базовая схема составления и рассмотрения проекта федерального бюджета.

Учебник: Краткий курс. Особенная часть

Глава 8. Правовые основы бюджетного процесса

программы предоставления Российской Федерацией государ-ственных кредитов иностранным государствам, проект структу-ры государственного внешнего долга по видам задолженности и с разбивкой по отдельным государствам в очередном финансо-вом году, расчеты прогнозируемого объема Стабилизационного фонда на начало и конец очередного финансового года, прогно-зируемый объем поступлений в указанный фонд и (или) исполь-зования средств Фонда и другие документы (ст. 192 БК РФ).

Одновременно с проектом федерального бюджета Прави-тельство РФ вносит в Государственную Думу проекты федераль-ных законов: о внесении изменений и дополнений в законода-тельные акты РФ о налогах и сборах; о бюджетах государствен-ных внебюджетных фондов РФ; о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О бюджетной классифика-ции Российской Федерации». Правительство РФ до 1 августа текущего финансового года вносит на рассмотрение Государ-ственной Думы проект федерального закона о тарифах страхо-вых взносов в государственные внебюджетные фонды.

В случае, если проектами федеральных законов о федераль-ном бюджете и о бюджете Пенсионного фонда РФ предусмат-ривается индексация минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий, Правительство РФ одновременно вносит проекты федеральных законов о по-вышении минимального размера пенсии, о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о повышении мини-мального размера оплаты труда. Одновременно с проектом Фе-дерального закона о федеральном бюджете вносятся также фе-деральные целевые программы (ст. 197 БК РФ).

Помймо вышеуказанных документов, в ходе самого процесса рассмотрения проекта федерального бюджета, Правительство РФ дополнительно (но не позднее 1 октября текущего года) предоставляет в Государственную Думу: оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий финансовый год и консолидированного бюджета РФ за отчетный финансовый год; проекты программ предоставления гарантий Правительства РФ на очередной год и отчет за истекший период текущего финансового года; проект программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе; предложения по расходам на содержание Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органрв и другие документы и мате-риалы. Срок внесения Правительством РФ проекта федераль-ного бюджета в Государственную Думу — не позднее 26 августа.

Одновременно указанный законопроект представляется Пре-зиденту РФ. В течение суток со дня внесения проекта он на-правляется в комитет Государственной Думы, ответственный за рассмотрение бюджета (Комитет по бюджету), для подго-товки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям БК РФ.

Совет Государственной Думы (в период парламентских ка-никул — ее Председатель) на основании заключения Комитета по бюджету принимает решение о принятии законопроекта к рассмотрению Государственной Думой либо о возврате его на доработку Правительству РФ. В этом случае Правительство РФ обязано доработать законопроект и со всеми необходимыми документами и материалами представить его в Государственную Думу в десятидневный срок.

Далее проект закона о федеральном бюджете в течение трех дней направляется Советом Государственной Думы (ее Предсе-дателем) в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для вне-сения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.

Порядок рассмотрения проекта закона о федеральном бюд-жете утвержден ст. 196 БК РФ, в соответствии с которым проект рассматривается в четырех чтениях. При этом установлено, что некоторые федеральные законы (сопровождающие закон о фе-деральном бюджете) должны быть приняты еще до рассмотре-ния гтоследнего в первом чтении (например, закон о внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ о тари-фах страховых взносов в государственные внебюджетные фон-ды), другие — до рассмотрения последнего во втором чтении (например, федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов, о минимальном размере пенсии и т. д.).

Первое чтение — этап, на котором заслушиваются доклад Правительства РФ и содоклады профильных комитетов Госу-дарственной Думы, а также доклад Председателя Счетной пала-ты Рф. В случае принятия бюджета в первом чтении утвержда-ются основные характеристики бюджета: общая сумма доходов и расходов, распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ; дефицит федерального бюджета и источники его покрытия и др. Указанный этап длится 30 дней (со дня внесения проекта ^в Государственную Думу). В случае возникновения разногласий ^на данном этапе БК РФ (ст. 202) предусмотрены следующие

Учебник: Краткий курс. Особенная часть

Глава 8. Правовые основы бюджетного процесса

варианты решений: 1) законопроект передается в согласитель-ную комиссию; 2) возвращается на доработку Правительству РФ; 3) может быть поставлен вопрос о доверии Правительству РФ.

Второе чтение — этап, на котором утверждаются более деталь-ные показатели расходов федерального бюджета по разделам фун-кциональной классификации и размер Федерального фонда фи-нансовой поддержки субъектов РФ (ст. 205 БК РФ). В случае раз-ногласий может образовываться согласительная комиссия. Государственная Дума рассматривает во втором чтении законо-проект в течение 15 дней со дня его принятия в первом чтении.

Третье чтение — самый ответственный этап. Происходит рассмотрение проекта с дальнейшей конкретизацией показате-лей по всем уровням функциональной классификации. В еоот-ветствии со ст. 206 БК РФ именно в третьем чтении утвержда-ются расходы федерального бюджета по подразделам функцио-нальной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четы-рем уровням функциональной классификации расходов бюд-жетов РФ, распределение средств Федерального фонда финан-совой поддержки субъектов РФ по субъектам РФ, основные показатели государственного оборонного заказа, расходы фе-дерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы и др. Государственная Дума рассматривает в третьем чтении за-конопроект в течение 25 дней со дня принятия указанного зако-нопроекта во втором чтении.

Четвертое чтение. На этом этапе Государственная Дума рас-сматривает акт о федеральном бюджете в целом. В соответствии со ст. 207 БК РФ Государственная Дума рассматривает в четвер-том чтении проект федерального закона о федеральном бюдже-те на очередной финансовый год в течение 15 дней со дня при-нятия указанного законопроекта в третьем чтении. Никаких поправок здесь уже не вносится. Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очеред-ной финансовый год в течение пяти дней со дня принятия пе-редается на рассмотрение Совета Федерации, где он рассматри-вается в порядке, предусмотренном Конституцией РФ. Совет Федерации рассматривает представленный закон в течение 14 дней на' предмет его одобрения в целом. В случае отклонения указанный федеральный закон передается в согласительную комиссию, в случае одобрения — в течение пяти дней направля-ется Президенту РФ для подписания.

В случае отклонения Президентом РФ федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год указан-ный закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. При этом в состав согласительной комиссии включается представитель Президента РФ. После преодоления разногласий в порядке, предусмотренном БК РФ (ст. 208), федеральный закон о федеральном бюджете подлежит подписанию Президентом РФ и опубликованию в средствах массовой информации.