Особенности бюджетной компетенции Российской Федерации

Содержание бюджетной компетенции РФ обусловлено ее суверенитетом, распространяющимся согласно Конституции

¹ Основные положения названных федеральных законов вступят в силу в 2005—2006 гг.

² См.: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. Одобрена постановлением Правитель-ства РФ от 15 августа 2001 г. // СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3503.

Учебник: Краткий курс. Особенная часть

РФ (ст. 4) на всю территорию России. Принадлежность бюд-жетных полномочий суверенному государству придает им осо-бый характер, отличает их от полномочий других субъектов.

Ролъ бюджетных полномочий РФ заключается в том, что они обеспечивают создание финансовой базы, без которой невоз-можно действительное осуществление государственного сувере-нитета РФ и полномочий по предметам ее ведения. С помощью бюджетных полномочий в распоряжении федеральных органов власти образуется государственный (федеральный) бюджет, не-обходимый для функционирования России в качестве суверен-ного государства и для выполнения им своих внутренних и вне-шних задач, проводится единая бюджетно-финансовая политика на территории всей страны и в конечном счете — единая соци-ально-экономическая политика. Кроме того, они создают фи-нансовые возможности для координации и объединенных дей-ствий России в рамках СНГ, а также для выполнения междуна-родных обязательств иного масштаба.

Бюджетные полномочия РФ закреплены в ряде статей Кон-ституции РФ, а также в БК РФ, других правовых актах, в част-ности, в принимаемых ежегодно федеральных законах о феде-ральном бюджете, в указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ. Статья 7 БК РФ содержит перечень полно-мочий, входящих в компетенцию органов государственной вла-сти РФ в области регулирования бюджетных отношений. Они конкретизируются в других соответствующих нормах Кодекса. В основном, в компетенцию Российской Федерации входят сле-дующие бюджетные полномочия.

1. Право регулировать бюджетные отношения на территории страны в целом. Федеральное законодательство содержит дей-ствующие на всей территории России нормы о бюджетном уст-ройстве и бюджетном процессе, бюджетной классификации (группировке доходов и расходов бюджетов всех уровней), об организации бюджетной отчетности и др.

2. Право на самостоятельный федералъный бюджет.

3. Право устанавливать налоги, сборы, неналоговые источ-ники доходов, подлежащие зачислению в бюджетную систему. При этом в непосредственном ведении РФ находятся те налоги и сборы, которые отнесены к федеральным. В то же время уста-новление общих принципов налогообложения является предме-том совместного ведения РФ и субъектов Федерации.

Глава 7. Бюджетная компетенция (права) РФ и ее субъектов___191

4. Полномочия по разграничению (распределению) бюджет-ных доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъек-тов Федерации. Перечень доходов федерального бюджета, вклю-чающий не только налоговые, но и неналоговые доходы, содер-жит БК РФ (ст. 50—51). Отнесение налогов к федеральному, региональному или местному уровням закреплено в НК РФ.

5. Установление основ разграничения расходов между бюд-жетами соответственно разграничению имущества и компетен-ции между органами государственной власти РФ и ее субъектов, а также органами местного самоуправления.

6. Регулирование соотношения доходов и расходов бюджетов субъектов Федерации путем передачи в них отчислений от на-логов и других источников доходов, а также выделения дота-ций, субвенций, оказания финансовой поддержки из федераль-ного бюджета в других формах.

7. Право образовывать в федеральном бюджете резервные и целевые фонды, в том числе фонды финансовой поддержки субъектов РФ.

8. Контроль за использованием субъектами РФ и муници-пальными образованиями средств, выделенных им из федераль-ного бюджета.

В случае неисполнения субъектом РФ бюджетных обяза-тельств Правительство РФ вправе ходатайствовать о введении временной финансовой адмшшстрации для осуществления полно-мочий субъекта РФ (гл. 19' БК РФ).

В рассмотренном перечне бюджетных прав РФ можно выде-лить следующие группы полномочий: а) в отношений бюджет-ной системы РФ в целом; б) в отношении федерального бюдже-та; в) в отношении бюджетов субъектов Федерации; г) в отно-шении местных бюджетов.

В этом проявляется важная координирующая роль федераль-ных органов власти в функционировании бюджетной системы страны.

§ 3. Особенности бюджетной компетенции субъектов Российской Федерации

Бюджетные права (компетенция) РФ и бюджетные права ее субъектов между собой тесно связаны и взаимообусловлены. Конституция РФ (ст. 71—73) установила предметы ведения РФ в области бюджета и предметы ее совместного ведения с субъек-тами Федерации, вне пределов которых субъекты Федерации

Учебник: Краткий курс. Особенная часть

самостоятельны. Обладая всей полнотой государственной власти, они осуществляют собственное правовое регулирование бюджет-ных отношений, принимают законы и иные нормативные право-вые акты. Важной стороной в характеристике бюджетно-правово-го статуса субъектов РФ выступает их равноправие (ст. 31' БК РФ).

Правовой основой компетенции субъектов РФ, помимо норм Конституции РФ, являются БК РФ, иные правовые акты РФ, а также законодательство самих субъектов РФ: их конституции или уставы и специальное бюджетное законодательство.

В БК РФ (ст. 8) перечислены полномочия, входящие в ком-петенцию органов государственной власти субъектов РФ в об-ласти регулирования бюджетных отношений, комплексно опре-делены виДы доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ (ст. 56, 57), содержание расходных обязательств этих бюджетов (ст. 85).

Бюджетные полномочия субъектов РФ отражают связи пос-ледних по линии бюджета в трех направлениях: а) с федераль-ными органами власти; б) с органами власти других субъектов Федерации; в) с органами местного самоуправления. Они со-стоят в основном в следующем.

1. Законодательное регулирование бюджетной системы, бюд-жетного устройства и бюджетного процесса на соответствую-щей территории, исходя из основ, установленных законодатель-ством РФ. При этом учитываются особенности системы муни-ципальных образований и административно-территориального устройства каждого субъекта Федерации, системы его органов государственной власти и органов местного самоуправления.

2. Определение, исходя из законодательства РФ, бюджетных прав муниципальных образований (в составе соответствующих субъектов РФ) в лице их органов местного самоуправления.

3. Право каждого субъекта РФ на самостоятельный бюджет — республиканский, краевой, областной и т. д., утверждаемый соот-ветствующим представительным (законодательным) органом вла-сти. Этот бюджет обеспечивает денежными средствами деятель-ность органов государственной власти субъекта Федерации, вы-полнение социально-экономических планов и программ по обеспечению жизнедеятельности соответствующего государствен-ного образования и удовлетворению потребностей его населения.

Представительные органы власти субъектов РФ самостоя-тельно утверждают бюджет и контролируют его исполнение. Исполнительные органы государственной власти субъектов

Глава 7. Бюджетная компетенция (права) РФ и ее субъектов 193

Федерации организуют исполнение соответствующего регио-нального бюджета.

4. Право объединять бюджетные ресурсы субъектов Федера-ции со средствами других бюджетов на договорной основе. Та-кое объединение может быть произведено также со средствами предприятий, организаций и граждан для финансирования эко-номических, природоохранных и социальных программ, в том числе совместных и межрегиональных.

5. Право вводить на своей территории в соответствии с зако-нодательством РФ региональные налоги, сборы, другие плате-жи, подлежащие зачислению в бюджет субъекта Федерации, а также определять их размеры, льготы и т. п.

6. Право на получение закрепленных за бюджетом субъекта РФ налогов и других доходных источников, в том числе отчис-лений от федеральных налогов. Виды доходов бюджетов субъек-тов РФ предусмотрены в БК РФ (ст. 56, 57), налоговом и другом федеральном законодательстве.

7. Право распределения доходов между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами соответствующей террито-рии. При этом субъект Федерации вправе установить нормати-вы отчислений (единые и дополнительные) в местные бюджеты от находящихся в их распоряжении федеральных и региональ-ныхдоходов, выделять местным бюджетам дотации, субвенции кредиты (ст. 58 БК РФ).

8. Право образовывать в рамках своего бюджета резервные и целевые фонды, фонды финансовой поддержки муниципальных образований.

9. Право контролировать использование средств муници-пальными образованиями, выделенными им из бюджетов субъектов Федерации, а также соблюдение органами местного самоуправления бюджетного законодательства; при неисполне-нии ими бюджетных обязательств ходатайствовать о введении временной финансовой администрации (гл. 19' БК РФ).

10. Право самостоятельно использовать доходы, дополни-тельно полученные при исполнении бюджета сверх утвержден-ных, а также суммы превышения доходов над расходами, обра-зующиеся в рёзультате увеличения поступлений в бюджет или экономии в расходах (ст. 232 БК РФ).

11. Право на компенсацию за счет средств федерального бюджета потерь в доходах бюджета субъекта Федерации или увеличение его расходов в том случае, если они обусловлены

Учебник: Краткий курс. Особенная часть

принятием решений органа федеральной власти в ходе испол-нения утвержденного бюджета.

Бюджетные права субъектов Федерации гарантируются су-дебной защитой.

§ 4. Особенности бюджетной компетенции муниципальных образований

Все муниципальные образования в лице органов местного самоуправления обладают бюджетной компетенцией. Посред-ством входящих в нее полномочий создается финансовая база, необходимая для решения органами местного самоуправления своих социально-экономических и других вопросов местного значения, а также для осуществления финансирования отдель-ных государственных полномочий, передаваемых органам мест-ного самоуправления. Указанные права также обеспечивают возможность органам местного самоуправления в пределах их компетенции регулировать на своей территории бюджетные отношения с учетом местных особенностей.

Основы бюджетных прав муниципальных образований в лице органов местного самоуправления закреплены в Консти-туции РФ (гл. 8), в БК РФ, федеральных законах (в их числе Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции»¹, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. с таким же наименованием (основные положения его вступают в силу с 1 января 2006 г.), Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления»²). БК РФ обобщенно определяет круг полномочий, отнесенных к компе-тенции органов местного самоуправления в области регулиро-вания бюджетных отношений (ст. 9).

Положения федерального законодательства конкретизиру-ются в законодательстве субъектов РФ и нормативных актах самих органов местного самоуправления. Вместе с тем Феде-ральный закон «О финансовых основах местного самоуправле-ния» предписывает органам государственной власти РФ и орга-нам государственной власти субъектов РФ содействоватъ разви-тию местных финансов, участвовать в решении вопросов местного значения путем выполнения целевых федеральных и региональных программ. При этом названный Закон закрепля-

¹ СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 2003. № 28. Ст. 2890; № 50. Ст. 4855.

² СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464; 2004. № 27. Ст. 2711.

Глава 7. Бюджетная компетенция (права) РФ и ее субъектов___195

ет право контроля со стороны этих органов государственной власти за соблюдением органами местного самоуправления бюджетного и налогового законодательства РФ и субъектов РФ. К основным бюджетным полномочиям муниципальных об-разований относятся следующие.

1. Право каждого муниципального образования на самосто-ятельный местный бюджет, утверждаемый представительным органом местного самоуправления. Принцип такой независи-мости органов местного самоуправления в отношении подве-домственного бюджета закреплен в Конституции РФ (ст. 132) и названных федеральных законах.

2. Право выделять в качестве составной части местного бюд-жета сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, городских районов, не являющихся муниципальными образо-ваниями (п. 3 ст. 9 БК РФ). Новый федеральный закон об об-щих принципах организации местного самоуправления от 6 октября 2003 г., предусматривающий возможность организа-ции двухуровневых муниципальных образований (ст. 2), содер-жит нормы о соответствующих межмуниципалъных бюджетных отношениях (п. 4 ст. 53).

3. Право регулировать в соответствии с федеральным и реги-ональным законодательством межбюджетные отношения в слу-чае вхождения в состав данного муниципального образования других муниципальных образований и поселений.

4. Право на получение закрепленных федеральным и регио-нальным законодательством за местными бюджетами доходов, а также отчислений от регулирующих источников доходов (ст. 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуп-равления»). При недостаточности ередств для сбалансирования местных бюджетов им передаются из бюджетов субъектов РФ до-тации, субсидии, субвенции, кредиты по решению представитель-ных органов власти субъектов Федерации, оказывается помощь из фонда финансовой поддержки муниципальных образований (гл. 16 БК РФ).

5. Право на получение из вышестоящих бюджетов финансо-вых ресурсов, необходимых для осуществления отдельных госу-дарственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень (гл. 11 БК РФ).

6. Право самостоятельно расходовать средства местных бюд-жетов на социально-экономическое развитие муниципального образования, а также на содержание органов местного самоуп-равления, другие цели.

Учебник: Краткий курс. Особенная часть

Органы местного самоуправления вправе увеличивать в пре-делах имеющихся средств нормы расходов на содержание жи-лищно-коммунального хозяйства, социально-культурных уч-реждений, органов милиции и др., определять дополнительные льготы и пособия и т. п.

7. Право образовывать в местных бюджетах в пределах объе-мов их доходов резервные и целевые фонды.

8. Право самостоятельно использовать дополнительно получен-ные в ходе исполнения бюджета средства и суммы превышения доходов над расходами, образующиеся на конец года в результате превышения доходов над расходами или экономии в расходах.

9. Право объединять на договорной основе средства местно-го бюджета со средствами иных бюджетов, а также предприя-тий, учреждений, организаций для финансирования строитель-ства, ремонта и содержания объектов производственного и не-производственного назначения.

10. Право представительного органа местного самоуправле-ния устанавливать и вводить на своей территории в соответ-ствии с законодательством РФ местные налоги, сборы, другие платежи, подлежащие зачислению в местный бюджет, а также право в соответствии с федеральным законодательством опре-делять размеры этих платежей, лъготы.

11. Право на компенсацию увеличившихся расходов или уменьшившихся доходов, возникших в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти. Это право как важная гарантия стабильности местных бюдже-тов закреплено в Конституции РФ (ст. 133).

12. Право регулировать бюджетные отношения на террито-рии соответствующего муниципального образованйя в соответ-ствии с компетенцией, определяемой законодательством РФ и субъектов Федерации применительно к местным условиям.

13. Гарантированное Конституцией РФ право местного са-моуправления на судебную защиту (ст. 133), распространяюще-еся и на область бюджетных отношений.

Выделяется своими особенностями бюджетно-правовой ста-тус закрытых административно-территориальных образований (далее — ЗАТО)¹. ЗАТО — это имеющая органы местного само-управления административно-территориальная единица с осо-бым правовым режимом, обусловленным необходимостью обес-печения безопасности и охраны государственной тайны. ЗАТО

¹ См.: Закон РФ «О закрытом административно-территориальном образовании»; ст. 54, 59 Федерального закона «О федеральном бюдже-те на 2004 год».

Глава 7. Бюджетная компетенция (права) РФ и ее субъектов 197

находится в ведении федеральных органовтосударственной вла-сти по соответствующим вопросам. Это определило особеннос-ти и финансово-правового положения ЗАТО. В отличие от иных муниципальных образований, ЗАТО вступает в бюджетные пра-воотношения непосредственно с федеральными органами влас-ти. Законодательством предусматриваются также особенности организации местного самоуправления в наукоградах и на при-граничных территориях (ст. 81 и 82 Федерального закона от ' октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного :амоуправления в Российской Федерации»), что распространя-^тся и на бюджетные отношения.

Вопросы и задания для самоконтроля

1. Определите понятие бюджетной компетенции государства его территориальных подразделений. Каковы юридические >собенности этого понятия?

2. Назовите обобщенный перечень бюджетных полномочий ^осударства и его территориальных подразделений.

3. Укажите законодательство, определяющее бюджетную компетенцию Российской Федерации.

4. Назовите бюджетную компетенцию РФ, относящуюся к федеральному бюджету, к бюджетам субъектов Федерации и местным бюджетам, к бюджетной системе РФ в целом.

5. Назовите бюджетные полномочия, составляющие компе-тенцию субъекта РФ. Каково их значение?

6. Назовите полномочия субъекта РФ, относящиеся к его собственному бюджету, относящиеся к федеральному бюджету, к местным бюджетам.

7. Какими нормативными актами регулируется бюджетная компетенция субъектов РФ?

8. Назовите бюджетную компетенцию муниципальных обра-зований. Охарактеризуйте ее значение.

9. В каких бюджетных полномочиях муниципальных образо-ваний выражаются их взаимоотношения с субъектами РФ, с Российской Федерацией?

10. Какие нормативные акты составляют правовую основу бюджетной компетенции муниципальных образований?

11. Назовите особенности бюджетно-правового статуса за-крытых административно-территориальных образований.

12. На основе законодательства конкретного субъекта РФ (по выбору) назовите источники доходов, передаваемые в местные (муниципальные) бюджеты.

Учебник: Краткий курс. Особенная часть