Посредством каких процедур в Европейском Союзе издаются акты делегированного законодательства?

Аналогично ситуации в современных государствах, законода­тельные институты Союза (Европейский парламент и Совет) не в со­стоянии справиться с колоссальным объемом правотворческой дея­тельности, которую осуществляет данная организация. В этой связи получила широкое распространение практика делегирования нормо-творческих полномочий «правительству» ЕС — Комиссии.

На основании указанных полномочий Комиссия издает акты де­легированного законодательства (например, регламенты «о примене­нии» Таможенного кодекса ЕС). Нередко ей даже разрешается вно­сить поправки в тексты нормативных актов, утвержденных Европар-ламентом и Советом.

Вполне очевидно, что подобная деятельность Комиссии не долж­на носить бесконтрольный характер, подменять волю законодателя. Данная проблема наиболее остро проявляется во взаимоотношениях Комиссии и Совета, так как первая выражает «общие интересы» ЕС, а члены второго (национальные министры) служат защитниками ин­тересов отдельных государств-членов.

Не приведет ли делегирование нормотворческих полномочий Комиссии к тому, что она станет пренебрегать мнениями стран Сою-135

за, действовать без учета их позиций? Чтобы исключить такую воз­можность, был изобретен особый процедурный механизм, который в западной доктрине называют «комитология» (англ. comitoligy; франц. comitologie).

Суть его в следующем: всякий раз, когда Совет предоставляет Ко­миссии определенное полномочие, он образует специальный комитет, состоящий из национальных экспертов (по одному от каждого государ­ства-члена). Всего функционирует около 200 подобных комитетов.

Прежде чем издать правовой акт, Комиссия должна внести его проект в соответствующий комитет, который дает свое согласие или отказывает в таковом. Заключение комитета утверждается квалифи­цированным большинством с использованием метода «взвешенного голосования», аналогичного тому, которое применяется в Совете (см. вопрос № 35).

Дальнейшие события могут развиваться по разным сценари­ям—в зависимости от того, к какому типу относится созданный ко­митет:

— если для контроля за Комиссией создан консультативный ко­митет (франц. comite consultatif), то его мнение имеет рекомендатель­ный характер, не препятствует Комиссии принять необходимое ре­шение;

— если образован управленческий комитет (франц. comite de gestion), то Комиссия также может действовать по собственной воле. Однако в данном случае Совет вправе отменить решение Комиссии, изданное вопреки негативному заключению управленческого коми­тета, и заменить его своим собственным;

— когда образуется регулирующий комитет (франц. comite de reglementation), Комиссия должна заручиться его согласием. В про­тивном случае право принятия решения переходит к Совету.

Классификация комитетов и соответствующих процедур уста­новлена специальным Решением Совета Европейского Союза от 28 июня 1999г. «Об установлении порядка осуществления исполнитель­ных полномочий, возлагаемых на Комиссию». Заложенные в нем прин­ципы применяются при издании Комиссией не только нормативных, но и многих индивидуальных актов.

Например, генетически измененные продукты питания допуска­ются на рынок ЕС лишь при наличии специального разрешения, да­ваемого в каждом отдельном случае Европейской комиссией по предложению Европейского органа по безопасности продуктов пита­ния (одно из агентств ЕС). Перед тем как дать свое разрешение, Ко­миссия должна заручиться поддержкой Постоянного комитета по продовольственной цепочке и здоровью животных. Данный комитет состоит из представителей государств-членов и относится к типу ре­гулирующих комитетов. 136

Раздел IX. КОМПЕТЕНЦИЯ И СФЕРЫ ПРАВОВОГО _____РЕГУЛИРОВАНИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

78. В каких источниках закрепляется компетенция Европейского Союза?

Источниками, в которых закреплена компетенция Европейского Союза, служат его учредительные документы: Договор об учрежде­нии Европейского сообщества 1957 г. (Договор о ЕС), Договор об уч­реждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г. (До­говор о Евратоме) и Договор о Европейском Союзе 1992 г. (см. во­прос № 15).

Подавляющее большинство вопросов, входящих в компетенцию данной организации, содержатся в первом источнике, т.е. е Договоре о ЕС 1957 г. Подписанный одновременно с ним Договор о Евратоме носит узкоспециальный характер и закрепляет полномочия надна­циональных институтов в сфере атомной энергетики.

В Договоре о Европейском Союзе 1992 г. устанавливаются его пол­номочия по вопросам общей внешней политики и политики без­опасности (ОВПБ), сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО), т. е. в рамках второй и третьей опор.

Таким образом, в настоящее время компетенция Европейского Союза содержится в трех основных источниках:

— в Договоре о ЕС 1957 г., прежде всего в его части третьей «По­литика Сообщества»;

— разделах V и VI Договора о Европейском Союзе: в положени­ях об ОВПБ и СПСО;

— разделе втором Договора о Евратоме 1957 г. «Положения по содействию прогрессу в области атомной энергии».

Именно в данных источниках сосредоточены уполномочивающие статьи, т.е. положения, наделяющие институты Союза полномочия­ми принимать меры по конкретным вопросам общественной жизни. Ссылки на эти статьи обязательны в преамбуле каждого правового акта Союза.

После принятия Конституции нормы указанных разделов будут ко­дифицированы в ее третьей части «Политика и функционирование Сою­за», которая станет единым источником компетенции Союза во всех сферах жизни, кроме атомной энергетики. Последняя, как и ныне, бу­дет подчиняться правилам Договора о Евратоме (см. вопрос № 17).

79. Каковы сущность и происхождение компетенции Европейского Союза ?

По своей сущности компетенция Союза является властной, так как включает в себя полномочия издавать нормативные и индивиду-137

альные акты, обладающие юридически обязательной силой на его территории.

Осуществляемые Союзом властные прерогативы появились за счет добровольной уступки государствами-членами своих суверен­ных прав во многих областях (в западной доктрине пишут также о «слиянии суверенитетов»). По своему происхождению компетенция Европейского Союза, таким образом, является производной, или деле­гированной, т.е. полученной от государств-членов.

Из данного признака, который возведен проектом Конституции в разряд принципа — принципа делегирования (франц. prihcipe d' attribution), вытекает важное следствие: за государствами-членами сохраняется остаточная компетенция, т.е. полномочия принимать решения по всем вопросам, не отнесенным к ведению Союза. На­против, институты и органы последнего могут действовать тогда и только тогда, когда соответствующая компетенция предусмотрена в его учредительных документах.

Упомянутый признак (или принцип) на практике подвергается определенной корректировке с учетом динамичного характера инте­грационного процесса:

— во-первых. Договор о ЕС содержит особые «статьи-лазейки», разрешающие Сообществу издавать нормативные акты по вопросам, которые прямо не отнесены к его ведению, но важны для нормально­го функционирования внутреннего рынка (ст. 94, 95) или, шире, для достижения целей ЕС (ст. 308).

Например, 3 июня 2003 г. в соответствии со ст. 94 Совет издал Директиву «По вопросам налогообложения доходов от сбережений в форме процентных платежей». Эта Директива относится к сфере прямого налогообложения, хотя Договор о ЕС прямо уполномочил Совет законодательствовать только в сфере косвенных налогов и сборов (НДС, акцизы и т.п.).

Другим примером могут служить директивы Европейского пар­ламента и Совета о порядке введения летнего времени (изданы на ос­новании ст. 95). Специальных полномочий по этому вопросу учреди­тельные договоры также не предусматривают;

— во-вторых, уполномочивающие нормы Договора о ЕС обыч­но подвергаются расширительному толкованию со стороны Суда Ев­ропейских сообществ, решения которого носят характер прецедента.

«Отвергнув традиционные каноны толкования международного права... Суд предпочел обеспечить себе возможность исходить из ам­бициозных целей Договора, в одних случаях давая расширительное толкование положениям о компетенции Сообщества, в дру­гих — осуществляя внимательный контроль за тем, как государст­ва-члены используют свои прерогативы»'.

' Dehoiisse R. La Cour de justice des Communautes europeennes. P. 56. 138