РОССИЙСКОЕ КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА 4 страница

- сроки, в течение которых в отношении субъекта конституционного деликта можно применить конституционно-правовые санкции, как правило, не устанавливаются;

- субъекту, против которого возбуждена процедура привлечения к конституционно-правовой ответственности, может быть запрещено исполнять свои обязанности, пока эта процедура не завершится;

- субъектам конституционного деликта право обжалования решений юрисдикционного органа о привлечении их к конституционно-правовой ответственности может и не предоставляться, а сам порядок обжалования, если он предусмотрен, может быть как судебным, так и внесудебным;

- прекращение субъектом своего конституционно-правового статуса, наличие которого является одним из признаков состава конституционного деликта, как правило, делает невозможной реализацию конституционно-правовой ответственности (так, нельзя привлечь к ответственности в порядке импичмента должностное лицо, которое добровольно ушло в отставку). Нарушение порядка применения конституционно-правовой ответственности само может оцениваться как конституционный деликт.

Всякое правонарушение (деликт) есть юридический факт, противоречащий правопорядку, и кто-то должен установить этот факт, чтобы он имел юридическое значение, в том числе мог послужить основанием для привлечения к юридической ответственности. Если нет инстанции, уполномоченной констатировать этот факт, а также привлекать к конституционно-правовой ответственности соответствующих субъектов, то нет и самой ответственности, во всяком случае, ее осуществление практически невозможно.

Инстанцией конституционно-правовой ответственности является субъект конституционно-правовых отношений, который вправе участвовать в решении вопроса о применении (неприменении) конституционно-правовых санкций к совершившим конституционные деликты. В широком смысле слова к инстанциям ответственности можно отнести не только тех, кто решает вопрос о конституционно-правовой ответственности по существу, но и тех, кто так или иначе участвует в процессе привлечения к этой ответственности, в том числе инициируя рассмотрение этого вопроса. Мировая практика конституционного развития и законодательство многих стран свидетельствуют о том, что правами (полномочиями) по реализации мер конституционно-правовой ответственности обладают почти все субъекты конституционных правоотношений. Это не только их право (полномочие), но в ряде случаев и обязанность. Конституционно-правовая ответственность, как правило, осуществляется в стране не одной, а целым рядом инстанций ответственности, каждая из которых обладает конкретными правами (полномочиями) в данной сфере.

Инстанция конституционно-правовой ответственности должна соответствовать основанию ответственности. Так, привлекать к ответственности за нарушение Конституции и законов должны только такие инстанции, которые способны дать соответствующую юридическую оценку указанным действиям. Это их право и обязанность реагировать на такие нарушения. В качестве инстанций конституционной ответственности могут выступать органы, специально созданные для привлечения к конституционно-правовой ответственности, конституционные суды, суды общей юрисдикции, парламенты, парламентские комиссии, главы государств, правительства, министерства, другие органы исполнительной власти, члены правительства, органы и должностные лица прокуратуры, главы субъектов Федерации, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, общественные объединения и граждане. При этом участвовать в осуществлении конституционно-правовой ответственности могут сразу несколько инстанций.

Осуществление конституционно-правовой ответственности посредством граждан является самой демократичной процедурой, однако она приемлема далеко не во всех случаях, особенно тогда, когда требуется высокий профессионализм для принятия решения о привлечении к ответственности, даже если этот вопрос напрямую касается самих граждан. Судебный порядок реализации конституционно-правовой ответственности является наиболее предпочтительным, поскольку востребование суда как независимого и беспристрастного по своей природе и в качестве такового участвующего в решении вопросов о применении мер конституционно-правовой ответственности предполагает соблюдение конституционных гарантий правосудия. Вместе с тем суды не во всех случаях могут считаться подходящими инстанциями ответственности. Разработанность процедур в конституционном праве свидетельствует о демократическом и правовом характере государства, а их отсутствие или неразвитость - об обратном.

Основная цель установления иммунитетов в конституционном праве заключается в гарантировании независимой деятельности отдельных субъектов конституционно-правовых отношений, обеспечении осуществления ими тех или иных конституционных обязанностей (полномочий). В конституционном праве иммунитеты, представляющие собой своеобразные изъятия из общего порядка привлечения к ответственности, которые установлены в конституционно-правовых нормах, могут рассматриваться в широком и узком смысле слова.

В первом случае это все закрепленные конституционно-правовыми нормами привилегии, которые связанны с освобождением конкретных субъектов от определенных обязанностей и любых видов ответственности. Во втором - собственно конституционно-деликтные иммунитеты, т.е. правовое ограничение конституционно-правовой ответственности или освобождение от нее.

Иммунитет состоит из двух элементов: ограничения ответственности и неприкосновенности.

Конституционно-деликтными иммунитетами наделяется широкий круг субъектов конституционно-правовых отношений (главы государств, парламентарии, судьи, члены правительства, члены избирательных комиссий и др.). В этом случае иммунитет не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер.

Нормы, которые предусматривают обстоятельства, освобождающие от конституционно-правовой ответственности, допускают определенный компромисс, цель которого заключается в повышении эффективности конституционно-правовых норм.

Нормы о конституционно-правовой ответственности целого ряда субъектов конституционно-правовых отношений нуждаются в дальнейшем совершенствовании в целях более эффективного обеспечения конституционного строя Российской Федерации. Необходимо повысить действенность механизма конституционно-правовой ответственности субъектов РФ, Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, их членов, Правительства РФ, федеральных министров, судей, политических и других общественных, религиозных объединений, органов местного самоуправления.

§ 6. Теория и история развития конституционализма в России

Проблемы конституционализма были и остаются одними из основных и в юриспруденции вообще, и в науке конституционного права в частности. Они имеют исключительное значение в теории и практике политико-правового строительства. Построение в современной России правового демократического государства существенно актуализирует научные исследования в этой области, в связи с чем становится особенно актуальным анализ истории политико-правовых проблем формирования российского конституционализма, его теоретических и нормативных основ и опыта реализации конституционных положений.

Для России понятие "конституционализм" является относительно новым. В советский период развития государства данный термин не использовался, а считался принадлежностью буржуазного государства и права. Это не могло не наложить отпечаток на эволюцию развития и методологию изучения этого явления.

В современных юридических исследованиях отсутствует единый взгляд на исторические этапы развития конституционализма в России, а последний, в свою очередь, рассматривается как производный от понятия "конституция". В Энциклопедическом словаре Брокгауза и Ефрона нет определения конституционализма, но дается следующее определение конституции: "Конституция - учредительный закон, основной закон, устанавливающий основные начала государственного устройства данной страны. Обыкновенно название это дается основным законам тех стран, государственное устройство которых основано на началах народного представительства" <1>. В связи с этим категория "конституционализм" применялась для характеристики конституционной истории России и рассматривалась как политическая система, "при которой власть монарха в государстве ограничена народным представительством (парламентом)" <2>. С учетом отмеченных особенностей эволюцию конституционализма в России представляют в виде следующих этапов:

--------------------------------

<1> Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. СПб., 1895. Т. 16. С. 87.

<2> Самодержавие и либералы в революции 1905 - 1907 годов. М., 1925. С. 151.

- этап дворянского или правительственного конституционализма, который включал возникновение конституционных идей, разработку проектов конституции дворянской оппозицией;

- этап монархического конституционализма в условиях думской монархии (с 1906 - по февраль 1917 г.);

- этап советского конституционализма, функционирующего в условиях однопартийной политической системы;

- переходный период от советской республики и советского государственного права к демократическим институтам конституционного права (1989 - 1993 гг.);

- этап современного демократического конституционализма после конституционной реформы 1993 г.

Данная периодизация отличается сущностными характеристиками и лежащими в их основе правовыми принципами.

Многие исследователи конституционализма современного периода связывают его с появлением в России конституции как нормативно-правового акта или акта, ограничивающего власть самодержавия. В юридической литературе сложились две основные точки зрения на процесс возникновения конституционализма в России. Первая связывает появление конституционализма с 1730 г. и Кондициями, предъявленными Верховным тайным советом герцогине Курляндской Анне Иоанновне при приглашении ее на российский престол <1>, вторая - с Манифестом 17 октября 1905 г., существенно ограничивавшим власть монарха <2>.

--------------------------------

<1> Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии: Сб. документов / Авт.-сост. А.В. Гоголевский. М., 2000.

<2> Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале XX века: Учебное пособие. М.: Новосибирск, 2000.

Конституционализм начинается не с акта принятия конституции, а с момента устройства власти в государстве и взаимодействия ее с обществом. В связи с этим конституционализм следует рассматривать не как идеологию противостояния общественных сил и царской власти, а как идею взаимодействия власти и общества. Отсюда конституционализм - это устройство власти и процесс ее взаимодействия с обществом.

История развития конституционализма в России нашла отражение в трудах историков русского права второй половины XIX в. - В.И. Сергеевича, А.Д. Градовского, Ф.И. Леонтовича. Они рассматривали данную проблему через анализ государственно-правовых институтов.

Властеотношения в Древней Руси сложились задолго до возникновения Московского государства, и их специфика общинного характера позволяет говорить об особой форме складывавшегося на Руси конституционализма этого периода. В России до конца XVIII в. сохранились органы, которые носили признаки представительных учреждений. Такими органами были земские соборы, в состав которых входили представители не только высшего феодального сословия, но и низших слоев общества.

Понятие "земский конституционализм" вошло в политический обиход в начале XX в. Под ним подразумевалось такое направление земской общественно-политической и теоретической деятельности, которое ставило целью постепенную замену самодержавия конституционно-правовым государством посредством реформ существующего государственного строя совместными усилиями правительства и либерального общества.

К 1905 г. "земскими конституционалистами" называли себя сторонники решительных политических перемен, ставившие перед собой задачу добиться от власти созыва избранного всеобщим голосованием народного представительства и формирования ответственного перед ним правительства. Они принципиально разошлись с земскими деятелями, считавшими себя умеренными и выступавшими за плавное изменение самодержавного строя через развитие местного самоуправления, укрепление гражданских и политических свобод.

В России теория конституционализма разрабатывалась в основном авторами, принадлежавшими к либеральному лагерю. Видные русские правоведы В.М. Гессен, П.И. Новгородцев, С.А. Котляревский, М.М. Ковалевский, Ф.Ф. Кокошкин и др. связывали понятие "конституционализм" с теорией "правового государства", разрабатываемой немецкими государствоведами, в частности Р. Моллем, а затем русскими авторами. Большим шагом вперед следует считать введение в научный обиход понятия "конституционное право" вместо употреблявшегося ранее понятия "государственное право". Выбор термина - вопрос не столько формы, сколько сути. Многие ученые под конституционным правом понимали конституционную организацию государственной власти, направленную на защиту прав и свобод личности.

Отечественные либералы считали, что политические силы страны делятся только на два лагеря - сторонников конституции и ее противников. Стремясь предохранить страну от революционных потрясений, либерализм пытался удержать всю оппозицию в пределах формулы: за или против Конституции, причем эта формула не выходила за рамки конституционных реформ.

Категория конституционализма в либерально-правовой мысли России тождественна понятию конституционного строя, ядром которого является конституция. На заре XX в. под конституцией понимались "совокупность правоположений, определяющих высшие органы государства, порядок призвания их к отправлению их функций, их взаимные отношения и компетенция, а также принципиальное положение индивида по отношению к государственной власти" <1>. Эта точка зрения была присуща и русским либералам. Они считали, что конституционный строй, воплощающий в себе идеи свободы и права, противостоит строю административному. Кроме того, развитие бюрократической администрации всегда ведет к централизации и чрезвычайной концентрации власти, так что все формы разделения власти полностью исчезают или продолжают существовать как чисто формальные явления, лишенные подлинного содержания.

--------------------------------

<1> Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1903. С. 335.

Противовесом чрезмерному развитию административного строя является строй конституционный, а противоположностью государства полицейского (бюрократического) - государство конституционное.

История становления конституционализма в России. Одним из выдающихся правовых актов в российской истории стало Соборное уложение царя Алексея I (1649 г.), фактически - первый свод законов Русского государства. В него вошли действовавшие тогда царские указы, боярские приговоры и соответствующие статьи судебников. Ряд глав Уложения был посвящен вопросам государственного права, две главы - защите авторитета царской власти, другими статьями окончательно оформилось крепостное право. Соборное уложение заменило собой ранее действовавшие акты, признало их утратившими силу; из изданных до него актов сохранили юридическую силу только те, на которые делались ссылки в самом Уложении <1>. Спустя три года после издания Уложения "для дел церковных" патриархом Никоном была издана Кормчая книга.

--------------------------------

<1> Шебанов А.Ф. Полное собрание законов Российской Империи (из истории систематизации законодательства в России) // Труды ВЮЗИ. 1970. Т. XIV. С. 280.

Эти правовые документы содержат отдельные элементы неписаной конституции России. Наряду с их появлением в русской правовой и политической мысли формируется представление о законе, указе, других подзаконных актах (узаконениях) и их соотношении.

Подготовка Соборного уложения - весомый вклад в дело законотворчества и систематической обработки законодательства. Данным законом были урегулированы практически все стороны общественно-политической жизни того времени; в нем нашли отражение нормы всех отраслей российского права. Однако и Соборное уложение вскоре стало нуждаться в дополнениях, и дополнялось оно по разным поводам изрядным количеством частных актов различного характера. К началу XVIII в. в общественном сознании становится все более ясной потребность свести законодательство к единому системно организованному целому, облечь нормативные установки в законодательные формулы, освободиться от массы отдельных законов.

Необходимость кодификации российских законов была осознана во времена Петра I. Начало работы по кодификации законов было положено Указом 18 февраля 1700 г. <1>. Петр повелел свести воедино все акты, которые были изданы после Уложения 1649 г. Для этой цели была образована Палата об Уложении - первая в череде комиссий, создаваемых в разные годы на протяжении XVIII - начала XIX в., для составления сводного уложения и сбора всех новоуказанных статей и других узаконений. Также Петр I предлагал для исправления неудовлетворительного состояния российского законодательства применять, например, приспособив к российским потребностям, шведское уложение, причем на "адаптацию" указанного акта к российским условиям отводился десятимесячный срок; неисполнение петровской воли грозило строгим взысканием <2>. Петр I укрепил самодержавие, определив, что "Император Всероссийский есть Монарх самодержавный и неограниченный". В руках царя сосредоточилась нераздельно законодательная, исполнительная и судебная власть. При Петре I абсолютизм в России сформировался как целостная система, которая в дальнейшем лишь совершенствовалась. Одновременно Петром проводились серьезные реформы по правовому оформлению российской государственности.

--------------------------------

<1> Именной указ "О заседании в Государевых Палатах Боярам для учинения свода Уложения и всех указов, после того состоявшихся" // ПСЗ. Собр. I. Т. IV. 1700 - 1712. N 1765.

<2> Именной указ, данный Сенату "О начатии заседаний для слушания Уложения с 7 генваря 1720 года" // ПСЗ. Собр. 1. Т. V. 1713 - 1719. N 3463.

Особенностью петровского законодательства является ориентация на активное участие западного опыта, прежде всего на установление четко определенного законом правового порядка, ограничивавшего волю и произвол субъектов управления. Ведущим стал принцип законности, потеснивший господствовавшие до этого обычаи и традиции. Этот принцип получил дальнейшее закрепление и правовое обеспечение в подготовленном М.М. Сперанским и II Отделением Собственной Его Величества Канцелярии 15-томном Своде законов Российской империи, изданном в 1832 г. Манифестом 31 января 1833 г. Своду законов была дана законная сила, а на II Отделение Императорской Канцелярии возлагалась обязанность распределять последующие изменения и дополнения законодательства по соответствующим книгам Свода так, чтобы не нарушать "единожды устроенный" "состав законов", так как Свод объединял законы, изданные до 1 января 1832 г., а действие Свода законов начиналось 1 января 1835 г. <1>.

--------------------------------

<1> Манифест "Об издании Свода законов Российской империи" // ПСЗ. Собр. 2. Т. VIII. 1833. Отд. 1. N 5947.

Документом конституционного характера поныне считают Кондиции, или условия (пункты), предъявленные в 1730 г. Верховным тайным советом герцогине Курляндской Анне Иоанновне при приглашении ее на российский престол <1>. Согласно Кондициям власть ее существенно ограничивалась Верховным тайным советом. Анна Иоанновна первоначально подписала Кондиции (4 февраля 1730 г.), но тут же публично разорвала их, как только Верховный тайный совет не нашел общего языка с представителями дворянства. Манифест 28 февраля 1730 г. о вступлении на престол возвестил о "восприятии самодержавия" и не содержал никаких упоминаний о реформах государственного управления <2>.

--------------------------------

<1> Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии: Сб. документов / Авт.-сост. А.В. Гоголевский, 2000. С. 56.

<2> См.: Конституционное право России. Основные законы, конституции и документы XVIII - XX веков: Хрестоматия / Сост. А.П. Угроватов. Новосибирск, 2000. С. 10 - 11.

Следующий этап в развитии идей ограничения власти монарха связан с правлением Екатерины II. Для Екатерины II именно областное управление стало той благодатной почвой, на которую она переносила идеи, заимствованные ею с Запада. Прежде всего Екатерина II ввела новое административно-территориальное деление. Так, вместо 20 территориально обширных губерний, на которые к этому времени была разделена Россия, территория страны делилась на 50 значительно меньших по размеру губерний. Губернии, в свою очередь, подразделялись на более мелкие единицы - уезды с населением в 20 - 30 тысяч человек <1>. Вводимое губернское деление основывалось на компромиссе двух тенденций - централизации и децентрализации управления, причем местным органам управления (самоуправления) предоставлялись весьма широкие полномочия и права.

--------------------------------

<1> См.: Богословский М.М. Управление при Екатерине II // Три века. Россия от Смуты до нашего времени. М., 1902. С. 524.

В России переход от абсолютизма к конституционной форме правления начался значительно позже, чем в других европейских государствах, несмотря на многочисленные проекты конституционных преобразований, разработанные в XIX столетии представителями прогрессивной бюрократии и либерального дворянства. Реальная возможность преобразования абсолютной монархии в конституционную появилась только в 1904 - 1906 гг. под влиянием освободительного движения и Первой русской революции. Именно в этот период появились предпосылки политико-правовой модернизации России. Отмена крепостного права и предоставление крестьянам личной свободы, окончательное отделение суда от администрации и закрепление в нормах права независимости судебной власти, создание органов городского и земского общественного управления свидетельствовали о постепенном изживании черт патримониальной монархии. Создание министерств, Комитета министров и Совета министров, главного законосовещательного органа - Государственного совета, издание Свода законов в результате проведенной кодификации и позитивная формулировка в нем принципа законности заложили в сфере государства и права институциональную основу будущего конституционализма.

Провозглашением Манифеста 17 октября 1905 г. не исчерпывается переход к конституционному строю. Государственная власть теперь стояла перед двумя основными задачами, решение которых только и могло обеспечить такой переход: достичь соглашения с умеренными элементами общества и подготовить основные законы конституционного характера, которые царь теперь обязался дать.

Идея конституции в России была воплощена в Основных государственных законах. Официально не именуясь конституцией, они фактически таковыми являлись: они закрепляли государственное устройство Российской империи, ее государственный язык, существо верховной власти, права и обязанности российских подданных, порядок законодательства, принципы организации и деятельности центральных государственных органов - Государственного Совета и Государственной Думы, Совета министров и министерств.

С формально-юридической точки зрения Государственная Дума и реорганизованный Государственный Совет в определенной степени отвечали основным критериям, предъявляемым к парламентским учреждениям. Государственный Совет и Государственная Дума обладали правом законодательной инициативы, ограничивали Императора в законодательной области, обладали достаточно широкими полномочиями в бюджетной сфере.

Своеобразие Основных законов 23 апреля 1906 г. заключалось в их юридической силе, по которой они отличались от всех других законов. Отличие состояло в том, что они могли быть пересмотрены "единственно" по почину государя в "Государственном Совете и Государственной Думе" (ст. 8) <1>. Такое положение, создавая известное юридическое затруднение для изменения Основных законов, по мнению Н.И. Лазаревского, вполне соответствовало "общей тенденции обеспечивать конституционным законам особую неприкосновенность, гарантировать их от постоянных перемен" <2>. Вместе с тем такая неприкосновенность Основных законов зависела исключительно от усмотрения одного лица - монарха. В связи с этим такая форма гарантии неизменности Основных законов в русском государствоведении была признана наименее удачной из всех, какие вообще известны конституционному праву.

--------------------------------

<1> Свод законов Российской империи. СПб., 1906. Т. 1. Ч. 1: Основные государственные законы 23 апреля 1906 г. Ст. 8.

<2> Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1908. Т. 1. С. 111.

Основные государственные законы стали следующим шагом в сторону конституционной монархии и на деле оформили строй, вошедший в историю как конституционное самодержавие. Но своей главной задачи ни представительный орган, ни Основные государственные законы не выполнили. Они не ликвидировали конституционными средствами причины и условия, вызвавшие революцию 1905 - 1907 гг. Дума не нашла общего языка с царем по вопросам, кто должен формировать и перед кем должно быть ответственно правительство, а царь не смог в Думе найти поддержку и укрепить через нее те нити власти, которые связывали его с народом.

После свержения самодержавия в 1917 г. в России была ликвидирована стержневая, традиционная основа государственности и потребовалась продуктивная работа по формированию конституционного поля. Временное правительство, осознавая необходимость безотлагательного проведения конституционных реформ, активно готовило конституционные проекты, стремясь сохранить дореволюционную правовую традицию и юридическую практику. Постановлением от 26 июля 1917 г. на Юридическое совещание были возложены подготовительные и организационные работы, связанные с открытием Учредительного собрания. В октябре 1917 г. Совещанием был создан Проект закона об организации временной исполнительной власти при Учредительном Собрании, а также проект формы издания законов при Учредительном Собрании <1>. В этом Проекте прослеживается преемственная связь с Основными государственными законами Российской империи 1906 г.

--------------------------------

<1> Учредительное Собрание. 1918 год: Стенограммы. М., 1991. С. 44.

После Октябрьской революции 1917 г. существенно меняется понимание смысла и предназначения конституции в жизни государства и общества, институционализируется и получает широкое распространение новое видение сущности Основного Закона страны. Ленинские установки в отношении конституции стали методологической базой для всей теории социалистической конституции как особого исторического типа. Сущность советских конституций не была постоянной начиная от первой Конституции РСФСР 1918 г. и заканчивая Конституцией СССР 1977 г., но вместе с тем они сохраняли черты преемственности, свойственные именно всем социалистическим конституциям.

По сравнению с либеральными конституциями первая советская Конституция отразила и воплотила политическое развитие революционного авторитаризма. Суть его заключалась в том, что в целом она опиралась на широкую демократическую основу в отличие от цензовых монархических конституций XIX - начала XX в. Логика революционного авторитаризма исходила из принципа "благо народа - высший закон". Советские конституции закрепляли новую политическую реальность союза рабочих и крестьян в целях увеличения народного блага. В.И. Ленин подчеркивал, что советская конституция не выдумывается какой-нибудь комиссией и не списывается с других конституций, не составляется в кабинетах, а разрабатывается на основе опыта борьбы трудящихся и организации пролетарских масс, вырастает из хода развития классовой борьбы. Принципиальное отличие советского конституционализма заключалось в том, что советские конституции выполняли не функцию ограничения государственной власти, в отличие от либеральных конституций конца XVIII - начала XIX в., а функцию обоснования политической власти, не ограниченной законом и правом и опирающейся на революционную законность и революционную целесообразность.

Конституция РСФСР 1918 г. в дальнейшем использовалась в качестве эталона и образца для подражания, по которому выстраивалось конституционное законодательство сначала автономий, а затем СССР и союзных республик Союза ССР. Таким образом, она явилась фундаментом для развития советской модели конституционализма. Каждая последующая Конституция России закрепляла устои общественной и государственной организации и те изменения, которые происходили в общественном развитии ко времени ее принятия. При этом любая из них несла в себе новации, подтверждавшие определенное эволюционное движение.

Конституция РСФСР 1918 г. имела ярко выраженный классовый характер. Ее достоинством явилось то, что большевики не скрывали своих целей и социалистической перспективы, которой должны быть подчинены законодательная и другая правовая деятельность, работа государственных органов.