РОССИЙСКОЕ КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА 3 страница

Однако иногда на референдум выносится проект конституции, подготовленный захватившей власть военной хунтой или руководящей верхушкой единственной правящей партии. В условиях массовых репрессий и давления со стороны властных структур, когда свобода выбора отсутствует или сильно ограничена, избиратели одобряют и реакционные конституции.

Форма принятия конституций парламентом характерна в основном для бывших социалистических стран. Принимается конституция на всенародном голосовании, как правило, квалифицированным большинством.

Внесение поправок в текст конституции - явление распространенное. Конституция - не застывшая глыба догматических положений, а живой организм, и поэтому внесение изменений в конституцию совсем не редкое явление в конституционном развитии.

В Конституцию РФ 1978 г. в конце 80-х - начале 90-х гг. было внесено более 300 поправок, а в Конституцию РФ 1993 г. вносились как изменения в части наименований субъектов Федерации (указами Президента РФ), так и изменения в нормы о сроках полномочий Президента (Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ), о контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства РФ (Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ).

По сложности процедуры внесения изменений и поправок в текст конституции различают жесткие и гибкие конституции. Не существует проблем изменения текста конституции, если речь идет о пересмотре гибкой конституции. В такие конституции изменения вносятся в таком же порядке (за исключением ряда деталей), в каком принимаются текущие законы государства. Значительно сложнее пересмотреть жесткие конституции. Для их изменения предусматривается требование квалифицированного большинства в парламенте, а кроме того, в ряде стран предусмотрено утверждение поправок на референдуме или большинством субъектов Федерации, если речь идет о федеративных государствах.

Известны и другие способы обеспечения жесткости конституции. Это повторное голосование в парламенте через определенный промежуток времени. Некоторые статьи конституций не подлежат изменению: ни всегда, ни в течение какого-то периода времени, что также придает жесткость конституции.

Правом законодательной инициативы для случаев внесения поправок в конституцию пользуются те же, что и в законодательном процессе.

§ 5. Конституционно-правовая ответственность:

понятие, признаки, основания

Конституционно-правовая ответственность как вид юридической ответственности, может быть использована для решения таких важных задач, как охрана конституции, обеспечение действенности конституционно-правовых норм, усиление влияния конституционного права на общественно-политическую практику, развитие у субъектов конституционно-правовых отношений уважения к конституции и закону, повышение эффективности функционирования государственных институтов.

Конституционно-правовая ответственность является инструментом поддержания правового порядка, утверждения режима законности, защиты прав и свобод граждан, что является неотъемлемым условием укрепления и развития демократии.

Конституционно-правовые нормы нуждаются в системе собственных средств защиты своих предписаний, право без ответственности декларативно. В отличие от конституционных актов ряда зарубежных стран российское законодательство не использует термин "конституционно-правовая ответственность". Вместе с тем вопрос о конституционно-правовой ответственности постепенно становится в России все более актуальным в связи с общим развитием конституционного законодательства. Увеличивающееся число конституционно-правовых отношений неизбежно требует новых мер, оснований ответственности и в целом ее совершенствования. За последние несколько лет в нашей стране стали более активно устанавливаться и применяться меры конституционно-правовой ответственности. Динамично развивается конституционно-правовая ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, их должностных лиц, а также субъектов избирательного процесса.

Конституционно-правовая ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности. Конституционно-правовая ответственность предстает в единстве общесистемных признаков, присущих юридической ответственности в целом, а также тех свойств и качеств, которые указывают на ее своеобразие как относительно самостоятельного правового явления.

Поскольку юридическая ответственность является регламентированным нормами права общественным отношением между государством в лице его специальных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение, то общими признаками, характеризующими конституционно-правовую ответственность как юридическую, являются следующие:

- неразрывная связь с государственным принуждением;

- принудительный характер;

- фактическим основанием является совершение правонарушения;

- она влечет претерпевание нарушителем неблагоприятных последствий личного или имущественного характера.

Общие признаки специфически преломляются применительно к конституционно-правовой ответственности. Так, принудительный характер юридической ответственности применительно к конституционно-правовой ответственности проявляется не только в государственном принуждении, но и в ином приравненном к нему публичном (общественном) принуждении (в случае, например, отзыва избирателями выборного должностного лица). Конечно, такое общественное принуждение, так же как и государственное, осуществляется на основе конституционно-правовых норм (или при их санкционировании) и, как правило, под государственным контролем. Специфическими признаками конституционно-правовой ответственности являются следующие:

- положение об ответственности содержится в конституционных нормах;

- вследствие особенностей предмета конституционно-правового регулирования меры, инстанции, субъекты и основания конституционно-правовой ответственности разнообразнее, чем в других видах юридической ответственности;

- она связана с политическим принуждением.

В российской и зарубежной правовой науке, при существовании различных точек зрения о природе конституционно-правовой ответственности, признается наличие двух аспектов конституционно-правовой ответственности - позитивного и негативного (ретроспективного). Позитивный и ретроспективный аспекты ответственности тесно связаны, и иногда первый является необходимым условием наступления второго и как бы продолжается в нем. Ретроспективная направленность усиливает воспитательное и правоохранительное значение конституционно-правовой ответственности, ее стимулирующую роль в формировании правомерного поведения и социальной активности субъектов конституционно-правовых отношений.

Специфика предмета конституционно-правового регулирования обусловливает разнообразие мер, инстанций, субъектов и оснований конституционно-правовой ответственности.

Следует также разграничивать конституционно-правовую и политическую ответственность. Необходимо иметь в виду, что конституционно-правовая ответственность - это прежде всего ответственность субъектов публичной власти. Следовательно, она должна обеспечивать высокую социальную эффективность функционирования системы публичной власти. При этом важно, чтобы объем полномочий и обязанностей субъектов, с одной стороны, и объем их ответственности - с другой, были бы сбалансированы и находились в пропорциональной зависимости. Мера власти должна соотноситься с мерой ответственности. Поскольку конституционное право главным образом регулирует политические отношения, постольку и конституционно-правовая ответственность имеет политическое содержание, а ее меры носят политический характер. Но не всякую меру публично-принудительного воздействия (в том числе организационную), имеющую политическое содержание, можно рассматривать как меру конституционно-правовой ответственности. Дополнительная сложность заключается и в том, что одна и та же по форме мера воздействия в зависимости от оснований ее применения может иметь разное содержание - быть санкцией или организационной процедурой. Поэтому конституционно-правовая ответственность "есть политическая ответственность, но не любая, а та, которая приобретает конституционные формы" <1>. Необходимо избегать превращения конституционно-правовой ответственности из правового института в инструмент политический борьбы. Осуществление мер конституционно-правовой ответственности должно ограничиваться конституционно-правовыми целями и прежде всего защитой конституционного строя.

--------------------------------

<1> См.: Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. N 1. С. 34.

Конституционно-правовая ответственность - это закрепленная конституционно-правовыми нормами обязанность субъекта конституционно-правовых отношений отвечать за несоответствие своего юридически значимого поведения тому, которое предписано ему диспозициями этих норм, обеспечиваемая возможностью применения уполномоченной инстанцией мер государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия.

Функциями, вытекающими из природы конституционно-правовой ответственности, являются:

- восстановительная (коррекция поведения субъектов конституционных правоотношений);

- карательная (в отношении субъектов, допустивших недолжное поведение в сфере конституционно-правовых отношений);

- стимулирующая (организационная, т.е. побуждает участников конституционно-правовых отношений к должному поведению);

- предупредительно-воспитательная (превентивная - способствует предотвращению возможных в будущем конституционных деликтов).

В структуру конституционно-правовой ответственности входят: субъект (кто отвечает), основание (за что отвечает), инстанция (перед кем отвечает), меры ответственности (конституционно-правовые санкции). Если отсутствует хотя бы один из указанных элементов, то конституционно-правовая ответственность не может считаться установленной.

Причем применение конституционно-правовой ответственности в ряде случаев исключает необходимость использования какой-либо иной ответственности <1>. Наиболее сложно отграничить конституционно-правовую ответственность от иных видов юридической ответственности в публично-правовой сфере - административной и уголовной. Конституционно-правовая ответственность в нашей стране наступает на основе норм Конституции РФ и федеральных конституционных законов, а также в качестве комплексного института конституционного права она устанавливается и другими его источниками, в том числе федеральными законами, законами субъектов Федерации и подзаконными актами.

--------------------------------

<1> См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 394.

Субъектами конституционно-правовой ответственности выступают как индивиды, так и коллективные образования. Индивиды как субъекты конституционно-правовой ответственности представлены гражданами, иностранными гражданами, лицами без гражданства, должностными лицами и др. В качестве коллективных образований выступают государственные органы, негосударственные органы и объединения и др. Важным фундаментом конституционно-правовой ответственности является самостоятельность субъектов конституционно-правовых отношений. Без самостоятельности субъекта нет и его ответственности. Например, для органов государственной власти Российской Федерации такой фундамент заложен в ст. 10 Конституции РФ.

Меры конституционно-правовой ответственности применяются инстанциями ответственности в отношении не подчиненных и не подотчетных им субъектов, тем самым отличаясь от дисциплинарных взысканий. Следует разграничивать конституционно-правовую и дисциплинарную ответственность, поскольку меры этих двух видов юридической ответственности в ряде случаев внешне могут быть схожи, как, например, увольнение (ст. 192 Трудового кодекса РФ <1>) и отстранение от должности (ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Отличия этих видов ответственности заключаются в основаниях и процедуре их применения. Во-первых, основания конституционно-правовой ответственности лежат в сфере конституционно-правовых отношений, а дисциплинарная ответственность используется за нарушение правил внутреннего распорядка. Во-вторых, меры конституционно-правовой ответственности обычно так или иначе вписаны в систему разделения властей или сдержек и противовесов, во всяком случае, как отмечалось, они применяются вне зависимости от отношений подчиненности (подотчетности) субъекта ответственности и инстанции ответственности.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.

Основание конституционно-правовой ответственности служит одним из существенных отличительных признаков этого вида ответственности и во многом определяет характеристику конституционно-правовой ответственности в целом. Основание конституционно-правовой ответственности существенно отличается от других правонарушений (деликтов) - уголовных, административных, дисциплинарных, гражданско-правовых. Основанием конституционно-правовой ответственности может являться не только не соответствующее нормам конституционного права поведение, но и наступление иных обстоятельств, прямо предусмотренных конституционно-правовыми нормами.

Фактическим основанием конституционно-правовой ответственности является конституционный деликт, который имеет место тогда, когда есть негативное отклонение в фактическом поведении субъектов конституционно-правовых отношений от требований диспозиции нормы конституционного права. Четкость и исчерпывающая полнота в описании состава преступления несвойственны конституционным деликтам. Вместе с тем указание неопределенных, "размытых" оснований конституционно-правовой ответственности чревато негативными последствиями, в том числе это открывает путь произволу, противопоставлению целесообразности и законности. Конституционный деликт - это деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами конституционного права, и влекущее за собой применение установленных мер конституционно-правовой ответственности.

Ряд конституционных деликтов имеет сложный правовой характер. Конституционно-правовые нормы могут связывать основание конституционно-правовой ответственности с правонарушениями в других отраслях права. В ряде случаев предусматривается возможность возникновения конституционно-деликтных отношений в связи с нарушением уголовно-правовых норм. В этой ситуации нарушения, которые допускаются виновными лицами, являются одновременно нарушением норм и конституционного, и уголовного права, поэтому влекут конституционно-правовые и уголовно-правовые последствия. Следует подчеркнуть, что только при наличии состава конституционного деликта субъект, его совершивший, может быть привлечен к конституционно-правовой ответственности.

К нарушению норм Конституции РФ (посягательству на конституционный строй) так или иначе может быть сведено большинство конституционных деликтов, однако некоторые конституционные акты обособляют этот деликт в качестве самостоятельного основания конституционно-правовой ответственности. Разработанное юридической наукой понятие состава правонарушения вполне применимо к описанию основания конституционно-правовой ответственности. Конституционно-правовые нормы не формулируют, за редким исключением, составы деликтов в чистом виде, поэтому их требуется "достраивать" до общей модели противоправного поведения. Состав конституционно-правового деликта следует рассматривать как логическую конструкцию, отражающую существенные свойства реальных явлений, т.е. определенных антиобщественных деяний. В тексте одной статьи нормативного акта, устанавливающего конституционно-правовую ответственность, редко встречается полный перечень всех признаков состава конституционного деликта. Для правильного уяснения содержания состава конституционного деликта необходимо рассматривать конкретную статью нормативного акта, его закрепляющего, во взаимосвязи с другими конституционно-правовыми нормами.

Состав конституционного деликта конструируется как совокупность признаков четырех сторон (элементов): объекта, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны. Каждый из четырех элементов состава, в свою очередь, исследуется как система признаков, которые выступают как наипростейшие части состава.

Объект конституционного деликта - это круг общественных отношений, регулируемых и охраняемых конституционным правом.

Объективная сторона конституционного деликта характеризует внешнюю сторону конституционного деликта, его выражение вовне; это важнейший элемент состава конституционного деликта, позволяющий различать деликты. Среди составляющих объективной стороны можно выделить следующие: деяние (действие или бездействие), противоправность и общественную вредность, вредные последствия и причинную связь между ними, способ, время и другие обстоятельства совершения конституционного деликта.

Субъект конституционного деликта (конституционно-правовой ответственности) - участник конституционно-правовых отношений, на которого возлагается закрепленная нормами конституционного права обязанность отвечать за свое юридически значимое поведение в сфере конституционно-правового регулирования, обеспечиваемая возможностью применения к нему конституционно-правовых санкций. При этом ни народ, ни государство не могут быть субъектами конституционного деликта, так как к ним невозможно применить конституционно-правовые санкции. На основе ч. 2 ст. 15 Конституции РФ можно разделить все субъекты конституционного деликта на шесть групп: а) субъекты Федерации (государственно-автономные образования); б) государственные органы; в) должностные лица; г) граждане, иностранные граждане и лица без гражданства; д) избирательные комиссии; е) негосударственные органы и объединения. Таким образом, количество видов субъектов конституционно-правовой ответственности больше, чем при любом другом виде юридической ответственности.

К признакам, образующим субъективную сторону конституционного деликта, относятся вина, мотив и цель совершения конституционного деликта. Вина является основным признаком субъективной стороны. В конституционном праве вина как условие ответственности имеет значительную специфику по сравнению с традиционным подходом к вине как психическому отношению лица к своему противоправному поведению и его последствиям, который вполне обоснован для уголовного права и других отраслей права. Анализ норм конституционного права (как российского, так и зарубежного) позволяет сделать вывод, что вина не во всех случаях является строго обязательным условием наступления конституционно-правовой ответственности. Однако это является исключением, так как конституционно-правовые нормы редко предусматривают возможность объективного вменения.

В конституционном праве ответственность в некоторых случаях может наступать и при отсутствии не соответствующего конституционно-правовым нормам деяния со стороны субъекта, на которого она возлагается, в том числе возможна конституционно-правовая ответственность одних субъектов за деяния других, существование которой прямо признал Конституционный Суд РФ. Такова, например, ответственность кандидатов (избирательных объединений) за действия их доверенных лиц (уполномоченных представителей) и ответственность политических партий за действия своих членов и отделений. Таким образом, в ряде случаев допускается вменение в вину. Может вменяться в вину поведение только лиц, находящихся в определенной правовой связи с субъектом, которому вменяется в вину, и имеющих установленный круг прав (полномочий) и обязанностей по представлению (выступлению от его имени) или исполнению полномочий (уполномоченных и действовавших в его интересах). Вместе с тем, по мнению автора, то, что лицо может отвечать вне зависимости от собственной вины, не означает его абсолютной, безграничной ответственности.

Вина индивидуальных и коллективных субъектов конституционных правоотношений имеет свою специфику. В отношении коллективных субъектов такие характеристики, как "умысел" и "неосторожность", являются непригодными для установления их виновности в совершении конституционного деликта. Вина коллективного субъекта представляет собой неприменение им всех зависящих от него мер, в том числе неиспользование предоставленных ему прав (полномочий) для соблюдения конституционно-правовых норм и выполнения возложенных на него обязанностей, за нарушение которых предусмотрена конституционно-правовая ответственность.

Субъективным основанием конституционно-правовой ответственности может быть не только вина, но и осознанное субъектом представление о возможных отрицательных конституционно-правовых последствиях риска собственных правомерных действий. Так, конституционно-правовая ответственность Президента РФ за деятельность Правительства РФ предопределяется ролью главы государства в определении персонального состава Правительства, в том числе в выборе кандидатуры и назначении на должность Председателя Правительства. Президент РФ должен осознавать возможность наступления для самого себя негативных последствий, связанных с риском собственных правомерных действий по формированию Правительства РФ, поскольку он несет ответственность за деятельность Правительства РФ. По существу риск можно рассматривать и как минимальный уровень вины, а сама вина проявляется в качестве разновидности риска, поскольку субъект конституционного права, порождая своими действиями определенные правоотношения, должен учитывать возможные последствия возникновения этих правоотношений, в том числе последствия, связанные с политической оценкой его поведения.

Одна из основных целей осуществления конституционно-правовой ответственности - это защита от посягательств на конституционный строй, права и свободы. Эта цель может быть достигнута лишь при условии установления соответствующей инстанцией ответственности действительных обстоятельств дела, прав и обязанностей субъектов, т.е. истины. Необходимость установления истины для принятия решения о применении мер конституционно-правовой ответственности, решения проблемы бремени доказывания вины и обстоятельств, не позволивших субъекту выполнить требования закона, ставит вопрос о разработке теории доказательств по конституционным деликтам. Предмет доказывания в конституционном праве - это совокупность обстоятельств, подлежащих доказыванию по каждому делу в связи с привлечением к конституционно-правовой ответственности, т.е. круг обстоятельств, установление которых позволяет разрешить дело о привлечении к конституционно-правовой ответственности по существу.

Конституционно-правовая санкция - это определенная нормами конституционного права мера государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия в сфере конституционно-правовых отношений, которая применяется в отношении субъекта конституционного права, совершившего деяние, не соответствующее диспозиции конституционно-правовой нормы, и которая содержит итоговую оценку такого деяния. Это заложенная в нормах конституционного права возможность (угроза) принуждения (реакции) со стороны государства по отношению к субъекту конституционно-правовой ответственности в случае совершения им конституционного деликта.

Конституционно-правовые санкции, являясь необходимым компонентом конституционного права, не играют в нем ведущей роли, поскольку принуждение не является доминирующим способом конституционного воздействия на общественные отношения.

При определении конституционно-правовых санкций учитывают характер и общественную значимость поведения субъекта конституционно-правовой ответственности и тот конституционно-правовой статус, которым он обладает. В ряде случаев в силу самих конституционно-правовых норм применение санкций других отраслей права становится невозможным. Так, депутаты, главы государств получают определенный иммунитет, который дает им дополнительные, по сравнению с другими гражданами, гарантии от привлечения к традиционным видам юридической ответственности. Некоторые санкции могут быть установлены только в Конституции, но конституционно-правовые санкции используются и для обеспечения норм других отраслей права (например, в ст. 273 Бюджетного кодекса РФ).

Основная функция конституционно-правовых санкций состоит в предупреждении отклонений от требуемой диспозицией конституционно-правовых норм модели поведения. А если это произошло, то применение конституционно-правовых санкций направлено на осуществление превенции, восстановление во всех возможных случаях нарушенного конституционного правопорядка.

Особенности конституционно-правовых санкций позволяют отличить конституционно-правовые санкции от мер других видов юридической ответственности. Во-первых, они носят четко выраженный политический характер и по основаниям применения, и по кругу субъектов. Во-вторых, конституционно-правовые санкции применяются широким кругом уполномоченных субъектов - органами законодательной, исполнительной, судебной власти, местного самоуправления, должностными лицами, гражданами (например, в случае отзыва) и др. В-третьих, конституционно-правовые санкции обычно носят абсолютно определенный характер, т.е. не предусматриваются альтернативные конституционно-правовые санкции. Так, при наступлении оснований конституционно-правовой ответственности за совершение главой государства государственной измены может последовать только одна конституционно-правовая санкция - отрешение от должности (ст. 93 Конституции РФ). В-четвертых, применение конституционно-правовых санкций, как правило, не влечет судимости или иного состояния наказанности.

Любой перечень санкций не является исчерпывающим и может дополняться или сокращаться вместе с изменением конституций и законов, законодатель постоянно совершенствует средства обеспечения конституционно-правовых норм, поэтому и система санкций в конституционном праве постоянно развивается и дополняется.

Особое внимание следует обратить на те санкции, которые по своей природе являются комплексными (например, федеральное принуждение, являясь целостной санкцией, включает в свой состав совокупность отдельных мер). Комплексность конституционно-правовых санкций может проявляться в отношении субъектов конституционно-правовой ответственности. Так, роспуск партии затрагивает как партию в целом, так и каждого отдельного ее члена. Исследование проблем федерального вмешательства (принуждения) в России показывает, что в Конституции РФ нет норм, предусматривающих институт федерального принуждения. Вместе с тем есть общие положения (ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80), которые с оговорками можно рассматривать как открывающие возможность такого принуждения. Однако ни эти нормы, ни законодательно установленная конституционно-правовая ответственность органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации (ст. ст. 3.1, 9, 19, 29, 29.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") не могут полноценно решать задачи восстановления конституционного механизма, устранять причины, вызвавшие необходимость федерального вмешательства.

Особое внимание необходимо обратить на меру конституционно-правовой ответственности, которая в случае ее реализации вызывает огромный общественный интерес, - отрешение от должности в порядке импичмента. Существует ряд проблемных аспектов этой санкции: в частности, можно ли привлечь должностное лицо к уголовной ответственности лишь в результате этой процедуры или же независимо от нее; касается ли ответственность в порядке импичмента исключительно действий, имеющих тесную связь с занимаемой должностью; можно ли привлечь должностное лицо к ответственности в порядке импичмента, несмотря на то что оно уже не исполняет свои полномочия, и др.

Законодательство Российской Федерации при регулировании отдельных мер конституционно-правовой ответственности весьма противоречиво. Так, например, согласно Федеральному закону от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" приостановление деятельности общественного (религиозного) объединения носит совсем иной характер, чем приостановление деятельности в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях". В результате этого, а также взаимных отсылок этих федеральных законов друг к другу создается ситуация, при которой в России фактически отсутствует четкий механизм противодействия возможным экстремистским действиям политических партий.

В Российской Федерации единого порядка применения конституционно-правовой ответственности пока не существует, и предусмотреть такой порядок невозможно из-за разнообразия мер, оснований и субъектов ответственности. Общими чертами реализации конституционно-правовой ответственности являются следующие:

- предоставление гарантий защиты прав субъекта конституционного деликта, привлекаемого к конституционно-правовой ответственности. Так, субъекту может быть позволено давать устные или направить письменные объяснения по поводу предполагаемых оснований применения к нему мер конституционно-правовой ответственности;