Развитие правового регулирования противодействия недобросовестной конкуренции в России в монархический и советский периоды. 7 страница

Представляется также, что, говоря об источниках установления и регулирования государственных монополий, нельзя не сказать и о законах, учреждающих и устанавливающих порядок и полномочия деятельности государственных корпораций. Следует отметить, что, хотя законодательство о госкорпорациях не содержит понятия государственной монополии, в отличие от перечисленных выше законов, тем не менее в некоторых случаях создание единой госкорпорации для отдельных сфер и даже отраслей деятельности, сосредотачивающей в себе управление и контроль деятельности в данной сфере и (или) отрасли хозяйства, практически означает наличие государственной монополии на соответствующие виды деятельности. В то же время само по себе создание госкорпорации еще не означает введения государственной монополии. Для определения наличия или отсутствия фактической государственной монополизации той или иной хозяйственной сферы или отрасли, где создана государственная корпорация, необходимо изучение законодательства, эту корпорацию учреждающего, и тех полномочий, которыми она наделяется. В одних случаях госкорпорации могут создаваться с целью оказания содействия, помощи развитию определенных хозяйственной сфер и технологий, как, например, корпорация "Ростехнологии", целью деятельности которой является прежде всего содействие российским организациям - разработчикам и производителям высокотехнологичной промышленной продукции, привлечение инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс <258>. Вместе с тем, несмотря на то что законодательством о такого рода госкорпорациях, созданных для содействия определенным отраслям и сферам экономики, не предусматривается монополизация соответствующих отраслей, на практике эти госкорпорации могут тяготеть к неоправданным монополистическим тенденциям, которые могут иметь негативное последствие для конкуренции и экономического развития в данных и смежных сферах.

--------------------------------

<258> См.: Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О государственной корпорации "Ростехнологии" // СЗ РФ. 2007. N 48 (ч. 2). Ст. 5814.

В других случаях создание госкорпорации может быть связано с фактической государственной монополизацией отрасли в соответствии с законодательством о данной госкорпорации, т.е. здесь монополия закрепляется законодательно и фактическая монополизация является реализацией замысла законодателя, хотя закон может и не вводить применительно к таким госкорпорациям понятия государственной монополии. В качестве примера можно привести госкорпорацию "Росатом", созданную в сфере атомной энергетики. Как сказано в ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" <259>, определяющей цели данной корпорации, ее деятельность направлена на создание условий и механизмов обеспечения, в частности, единства управления организациями атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, организациями, функционирующими в сферах обеспечения ядерной и радиационной безопасности, атомной науки и техники, подготовки кадров.

--------------------------------

<259> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078.

В связи с этим представляется, что источниками регулирования государственных монополий фактически могут оказываться и законодательные акты, учреждающие те или иные государственные корпорации. В частности, представляется оправданным отнести к таким источникам законы, определяющие вопросы регулирования атомной энергетики и деятельности образованной в этой области госкорпорации "Росатом". Это Федеральные законы от 1 декабря 2007 г. N 318-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" <260>, от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" <261>, от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".

--------------------------------

<260> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6079.

<261> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.

Законодательство о временных монополиях, защищенных законом от конкуренции, но не регулируемых государством. К таким временным монополиям относятся монополии, связанные с обладанием исключительным правом на объект интеллектуальной собственности, или же монополии хозяйствующего субъекта на собственную коммерческую информацию. Эти вопросы урегулированы прежде всего в ГК РФ, специальные положения об охране интеллектуальной собственности определены в четвертой части ГК РФ. Кроме того, вопросы установления и защиты временных монополий в соответствии с гражданским законодательством определяются в некоторых федеральных законах, в частности в Федеральных законах от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне", от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". Хотя эти акты уже упоминались выше среди законодательства, направленного на противодействие недобросовестной конкуренции, здесь они выделены в отдельную группу как акты, оформляющие установление одного из видов легальных монополий, защиту их от конкуренции и от действия антимонопольных механизмов. В связи с этим к этой группе также можно отнести и Закон о защите конкуренции в части исключения субъектов временных монополий из-под действия установленных в нем антимонопольных запретов, а именно ч. 4 ст. 10, которая указывает, что требования настоящей статьи, предусмотренные в отношении субъектов, занимающих доминирующее положение на рынках, не распространяются на действия по осуществлению исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, средства индивидуализации продукции, работ или услуг.

Законодательство, определяющее вопросы обеспечения конкуренции при размещении государственных и муниципальных заказов, представлено Законом о защите конкуренции, который устанавливает конкурентные правила и требования к публичным закупкам, и Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <262> (Далее - Закон о контрактной системе, который вступил в силу с 1 января 2014 года). Наряду с Законом о защите конкуренции Закон о контрактной системе является одним из основных законодательных источников, регламентирующих вопросы обеспечения конкуренции при проведении публичных закупок, и поэтому входит в этой части в систему конкурентного законодательства. Статья 8 закрепляет принцип, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Таким образом, защита конкуренции является ценностью, конституционным принципом и принципом функционирования гражданского оборота, что является частью публичного интереса, а также гарантией для охраняемых законом интересов третьих лиц.

--------------------------------

<262> СЗ РФ. 08.04.2013. N 14. Ст. 1652.

Также следует учитывать положения отдельных законов, определяющих особенности размещения публичных заказов в некоторых сферах, в частности в сфере оборонного заказа, определенные Федеральным законом от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе". В частности, ч. 4 ст. 3 данного закона устанавливает, что размещение оборонного заказа осуществляется в порядке, предусмотренном Законом о размещении заказов, с учетом особенностей, установленных Законом о государственном оборонном заказе. В случае если претенденты на участие в торгах на размещение оборонного заказа отсутствуют, а также в случае, если по результатам проведения указанных торгов не определен головной исполнитель (исполнитель), оборонный заказ обязателен для принятия государственными унитарными предприятиями, а также иными организациями, занимающими доминирующее положение на товарном рынке или обладающими монополией на производство продукции (работ, услуг) по оборонному заказу, при условии, что оборонный заказ обеспечивает установленный Правительством Российской Федерации уровень рентабельности производства этих видов продукции (работ, услуг).

Законодательство, регламентирующее применение конкурентных механизмов в связи с осуществлением внешнеторговой деятельности, в том числе определяющее порядок защиты интересов российского государства и российских производителей от вредных проявлений иностранной конкуренции, а также механизмы контроля соблюдения требований добросовестной конкуренции при введении российским государством защитных мер в отношении иностранных производителей и (или) государств, в чьих действиях обнаруживаются признаки негативного, вредного воздействия на конкуренцию в России, на экономические интересы российского государства и отечественных производителей, применение мер таможенно-тарифного регулирования в целях обеспечения, поддержания, развития конкуренции. Необходимо назвать ряд специальных законов в области регулирования внешнеторговой деятельности: Федеральные законы от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" <263>, Закон РФ от 21 мая 1993 г. N 5003-1 "О таможенном тарифе", а также и Закон о защите конкуренции в части полномочий антимонопольного органа по даче заключений о наличии или об отсутствии признаков ограничения конкуренции при введении, изменении таможенных тарифов или прекращении их действия и при введении специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер.

--------------------------------

<263> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4851.

Законы, определяющие особенности правового регулирования конкуренции и монополии в отдельных сферах хозяйственной деятельности. Помимо Закона об электроэнергетике, среди них необходимо назвать Законы, регламентирующие отдельные сферы финансовых услуг, такие как Федеральные законы от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности", от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", а также Закон РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации". Кроме того, здесь необходимо назвать отраслевые законы, устанавливающие особенности, дополнительные требования в области антимонопольного контроля в сфере использования природных ресурсов, которые также дополняют, но не исключают базовых требований антимонопольного законодательства, установленных в Законе о защите конкуренции. Среди таких отраслевых законодательных актов хотелось бы указать Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах", Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. N 3314-1 "О порядке введения в действие положения о порядке лицензирования пользования недрами" <264>, имеющее статус федерального закона, Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ, Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ, Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" и иные федеральные нормативные правовые акты, устанавливающие дополнительные положения и (или) определяющие дополнительные особенности антимонопольных требований в отдельных сферах деятельности, в частности Закон РФ от 20 февраля 1992 г. N 2383-1 "О товарных биржах и биржевой торговле".

--------------------------------

<264> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1917.

Следует особо выделить Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о торговле). В соответствии с ним формирование конкурентной среды - одно из главных условий, которое способствует развитию торговой деятельности (ч. 2 ст. 1 Закона о торговле).

Наконец, необходимо выделить группу актов, посредством которых осуществляется развитие конкуренции путем более не запретительных и контрольных, а стимулирующих механизмов. К этой группе можно отнести, во-первых, акты, закрепляющие нормы, направленные на поддержку предпринимательства, прежде всего малого и среднего бизнеса. Это Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации". Нормы, направленные на поддержку и содействие малому бизнесу, содержатся и в иных нормативных правовых актах, в частности в Законе о размещении заказов и Налоговом кодексе РФ и др. федеральных нормативных правовых актах. Кроме того, поддержка малого и среднего предпринимательства может осуществляться в регионах и на местном уровне на основе соответствующих актов субъектов и муниципальных образований России. Кроме того, к этой группе следует отнести акты, направленные на решение задач адвокатирования конкуренции. Так, например, на сайте антимонопольного органа размещен проект Целевой программы ведомства "Адвокатирование конкуренции" <265>.

--------------------------------

<265> Федеральная антимонопольная служба. Целевая программа ведомства "Адвокатирование конкуренции" (проект). С. 3. Размещено на сайте ФАС России по адресу: http://www.fas.gov.ru/files/12391/1_Adv___2007_2009.doc. Также можно зайти на данную страницу через адрес: http://www.fas.gov.ru/drond/vcp/a_12391.shtml.

Наконец, к этой группе можно отнести различные комплексные отраслевые, межотраслевые, межведомственные, федеральные, региональные и иные временные программы, стратегии развития в сфере конкурентной политики либо в определенных сферах хозяйства, но включающие различные проконкурентные механизмы и мероприятия. С помощью таких программ возможно решение комплексных задач развития конкуренции в определенных сферах или в целом в экономике страны по определенным направлениям. Как правило, такие акты носят временный характер и утрачивают силу и значение по истечении срока в связи с выполнением поставленных задач либо могут развиваться в дальнейших программах и иных актах, принимаемых, если в этом есть необходимость, соответствующими органами власти. Особенно много было принято подобных актов в 90-е годы - это были программы демонополизации различного уровня и масштаба, направленные на решение структурных проблем российской экономики в части вопросов конкуренции и монополии. Подобные комплексные межведомственные программы на федеральном уровне утверждаются Правительством России.

В соответствии с Конституцией России, на основании соответствующих положений указанных кодексов, законов принимаются необходимые довольно многочисленные подзаконные акты, детально регламентирующие вопросы реализации конкурентной политики в конкретных сферах правового регулирования конкуренции и монополии. Такие акты уполномочены издавать в определенных случаях как федеральные органы власти, так и региональные и в ограниченном объеме, даже местные, например в области контроля за размещением публичных заказов, в области регулирования локальных естественных монополий и др.

На федеральном уровне определенные отношения в сфере конкуренции и монополии могут регламентироваться нормативными правовыми актами Президента России, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять нормативно-правовое регулирование отношений в сфере конкуренции и монополии. В ограниченном объеме нормативные правовые акты, связанные с осуществлением контрольной и надзорной деятельности в области конкурентного права, могут издавать правоохранительные органы. Важным источником правового регулирования реализации конкурентной политики, на основе которых осуществляется координация деятельности уполномоченных в данной сфере органов власти между собой и с другими органами, общественными организациями, научными учреждениями и иными публичными образованиями, является административный договор. Как правило, такие договоры заключаются по вопросам взаимодействия и сотрудничества в целях реализации совместных задач и интересов в области конкурентной политики.

Важное значение как источник правоприменения в областях, регулируемых антимонопольным (конкурентным) законодательством, имеют акты высших судебных органов судов, уполномоченных на рассмотрение дел, связанных с применением конкурентного законодательства, - Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, а также акты и практика Конституционного Суда Российской Федерации.

К рассмотрению конкретных видов, статей и норм кодексов, законов, подзаконных актов, актов судебных органов и других источников в области правового регулирования конкуренции и монополии мы будем обращаться при рассмотрении конкретных сфер, областей, направлений, механизмов и институтов такого регулирования. А пока рассмотрим принципы правового регулирования конкуренции и монополии Российской Федерации.

§ 2. Принципы правового регулирования конкуренции

и монополии Российской Федерации

Рассмотрев базовые понятия конкурентного права, историю его развития в России и зарубежных странах, систему и источники конкурентного законодательства - правового регулирования конкуренции и монополии в России на современном этапе, необходимо для завершения формирования представления о данной системе в целом рассмотреть принципы правового регулирования конкуренции и монополии применительно к Российской Федерации.

В мировом опыте принципы конкурентного права являются во многом общими для различных систем и стран. Мы их будем раскрывать, опираясь, помимо доктринальных источников и подходов, также на отечественное правовое регулирование отношений конкуренции и монополии, отечественное законодательство о конкуренции и монополии. Итак, правовое регулирование конкуренции и монополии характеризуется наличием определенных принципов, являющихся его началами, выражающих его основополагающие идеи и дающих вектор применения, свидетельствующих об основном содержании и характере правового регулирования в данной области, механизмов конкурентного права. Данные принципы нашли отражение и были сформулированы в активно развивающейся в последние десятилетия отечественной доктрине антимонопольного (конкурентного) права. Раскрытие принципов правового регулирования конкуренции и монополии было осуществлено, в частности, в трудах К.Ю. Тотьева.

По мнению этого ученого, принципы регулирования конкуренции условно можно разделить на общие и специальные. К общим принципам он относит принцип свободы экономической деятельности, принцип государственного регулирования рыночных отношений и принцип законности. Рассмотрим их по порядку.

1. Принцип свободы экономической деятельности. Базовые положения Конституции России о конкуренции строятся на основе признания и обеспечения свободы экономической деятельности. Поэтому данный принцип относится к конституционным принципам рыночной экономики. Свобода экономической деятельности - комплексная категория, включающая в себя предусмотренные и гарантированные законом права:

- право субъекта экономической деятельности начинать, вести и прекращать ее в любых не запрещенных законом сфере и форме;

- право получать, использовать и передавать достоверную экономическую информацию;

- свободу от принудительной и юридически необоснованной деятельности как со стороны других хозяйствующих субъектов, так и со стороны государства в лице его органов;

- право на защиту интересов экономически слабой стороны в ходе хозяйственной деятельности;

- право любого субъекта экономической деятельности на обжалование действий (бездействия) органов государственной власти (местного самоуправления) и должностных лиц, если такие решения и действия приводят к ограничению данной свободы.

Весь этот комплекс правомочий вводится в действие и обеспечивается различными правовыми нормами, но построенными на базе принципа свободы экономической деятельности. Он в полной мере может быть зачислен и в арсенал основных начал правового регулирования конкуренции <266>.

--------------------------------

<266> Тотьев К.Ю. Конкурентное право: правовое регулирование деятельности субъектов конкуренции и монополий. С. 99 - 100.

2. Принцип государственного регулирования рыночных отношений. Рассматривая и характеризуя данный принцип как одно из основных начал конкурентного права, К.Ю. Тотьев отмечает, что "государственное воздействие на предпринимательскую деятельность приобретает в настоящее время все большее значение. Очевидна необходимость прямого и косвенного регулирования экономической системы с целью уменьшить негативные проявления рыночной стихии. Государственное регулирование экономики - это осуществляемая на основании и в пределах, которые допускаются федеральными законами, целенаправленная деятельность органов государственной власти по планированию (программированию), организации, стимулированию, учету, контролю и управлению различными видами экономической активности хозяйствующих субъектов и хозяйственной системы в целом. Государственное регулирование рыночных отношений охватывает нормативную, индивидуально-регулятивную и организационную деятельность государства в лице уполномоченных органов, осуществляемую для защиты публичных интересов.

Необходимость государственного воздействия на экономику определяется требованиями защиты публичных интересов, в том числе обеспечением государственных нужд, приоритетов в экономическом и социальном развитии, формированием государственного бюджета" <267>. Мы бы еще уточнили данный приблизительный перечень требованиями обеспечения национальной, в том числе экономической, безопасности Российской Федерации, необходимости соблюдения ее геополитических и экономических интересов на мировом уровне по отношению к иностранным предприятиям, государствам и международным сообществам.

--------------------------------

<267> Там же. С. 100.

3. Принцип законности. В основе этого общеотраслевого принципа применительно к конкурентному праву лежит правило "разрешено все, кроме запрещенного законом". В литературе его относят к общедозволительному типу регулирования. Этим правилом в своей предпринимательской деятельности руководствуются хозяйствующие субъекты. Напротив, органы государства, участвуя в воздействии на конкуренцию, по мнению К.Ю. Тотьева, должны применять другой принцип - "запрещено все, кроме прямо разрешенного" (разрешительное регулирование). Добавим, что первый принцип и метод регулирования применятся прежде всего в частноправовых отраслях, в частности в гражданском праве, а второй принцип характерен прежде всего для административного и иных публично-правовых отраслей. "Необходимость соблюдения принципа законности, - продолжает К.Ю. Тотьев, - приобретает особое значение в условиях правового нигилизма, часто присутствующего в предпринимательской среде" <268>.

--------------------------------

<268> Там же.

Следующую группу принципов, на которых строится конкурентное право, образуют специальные принципы. К данным принципам, которых всего девять, К.Ю. Тотьев относит принципы поддержки добросовестной конкуренции, недопустимости экономической деятельности, направленной на монополизацию рынков и недобросовестную конкуренцию, специального регулирования в сфере естественных и государственных монополий, единого экономического пространства, дифференциации и защиты частных и публичных интересов, принцип эффективности государственного регулирования деятельности субъектов конкуренции и монополии, запрета злоупотреблений, сочетания предварительного и последующего антимонопольного контроля, защиты отечественного товаропроизводителя от недобросовестной иностранной конкуренции.

Кратко рассмотрим основное содержание данных принципов.

1. Принцип поддержки добросовестной конкуренции. Раскрывая содержание данного принципа, К.Ю. Тотьев отмечает, что он занимает особое место в ряду основных начал конкурентного права. В соответствии с этим принципом государство гарантирует сохранение и упрочение конкурентных основ рынка как ключевого регулирующего механизма, ограничение и пресечение монополизма в любых его противоправных проявлениях, обеспечение регулирующего воздействия на сферы естественной и государственной монополий, а также принятие и реализацию такого законодательства, которое бы эффективно содействовало увеличению количества поставщиков, покупателей и других хозяйствующих субъектов на рынках Российской Федерации <269>. Данный принцип является конституционным. Статья 8 Конституции РФ указывает, что в Российской Федерации наряду с другими свободами и правами гарантируется и поддержка конкуренции.

--------------------------------

<269> Там же. С. 101.

2. Принцип недопустимости экономической деятельности, направленной на монополизацию рынков и недобросовестную конкуренцию. Данный принцип также относится к числу конституционных, он закреплен в ч. 2 ст. 34 Конституции РФ. Рассматриваемое положение Конституции является исключением из принципа свободы экономической деятельности (ч. 1 ст. 8) и подтверждает тот факт, что такая свобода не абсолютна <270>. Она должна быть ограничена законом в случаях, когда ее использование приводит к вредным для общества последствиям в результате, в частности, монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. Поддерживаемая государством конкуренция объективно создает предпосылки для развития монополий. Такая парадоксальная взаимосвязь была отмечена еще классиками экономической теории, которые утверждали, что большинство трестов с признаками монополий "создавалось путем соединения независимых предприятий. Поэтому государству необходимо не только поддерживать добросовестную конкуренцию, но и пресекать экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию", - пишет К.Ю. Тотьев <271>.

--------------------------------

<270> Там же. С. 101 - 102.

<271> Там же. С. 101.

3. Принцип специального регулирования в сфере естественных и государственных монополий. В рамках правового регулирования конкуренции и монополии на определенные сферы хозяйственной деятельности не распространяются требования обеспечения конкуренции и запрета монополизма. К таким защищенным от конкуренции сферам относятся так называемые легальные монополии, о которых мы уже говорили выше. Законодательство предусматривает специальные механизмы защиты легальных монополий от конкуренции. В отношении двух видов легальных монополий - естественных и государственных - государство предусматривает также необходимость и специальные механизмы прямого регулирования с целью нейтрализации негативных последствий для экономики и социально-экономической жизни общества, которые могут наступить посредством использования субъектами естественных и государственных монополий своего монопольного положения на рынках. Кроме того, государственное регулирование в этих сферах необходимо для достижения целей создания данных монополий. Как справедливо замечает К.Ю. Тотьев, "закон констатирует факт существования таких (естественных. - Прим. авт.) монополий и обеспечивает контроль за деятельностью их субъектов. Аналогичное регулирование должно применяться и в отношении государственных монополий" <272>.

--------------------------------

<272> Там же. С. 102.

4. Принцип единого экономического пространства (принцип единства экономического пространства и свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств). Данный принцип подразумевает, что Российская Федерация является единой сферой обращения товаров (работ, услуг) и капиталов, где осуществляются производство, обмен, распределение и производственное потребление различных материальных благ. Реализация на практике этого принципа будет способствовать наиболее полному использованию различных факторов производства, образованию прозрачности рынка на территории страны, эффективному применению экономической информации, удовлетворению спроса на товары (работы, услуги) различных видов. В соответствии с анализируемым принципом запрещается создание каких-либо искусственных барьеров на пути потока товаров, услуг и финансовых средств. Исходя из необходимости защиты частных и публичных интересов исключение из рассматриваемого принципа сформулировано в ч. 2 ст. 74 Конституции РФ. Ограничения перемещения товаров могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей <273>.