Перші кроки зародження державного контролю

Історія державного контролю має давні глибокі історичні корені і традиції. Він розвивався у декілька етапів: епохи феодалізму, капіталізму, радянський період і сучасний етап. Нині, віддаючи належне історичному минулому, ми вивчаємо як досвід наших предків, так і сучасну практику організації державного фінансового контролю.

Історичні дослідження державного контролю дозволяють зробити висновок, що започаткований він у період створення централізованої держави. Зі змінами в економіці держави, розвитком системи державного управління змінювались підходи й форми державного контролю, а також органи, що його здійснювали.

Розглянемо перші кроки становлення державного контролю з часів давньоруської державності. Утворення Київської Русі як держави відбулося у 882 p., коли князь Олег об'єднав Новгородське, Смоленське і Київське князівства, переніс столицю в Київ і заклав основу єдиної великої Давньоруської держави. Державна верховна влада, а також управління фінансами перебувало в безпосередньому віданні самого князя.

Необхідність фінансової стабілізації держави, забезпечення стійкого надходження до княжої казни обумовили створення особливого напряму державного контролю.

З історичних джерел відомо, що князь тримав значну армію чиновників, які лише збирали всілякі податки, тобто були своєрідними податковими інспекторами. Контроль за сплатою непрямих податків здійснювали княжі агенти: городники, митники, метальники, вирники та ін.

Княгиня Ольга (954-964 pp.) першою з князів у Київській Русі здійснила "реформи" податкової повинності населення. Вона встановила норми податків - "устави", "уроки", "оброки", "данину". Данина, яку збирала княгиня, ділилася на три частини: дві з них йшли на Київ, а третя - на Вишгород, що був власністю княгині Ольги. Це свідчило про існування на той час поділу між державними прибутками та князівською власністю.

Можна сказати, що з цього моменту функція фінансового контролю приймає характер державної, оскільки княжий скарб забезпечував саме існування держави.

Укріплення давньоруської держави за часів князювання Ігоря, Ольги, Святослава, Володимира призвело до подальшого розвитку державного апарату, а система управління і контролю перейшла в сферу адміністративного управління. Запровадження князем Володимиром перших руських грошей - золотих і срібних - значно зміцнило фінансове становище держави й постало питання щодо чіткої організації та правової регламентації контролю державної власності і грошових коштів, тобто з'являється необхідність у розробці норм права. Запис норм права, зведення яких отримало назву "Руська правда", був започаткований Ярославом Мудрим (1019-1054 рр.). Правові норми "Руської правди" захищали приватну власність, регламентували порядок її наслідування, передачі по зобов'язаннях і договорах. Окремими етапами "Руської правди" закріплювалось право грошового контролю. У цілому норми "Руської правди" були направлені на забезпечення балансу між общинами та державою. У цьому полягала одна з важливих функцій контролю.

Зведені норми права Ярослава Мудрого було доповнено Уставом Володимира Мономаха (1113-1125 рр.). Норми Устава регламентували порядок закупівель, стягування податків і процентів лихварям. Ці норми надавали фінансовому контролю більш суворого і упорядкованого характеру.

Час з початку XII до кінця XV ст. прийнято називати удільним періодом. Київська Русь розпалася на окремі князівства та землі, що сприяло татаро-монгольській навалі. У цих умовах фінансовий контроль в інтересах єдиної держави практично не існував.

Об'єднання руського народу в єдину державу за часів татаро-монгольського іга відбулося за часів князя Івана Калити (1325— 1340 рр.). Він уперше організував фінансовий союз для збору данини та відправки її в Орду. У цей час з'являється особлива категорія людей - державні люди. Так, збір податей і контроль за виконанням податків здійснювали державні люди - даньщики.

Збір за привіз товарів та прогін худоби через внутрішні застави стягували державні люди - митарі. Органи, що стягували торгові збори, мали назву митники. З часом союз земель під керівництвом великого князя об'єднався в єдину державу.

Укріплення централізації і об'єднання руських земель навколо нового цент- ру - Москви сприяло створенню нової структури влади в Московській державі, на яку було покладено багатопланові функції контролю, а обов'язки з державного контролю - на професійну бюрократію як новий орган, обов'язком якого стало державне служіння.

З кінця XV ст. Русь звільнилася від ординського іга і вперше в письменних джерелах стала називатися Росією. На новому етапі розвитку Росії здійснився перехід до державного управління, тобто почав створюватися централізований апарат управління і контролю. У 1497 р. у Москві було видано "Судебник Івана III" (1462-1505 рр.), який передбачав управління державою з організацією установ - приказів. Прикази являли собою певну систему управління одночасно зі створенням централізованої Російської держави.

Російський історик С.М. Соловйов зазначав, що "приказы есть одно из самых высших, самых характеристических явлений древней России... С развитием государственной деятельности каждое новое дело вело к учреждению нового приказа, и число приказов увеличивалось все более и более".

Було створено 25 приказів, які займали середній ступінь між Боярською думою і місцевими органами управління. Сім приказів були фінансовими, це "Приказ Большого Приходу", "Приказ Новая четверть", "Печатный Приказ", "Поместный Приказ", "Временные Приказы", "Казенний Приказ" та "Ямской Приказ". Контроль за їхньою діяльністю здійснювали князь і Боярська дума. Будучи монопольними органами центрального управління, прикази здійснювали жорсткий і результативний контроль за фінансовими ресурсами держави.

З часом посилюється роль держави і функції фінансового контролю приймають більш централізований характер. За часів правління Івана IV - Грозного (1533-1584 рр.) посилюється контроль за доходами та витратами держави. Іван Грозний, надаючи значну увагу питанням контролю, спирався у своїй діяльності на Боярську думу. У 1549 р. в її складі була створена "Избранная рада", яка складалася з особливо довірених царю осіб і являла собою неофіційний уряд Російської держави в 1547-1560 рр. Різні функції контролю і управління доручалися професійним чиновникам. У 30-ті роки XVI ст. була проведена фінансова реформа, введена єдина монетна система і держава здійснювала контроль за чеканкою грошей. У 50-х рр. було проведено перепис земель і затверджено єдину одиницю податкового обкладання - "большая соха". Встановлення єдиної податкової системи було значним кроком на шляху розвитку фінансового контролю.

З метою укріплення держави було запроваджено місцеве фінансове управління з властивими йому нормами і методами контролю. До середини XVI ст. місцеве управління та контроль здійснювалися через "систему кормлений". У повіти і князівства направлялись намісники й волосні, які мали широкі повноваження. Частину зборів з місцевого населення намісники і волосні залишали собі. Маючи великі права контролю над фінансовими справами міст і волостей, намісники й волосні самі при цьому залишалися безконтрольними.

У результаті земської реформи 1555-1556 рр. на зміну "системы кормлений" прийшли два типи установ - "земские избы" і "губные избы". За своєю сутністю це були органи місцевого самоврядування. "Губные избы" боролися зі злочинністю, а "земские избы" займалися збором і відправкою в столицю податкових сум, будівництвом доріг, виконанням громадських завдань, наглядом за ланами тощо. Діяльність "земских" і "губных изб" контролювалася різними галузевими наказами, кількість яких збільшувалась. Накази формувалися не тільки по галузевому, але й територіальному принципу і являли собою органи державного управління та контролю із самостійними структурними підрозділами.

У другій половині XVI ст. система державного управління доповнилася воєводами, які здійснювали контроль роботи виборних посадових осіб, що збирали прямі та непрямі податки, сприяли розвитку торгівлі і промислів, вели фінансове управління. Але процес реорганізації управління й контролю призвів до економічної кризи та підготовки політичної кризи - Смути XVII ст.

Відновлювальний період після часів Смути зайняв приблизно три десятиліття і завершився у середині XVII ст. Подолання Смути означало відновлення контрольної функції Російської держави.

XVII ст. у світовій історії було перехідним періодом від Середньовіччя до Нового часу. Взаємовідносини суспільства і влади стали регламентуватися законами "Соборного Уложения" 1649 р. Прий­няття "Уложения", в якому систематизовано основні тенденції розвит­ку російського права ХV-ХVІІ ст., було досягненням правителя Олексія Михайловича (1645-1676 рр.). "Соборное Уложение" 1649 р. передбачало нові норми, що сприяло побудові нової системи державного управління і контрольних органів Росії - Велика Казна, яка діяла з кінця XV ст. Недоліком приказної системи була відсут­ність чіткого визначення повноважень та розмежування відомчих функцій між приказами. З метою централізації державного управлін­ня указом царя Олексія Михайловича був впроваджений 10 березня 1656 р. "Приказ Счета Большой Казны (Счетный Приказ)". "Счетный Приказ" - це перший спеціальний орган державного фінансового контролю, створення якого призвело до посилення уваги приказного апарату до обліку державних коштів. Так, "Счетный Приказ" вів облік доходів і витрат держави по книгах та документації інших централь­них приказів і земельних установ, вимагав звіти від місцевих фінан­сових органів, направляв запити в усі установи.

"Счетный приказ" здійснював три основні функції: "государевы счетные, сыскные и описные дела". Під "счетными" справами розумі­лось здійснення ревізійної діяльності. Ведення "сыскных дел" поляга­ло в тому, що Приказ щорічно складав "доимочную книгу", у якій за­писувалося, з кого і скільки необхідно було одержати державних позикових і "доимочных" грошей та отримати ці гроші. "Описные дела" включали опис майна, яке потрібно було продати в погашення боргу казні.

На той час фінансовий контроль на місцях не був організаційно оформлений, тому ревізія проводилася наступним чином. Начальники спеціальних фінансових органів, наприклад кабацьких, по закінченню терміну їх служби надавали книги для обліку головному місцевому начальнику - воєводі або виборній земській владі. У першому випад­ку воєводи робили обрахунок усіх зборів за рік, порівнювали ці суми з минулим роком, складали за результатами обліку "счетный список", який потім направляли в "Счетный Приказ". У другому випадку з посадових людей вибирались по три або чотири найбільш статечних особи з кожної майново-вікової групи. Цим особам разом із земсь­кими старостами доручалось проконтролювати "черновые книги" - збірники податків, і на їх основі скласти "белые книги", які всенародно обговорювалися, в тому числі щодо фінансових приховувань. Після такої ревізії на місцях фінансові збірники і книги направлялися до Москви для остаточного звіту.

Таким чином, головний контроль здійснювався у центральному апараті, куди воєводи повинні були надсилати звіти, в яких обов'яз­ково визначалося: залишки на початок фінансового року; доходи, що повинні були надійти і які фактично надійшли; недоїмки; здійснені за рік витрати і залишок на кінець року.

Отже, головним результатом діяльності державництва протягом ІV-ХVII ст. було укріплення управління й контролю, що сприяло створенню передумов для подальшого розвитку держави.